檢察官績效考核問題研究

關鍵詞 標準 內容 差異性 行政化 公平

作者簡介：楊曉娜，河北省張北縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.030

為全面深化司法體制改革，提高檢察機關辦案效率和質量質效，實現員額檢察官責、權、利相統一，最高人民檢察院提出，要建立并落實科學合理常態化的員額制檢察官辦案績效考核機制。

建立并落實員額檢察官績效考核機制具有重要意義。能夠助推檢察官提升辦案質效，是全面深化司法體制改革的助推器;是促進檢察官充分發揮辦案主體作用的重要途徑;是促進檢察官隊伍專業化和職業化建設的重要方式和方法。從目前實踐經驗來看，部分省份，如江蘇、上海等地已經做出了積極探索，并初見成效。但是其他地區，尤其是基層檢察機關，績效考核工作仍存在諸多問題。本文中，筆者將從現階段檢察官績效考核工作存在的問題出發，分析存在問題的原因，提出績效考核工作的具體開展。

一、檢察官績效考核工作存在的問題分析

（一） 績效考核流于形式，沒有合理的考核內容和標準

從各地績效考核工資的發放情況來講，績效工資在一定的行政區域內存在差異，但差異不大，主要原因是沒有統一的績效考核內容及標準，導致績效工資發放區域內幾乎沒有差別，單位內部考核，干與不干，干多干少，在績效工資中也無法體現。

從實踐經驗分析，目前績效考核存在不同的標準，常見的有“工作量標準”和“質量、效果標準”。所謂的“工作量標準”是指以檢察官辦理案件的數量為考核重點，辦案數量的多少對績效工資產生決定性的作用，辦案質效往往只是通過消極面予以評價，也就是說，只有出現辦案質量問題的時候，才會將辦案質量效果作為考核的標準和內容。這樣的考核機制，容易導致辦案檢察官片面追求辦案數量，而忽視了辦案的效果。因此，在“工作量標準”的考核標準下，檢察官滿足于辦案量的體現，而不利于貫徹刑事政策，不利于辦案中“三個效果”的體現。

相對來講， “質量、效果標準”更注重了辦案質效的評價。筆者提出，要想全面地對檢察官工作的“績”和“效”進行綜合考察，就要提出多元化的評價標準，要對檢察官的工作進行全面的考察，在考慮工作量的同時也要考慮案件辦理的“三個效果”的統一，要考慮各部門、各級別檢察院工作的性質等。這樣才能全面、準確、客觀的對員額檢察官進行績效考核。

（二）績效考核缺乏對崗位差異的考慮

內設機構改革完成后，各地區、各部門工作出現了重大調整，尤其是基層檢察機關中的第三檢察部。之前的案管部門成為“大案管”。基層院的一個檢察部要對上級院的多個部門，基層工作壓力增大。對于案管部門的員額檢察官來講，行政工作量大，但是行政工作無法量化。而且上級院的考核不夠科學，存在很多人為的因素，再加上第三檢察部的很多工作的完成還要依靠第二檢察部、第三檢察部所有辦案人員的全力配合，如果單純以上級院對下級院的考核結果來評判第三檢察部的工作業績，是不合理的，也是不公平的。

績效考核工作中，要著重考慮崗位差異，應以業務部門為條線，制定不同的績效考核標準，這樣有利于縮小部門差異帶來的心里失衡問題，有助于檢察工作的全面發展。

（三）績效考核缺乏對行政區域內的工作量的考慮

從目前績效考核工作實施情況來講，一定行政區域內檢察官的績效工資沒有與實際的工作量或者辦案量掛鉤，且存在區域內無差異現象。在一定行政區域內，各市區、各縣區因經濟條件、社會治安環境等多方面因素的制約，檢察環節的案件數量有所差異，甚至相差甚遠，但是從績效工資的發放情況來講，某些單位可以在單位內部進行必要的績效考核，因工作量及工作效果等因素適當拉開績效工資的發放水平，但是從區域內考量，還存在區域內無差異的現象，這樣一來，對辦案數量多的區域內檢察官明顯有失公平。

二、績效考核工作開展應著重考慮的幾個問題

（一）應考慮國外經驗與本土化情況相結合的方式

要想完善員額檢察官的考評制度，首先應當保障司法獨立和實現公平正義為終極目標。從國外的實踐經驗來講，美國在20世紀60年代就實行了專項對檢察官的考核。在考核方式上，有的國家是由選民或者律師協會對檢察官是否勝任職務情況進行評議，有的則是要求在大多數選民同意的情況下才能繼續從事檢察官工作。

只有科學構建考核機制才能正面引導檢察官職能的充分發揮。在檢察官考核制度設計方式上，我們建議國外經驗與本土化情況相結合的方式。檢察官的業績考核既要實行內部的考核機制，也要有必要地引入外部監督機制，以保證考核機制的公平正義。

（二）應正確處理司法責任制去行政化與業績考核行政主導的矛盾

正確處理司法責任制去行政化與業績考核工作的行政主導之間的矛盾，在業績考核工作中要注重行政主導的限度，應當運用綜合考核手段，維系考核工作的正當性和合理性，避免行政色彩太濃重，影響考核工作的操作性。考核工作還是應當將檢察官辦案質效作為重要的考核依據，做好行政工作與業務工作的人員區分，要明確，通過采取一定的行政手段，對檢察官做出的綜合評價，分出優劣，績效工資拉開差距，這是業績考核工作以行政為主導的目的，切勿將司法責任制的去行政化與業績考核工作的行政主導混淆。

（三）應正確處理賦權與考核之間的關系

賦權是賦予檢察官獨立辦案的權限，但是權利容易被濫用，考核工作從一定角度就是對檢察官權利行使是否合法、合理的一種監督方式。通過考核工作的開展，可以體現檢察官權利運行機制是否完善。

首先，應按照最高檢《關于完善檢察官權力清單的指導意見》賦予辦案檢察官相應的職責權限。結合指導意見，各地區應結合實際，制定轄區內各級檢察院檢察官權利清單，明確各部門員額檢察官、檢委會、檢察長在司法辦案中各自的權責，并準確界定相互之間的關系和界限，保證檢察官權利運行。

其次，就是要做好考核工作，考核工作應當成立專門的考核工作委員會，應當有監督、管理業務部門的員額檢察官及行政部門的負責人參與，同時依據各轄區不同情況可以邀請第三方人員加入，保證考核工作的公平、公開、公正。

最后，要注重考核結果的有效運用，對做出的考核結果，應當體現在員額檢察官的績效薪酬及檢察官晉升選優過程中，真正做到賦權并有效監督。

三、績效考核工作的開展

（一）以業務部門為條線，確定績效考核的內容和標準

檢察機關是廣義上的辦案部門，對檢察機關的員額檢察官進行績效考核，首先應當考慮“辦案量”的問題。何為辦案？筆者認為，各業務部門檢察官在行使檢察官職責和權限過程中進行的司法辦案活動或者與司法辦案活動相關的其他檢察業務工作均為辦案。司法體制改革后，各業務部門因工作職能不同有所調整，在績效考核工作中以業務部門為條線，對員額檢察官進行“辦案量”的考核，更能夠準確的體現出各部門員額檢察官的辦案數量、質量及效果。以業務部門為條線開展案件量化評價更具有操作性。

需要提出的是，以業務部門為條線的考核：

首先，要依靠統一業務應用系統，應以系統自動抓取數據、自動分析運算為前提，這樣才能保證數據的準確性，避免人為操作，更具有直觀性和權威性。

其次，以業務部門為條線的考核內容因辦理難易程度在各部門之間應有一定的考核比例，如立案監督案件的辦理與一般刑事案件、疑難復雜刑事案件的辦理在計算辦案量時就應當有一定的比例差異。

（二）考慮崗位及地區差異性，減少心理失衡問題

以業務部門為條線的考核中，考核標準應當因不同部門、不同崗位的差異有所不同，應考慮部門的差異性，崗位的差異性制定不同的標準，這樣可以適當減少因崗位差異帶來的心理失衡問題。

對于辦案刑事案件及民事、行政、公益訴訟案件的業務部門檢察官，原則上實行“辦案量”的考核，在明確基本的辦案任務前提下設置相應的基礎分，結合案件流程監控、質量評查、統計分析、調研指導等工作做出的能夠體現辦案數量、質量、效果、規范等情況的加減分項目。以監督、管理為主的業務部門檢察官，應以實際工作量為基礎，重點考察監督、管理的力度、效果及平時特色工作的辦理，綜合予以打分。案件管理部門負責該部門工作的員額檢察官應考慮每個具體檢察院的工作實際予以綜合考評，可以考慮由其他業務部門檢察官對其工作做出客觀評價，打分決定，也可以考慮將上級院對以上工作的考核結果作為主要參考依據。

另外，從長遠考慮，想徹底堅決因崗位差異導致的心理失衡問題，應當建立健全輪崗任職制度。也就是說，員額檢察官不僅僅要做辦案能手，同時也應具備一定的監督、管理能力，辦案業務部門的檢察官一到兩年應當同監督、管理業務部門的檢察官進行必要的輪崗，這樣有利于檢察官全面素質的提升，也更有利于全院工作的順利開展。

關于地區差異問題，主要考慮在一定行政地區內績效工資的計算方式上，要將一定行政區域內的整體辦案量作為總數進行各地區的綜合考核基礎，這樣對于地區內辦案數量極多的地區是公平的。

（三）考核主體要多元化，考慮適時引入第三方對績效考核工作的監督

目前，多數地區的績效考核工作由本單位案管部門提供員額檢察官績效考核數據，聯合本單位紀檢部門對檢察官業績工作做出綜合評定。這種方式存在的問題是，考核工作是檢察機關內部，或者是本級院對院內員額檢察官做出的考評，考評結果不會有太大的區別。這種情形下，有必要引入第三方對績效考核工作進行把關。這里的第三方可以包括在各項考核工作的具體運行中，如邀請人大代表、人民監督員參與，聽取他們的意見和建議，將案件辦理效果體現在質量評查的打分中。引入第三方，是為了更加公平、公正，減少人情因素的加入。吸取國外的經驗做法，第三方可以包括執業律師、人民監督員等，也可以擴大到民眾，如通過民意調查等方式調取民眾對辦案效果的考察。