關(guān)于人民幣收付業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的思考

劉莽

摘 要：人民幣收付業(yè)務(wù)是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)最基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)，與我們每個(gè)人的生活緊密相聯(lián)。本文分析了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題，從建立健全制度體系等五個(gè)方面，提出加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的路徑選擇，從而不斷提升監(jiān)管效力，督促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)改善人民幣收付業(yè)務(wù)質(zhì)量，適應(yīng)新時(shí)代的監(jiān)管要求。

關(guān)鍵詞：人民幣收付業(yè)務(wù);現(xiàn)場(chǎng)檢查;非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管

人民幣收付業(yè)務(wù)是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)金融機(jī)構(gòu)）最基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)，與我們每個(gè)人的生活緊密相聯(lián)。目前人民銀行主要通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查方式實(shí)施監(jiān)管，督促金融機(jī)構(gòu)改善人民幣收付業(yè)務(wù)質(zhì)量。現(xiàn)場(chǎng)檢查存在覆蓋面窄、實(shí)施成本高等局限，難以滿(mǎn)足新時(shí)代的監(jiān)管需要，通過(guò)研究和運(yùn)用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，可以有效彌補(bǔ)現(xiàn)場(chǎng)檢查的不足，對(duì)于提升監(jiān)管效果，維護(hù)人民幣正常流通秩序，滿(mǎn)足人民群眾的現(xiàn)金服務(wù)需要，都具有重要意義。

1 金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀

人民銀行總行鼓勵(lì)各地分支機(jī)構(gòu)結(jié)合實(shí)際推進(jìn)貨幣金銀業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在做好現(xiàn)場(chǎng)檢查的同時(shí)，積極開(kāi)展監(jiān)管模式創(chuàng)新，提升監(jiān)管的科技化程度和效率，并取得一定的成效。

1.1 建立配套制度體系

自人民銀行成立以來(lái)，我國(guó)逐步建立起包括《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》《中華人民共和國(guó)人民幣管理?xiàng)l例》等在內(nèi)的制度體系，明確規(guī)定人民銀行是人民幣收付業(yè)務(wù)的主管部門(mén)，依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。金融機(jī)構(gòu)按要求開(kāi)展人民幣收付業(yè)務(wù)，接受人民銀行的管理，有義務(wù)向人民銀行提供必要的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和資料。

1.2 持續(xù)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查

一是強(qiáng)化檢查指導(dǎo)，明確檢查內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量，加強(qiáng)檢查培訓(xùn)，通過(guò)綜合執(zhí)法檢查、專(zhuān)項(xiàng)檢查等方式，定期不定期深入各金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所開(kāi)展檢查。二是按照抽樣方式開(kāi)展檢查，檢查數(shù)量占金融機(jī)構(gòu)總數(shù)的10%左右，保證一定的覆蓋面和代表性。三是對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要求金融機(jī)構(gòu)及時(shí)整改，并按規(guī)定給予罰款、約談、通報(bào)等，建立正向激勵(lì)機(jī)制，確保監(jiān)管效果。

1.3 注重日常監(jiān)督管理

一是對(duì)金融機(jī)構(gòu)繳存人民銀行發(fā)行庫(kù)的錢(qián)捆，在入庫(kù)時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽檢，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題錢(qián)捆即刻予以退回，不準(zhǔn)其入庫(kù)。二是通過(guò)鈔票處理中心大型清分機(jī)開(kāi)展金融機(jī)構(gòu)繳存款質(zhì)量的日常監(jiān)測(cè)，定期通報(bào)長(zhǎng)短款差錯(cuò)、假幣濃度和完殘互夾率等質(zhì)量狀況。三是深入推動(dòng)人民幣全額清分工作，要求金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)外支付紙幣的全額清分，通過(guò)采集、保存冠字號(hào)碼信息實(shí)現(xiàn)每張鈔票的可追溯查詢(xún)，建立起全國(guó)統(tǒng)一的假幣投訴機(jī)制，保障公眾的金融權(quán)益。

1.4 實(shí)施量化考核評(píng)價(jià)

制訂金融機(jī)構(gòu)人民幣流通管理考評(píng)制度，對(duì)人民幣收付各項(xiàng)工作進(jìn)行分解，量化考評(píng)項(xiàng)目，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，考評(píng)結(jié)果除報(bào)告總行外，還在當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)范圍內(nèi)通報(bào)，人民銀行根據(jù)考評(píng)結(jié)果對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施差別化管理，增強(qiáng)監(jiān)管的針對(duì)性和有效性，有效發(fā)揮考評(píng)指揮棒作用。

1.5 創(chuàng)新監(jiān)管工作模式

在人民幣收付業(yè)務(wù)原有監(jiān)管活動(dòng)基礎(chǔ)上，開(kāi)展人民幣收付業(yè)務(wù)監(jiān)管工作創(chuàng)新活動(dòng)，如石家莊、湘西等地人民銀行分支機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)金收付非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)和現(xiàn)金清分中心進(jìn)行監(jiān)督。組織開(kāi)展“神秘訪(fǎng)客”工作，對(duì)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)實(shí)行不定期暗訪(fǎng)，督促金融機(jī)構(gòu)保持人民幣收付業(yè)務(wù)服務(wù)水平的穩(wěn)定性。

2 金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

2.1 法規(guī)制度有待進(jìn)一步健全完善

一是部分制度需要適時(shí)修訂。除《不宜流通人民幣 紙幣》《不宜流通人民幣 硬幣》為近兩年新修訂的外，其余幾項(xiàng)主要法律制度生效時(shí)間較長(zhǎng)，部分內(nèi)容與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融業(yè)務(wù)發(fā)展形勢(shì)不能完全匹配。如當(dāng)金融機(jī)構(gòu)違反人民幣券別調(diào)劑業(yè)務(wù)規(guī)定時(shí)，沒(méi)有相應(yīng)處罰規(guī)定。二是部分業(yè)務(wù)缺少制度依據(jù)。現(xiàn)有政策法規(guī)對(duì)人民幣收付業(yè)務(wù)管理缺乏系統(tǒng)性規(guī)定，關(guān)于非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)該如何開(kāi)展還沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定。

2.2 監(jiān)管力量與實(shí)際監(jiān)管需求之間存在不協(xié)調(diào)

一方面，金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量持續(xù)增加，截至2019年末金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量超22萬(wàn)個(gè)，人民幣收付業(yè)務(wù)監(jiān)管工作量巨大。另一方面，人民銀行分支機(jī)構(gòu)貨幣金銀隊(duì)伍人員普遍緊張，年齡日趨老化，知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理，監(jiān)管人員數(shù)量和質(zhì)量不能滿(mǎn)足人民幣收付業(yè)務(wù)監(jiān)管的要求，監(jiān)管效果難以得到保證。

2.3 現(xiàn)場(chǎng)檢查模式存在局限性

一是現(xiàn)場(chǎng)檢查主要是事后監(jiān)督，不能實(shí)現(xiàn)包括事前、事中在內(nèi)的人民幣收付業(yè)務(wù)全流程持續(xù)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題只能“秋后算賬”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和提前判斷。二是現(xiàn)場(chǎng)檢查需要耗費(fèi)大量人力物力，檢查頻率低、監(jiān)管范圍窄，監(jiān)管成本相對(duì)較高，不能適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)不斷增加的實(shí)際監(jiān)管需要。三是現(xiàn)場(chǎng)檢查的執(zhí)行需要一定周期，導(dǎo)致監(jiān)管時(shí)效性不強(qiáng)，且檢查方式主要以人工為主，監(jiān)管的自動(dòng)化、信息化程度不高，工作效率偏低。

3 金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的路徑研究

3.1 金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)和原則

3.1.1 目標(biāo)

合理配置監(jiān)管資源，提升監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)被監(jiān)管對(duì)象人民幣收付業(yè)務(wù)的全面、持續(xù)性監(jiān)管，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)的制度化、規(guī)范化，達(dá)到人民銀行高效監(jiān)管、金融機(jī)構(gòu)良性發(fā)展、人民群眾需求滿(mǎn)足的多贏目標(biāo)。

3.1.2 原則

全面性、持續(xù)性和預(yù)警性是人民幣非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持的主要原則。其中，全面性是指非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管針對(duì)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的所有網(wǎng)點(diǎn)以及所有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)空間上的全覆蓋。持續(xù)性是指對(duì)金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)事前、事中和事后的全程監(jiān)管，保持在時(shí)間上的全覆蓋。預(yù)警性是指通過(guò)分析評(píng)估發(fā)現(xiàn)潛在的問(wèn)題并發(fā)出預(yù)警，同時(shí)提前采取應(yīng)對(duì)措施，將風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽狀態(tài)。

3.2 金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的路徑選擇

3.2.1 建立健全人民幣收付業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度體系

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。適時(shí)修訂完善《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定》等法規(guī)制度，增加非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的有關(guān)內(nèi)容，從法律上明確人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，明確非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管結(jié)果可作為行政處罰的依據(jù)，盡可能簡(jiǎn)化處罰程序，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，增加處罰內(nèi)容，提升制度的震懾作用和金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)成本。二是及時(shí)補(bǔ)充制定部分制度。制定出臺(tái)不宜流通人民幣硬幣標(biāo)準(zhǔn)、金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)管理辦法等業(yè)務(wù)制度，完善人民幣收付管理的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，避免因?yàn)橹贫热笔Ф鴰?lái)的監(jiān)管困境，更好地規(guī)范人民幣收付業(yè)務(wù)。制定人民幣收付業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度，明確監(jiān)管原則、內(nèi)容、程序、方法和責(zé)任等內(nèi)容，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化監(jiān)管流程，以便更好地指導(dǎo)人民銀行分支機(jī)構(gòu)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)。

3.2.2 科學(xué)設(shè)置人民幣收付業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)

一是要設(shè)置全面、立體的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)。不僅包括具體的人民幣收付業(yè)務(wù)監(jiān)管指標(biāo)，如殘損人民幣兌換數(shù)量，還應(yīng)包括組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)控制度、宣傳培訓(xùn)等相關(guān)監(jiān)管指標(biāo)，注重定量與定性指標(biāo)相結(jié)合。每項(xiàng)指標(biāo)可根據(jù)需要設(shè)置下級(jí)監(jiān)管指標(biāo)，細(xì)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)的考核要求。二是保持人民幣收付業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)的穩(wěn)定性和開(kāi)放性。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)確定后，應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性，不宜頻繁變動(dòng)，否則就容易影響監(jiān)管權(quán)威。同時(shí)，人民幣收付業(yè)務(wù)在不斷發(fā)展，群眾的現(xiàn)金服務(wù)需求也非一成不變，人民銀行監(jiān)管部門(mén)應(yīng)堅(jiān)持“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”理念，根據(jù)形勢(shì)需要及時(shí)調(diào)整非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)體系，確保監(jiān)管活力和合理性。

3.2.3 構(gòu)建人民幣收付業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)

一是數(shù)據(jù)信息采集模塊。通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和清分中心的聯(lián)網(wǎng)，盡可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金收付、殘損人民幣兌換、券別調(diào)劑等數(shù)據(jù)的自動(dòng)采集、匯總、核對(duì)，提高數(shù)據(jù)采集的效率和準(zhǔn)確性。信息采集時(shí)要注意擴(kuò)大收集范圍，統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，確保數(shù)據(jù)全面性、時(shí)效性和可維護(hù)性，滿(mǎn)足可持續(xù)監(jiān)管和實(shí)時(shí)監(jiān)管需要。二是分析評(píng)估模塊。對(duì)信息采集模塊采集到的數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)加工整理，采用定性與定量相結(jié)合的方式，從合規(guī)性、風(fēng)險(xiǎn)性?xún)煞矫鎸?duì)金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)估，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)給出評(píng)價(jià)結(jié)果和建議。三是監(jiān)管處置模塊。加強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管分析評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，根據(jù)分析結(jié)果對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施個(gè)性化監(jiān)管，及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，提示存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，督促整改發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，促進(jìn)人民幣收付業(yè)務(wù)操作的規(guī)范化，同時(shí)為現(xiàn)場(chǎng)檢查提供線(xiàn)索和數(shù)據(jù)支撐。

3.2.4 加強(qiáng)人民幣收付業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合

作為不同的監(jiān)管模式，兩者既相互獨(dú)立又互為支撐。一方面，現(xiàn)場(chǎng)檢查能夠深入金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)了解人民幣收付業(yè)務(wù)的真實(shí)狀況，如是否公示有關(guān)制度，機(jī)器清分性能是否符合要求，業(yè)務(wù)操作是否規(guī)范等，分析問(wèn)題的原因和程度，驗(yàn)證非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的分析評(píng)估結(jié)論，但監(jiān)管不夠全面，實(shí)施成本較高。另一方面，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管則能全面、持續(xù)地監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)，為現(xiàn)場(chǎng)檢查提供重要支持，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管結(jié)果也是現(xiàn)場(chǎng)檢查立項(xiàng)以及確定檢查頻率的重要依據(jù)。人民銀行需要綜合運(yùn)用兩種監(jiān)管模式，在強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)檢查的基礎(chǔ)上，加大非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管模式在人民幣收付業(yè)務(wù)監(jiān)管中的運(yùn)用力度，通過(guò)優(yōu)化組合達(dá)到最佳監(jiān)管效果。

3.2.5 注重人民幣收付業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)

一是適當(dāng)補(bǔ)充增加監(jiān)管人員。根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，讓更多年紀(jì)輕、學(xué)歷高、懂分析、會(huì)監(jiān)管的人員充實(shí)貨幣金銀部門(mén)人民幣收付業(yè)務(wù)監(jiān)管崗位，優(yōu)化監(jiān)管隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)，特別是增強(qiáng)人民銀行基層分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，緩解監(jiān)管人員不足帶來(lái)的問(wèn)題。二是盤(pán)活存量監(jiān)管人力資源。加強(qiáng)數(shù)字貨幣、跨境人民幣流通等新業(yè)務(wù)新知識(shí)的學(xué)習(xí)，通過(guò)案例分析等方式提升培訓(xùn)實(shí)效，強(qiáng)化監(jiān)管人員綜合素質(zhì)，積極適應(yīng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的特點(diǎn)，善于利用互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)等科技手段開(kāi)展人民幣收付業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)收集和分析評(píng)估工作，提高監(jiān)管效率，節(jié)約監(jiān)管成本。同時(shí)建立科學(xué)的激勵(lì)和評(píng)價(jià)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)監(jiān)管人員工作積極性，激發(fā)工作潛能，建設(shè)一支政治過(guò)硬、本領(lǐng)高強(qiáng)的監(jiān)管隊(duì)伍，使之成為人民幣收付業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)保障。

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