家庭承包經營收益分配制度的反思與重構

內容提要：現行法律和政策關于家庭承包經營制下農戶享有完整收益權的規定，以維護農戶土地利益和提升農地經營效率為目標。集體所有權的價值功能在于為集體成員提供平等的土地保障，但是，承包關系長久不變，使得農戶分享土地利益代際代內不均等;集體不得參與家庭經營收益分配，加劇集體公共服務的供給不足和家庭承包經營的低效率。從集體所有權的成員受益權能有效實現的視角出發，需要更新立法理念和制度設計，確認農民集體基于農戶公平分享集體土地利益而行使的農地利益調節權，以及農民集體基于農戶共享集體公共服務利益而行使的必要收益權。

關鍵詞：家庭承包經營;集體所有權;收益權;土地承包經營權;共享利益

中圖分類號：F321.1 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1001-148X（2020）04-0139-07

一、問題的提出

家庭承包經營制度實施以來，我國農地產權制度改革始終圍繞所有權和使用權分離，并不斷強化使用權這一基本主線展開，體現出明顯的“重利用，輕所有”的制度變遷特征。在以保護農民土地權利和增進土地利用效率為價值引領，以推動農地流轉和增加農民財產性收入為制度目標的農地產權制度演進過程中，土地承包經營權權能更加完整充分，承包關系保持長久不變，漸次從生產經營責任制向用益物權甚至“準所有權”轉變[1]。在立法安排上，土地承包經營權作為《物權法》規定的用益物權，對農民集體行使占有、使用和收益權能構成限制，農民集體僅行使發包、收回、調整和農地用途監督等權能。自本世紀初農村稅費改革之后，集體向農民收取土地承包費的權利隨著“三提五統”的廢除，也一概被禁止。土地經營收益完全歸農戶所有，農民集體不能向農戶收取地租，不得參與家庭承包經營收益分配，成為現行政策和法律關于農地家庭承包經營收益分配的既定制度選擇。

現行制度以維護農戶土地利益和提升家庭承包農地經營效率為目標，但同時也產生兩方面難以回避的問題：一是，受到承包關系長久不變和承包期內不得調整農地的政策影響，農戶家庭享有的集體土地利益不均等。那么，如果堅持承包期內不得調地的制度規定，集體能否收取適量地租，從而為本集體新增人口提供某種替代性保障？二是，農戶家庭分散經營需要以社會化服務作為輔助，集體在提供農地經營公共服務方面有歷史傳統經驗和先天組織優勢，在國家財政支農資源惠及不足，大多數農民集體又無力提供公共服務的現實背景下，一味堅持集體不得向農戶收取承包費的既定政策，是否仍具有合理性？對這些問題的回應，需要厘清農民集體和承包農戶之間的法律關系，并在此基礎上對現行家庭承包經營收益分配制度展開分析。

二、理論爭議及本文的研究進路

承包農戶享有完整的收益權，農民集體不能介入調整，也不能向農戶收取承包費，這在政策法律層面已有定論，似乎沒有再行理論探討的必要，但學界對此仍有不同理解。

（一）既有研究及理論觀點爭議

贊同農民集體參與家庭承包經營收益分配的學者，大多以所有權應當具有收益權能為理論依據，以集體土地所有權的功能弱化和權能缺失為問題指向，認為農民集體的利益實現和功能發揮，必然要求賦予和完善農民集體以必要的財產收益權。有學者提出，土地承包經營權從農戶對承包地的經營權利逐步異化為一項財產權利，集體土地所有權的式微虛化和土地承包經營權的強化做實，不僅在理論上會面臨集體土地所有權落空的責難，而且，在實踐中家庭承包分戶經營的制度紅利衰減殆盡，現行農地制度安排與農地權利配置既無效率，也不公平[2]。部分學者提出應當強化集體土地所有權的權能，農民集體應當基于土地所有權人身份而享有收益權。陳小君教授認為，所有權的核心權能是收益權能，收益權是農民集體利益實現和集體經濟發展的權利基礎，集體土地所有權之收益權能的實現必然要求承包土地的農民支付承包費;農村稅費改革應當是國家取消加諸農民身上的不合理的公法負擔，具有正當性，但在改革的過程中，同時剝奪了農民集體本應享有的收益權能，不利于集體的發展壯大以及集體為農戶提供服務功能的正常發揮[3];農民集體的收益權在法律和政策層面未能得到應有的重視，應當賦予并完善集體土地所有權的收益權能，適時開展“地租制試驗”[4]。

大多數學者從我國農民集體和集體成員的法權關系，以及現行政策法律規定出發，對集體收取地租的可行性提出質疑甚至明確反對。主要觀點認為，成員集體存在的目的是為了集體成員利益的實現[5]，作為集體土地所有權的主體，成員集體和集體成員是辯證統一的關系。農戶的土地承包經營權是由農戶憑借其成員權，通過承包集體土地而產生的，是分享集體土地保障利益的權利形式，其不同于一般的用益物權，而是兼具“使用和享有”[6]的雙重屬性，是農戶“作為土地所有權人的一份子所享有的‘自物權”[7]。農民集體將集體土地發包給集體成員，使集體土地生產資料直接與集體成員的勞動相結合，就實現了土地集體所有對集體成員的保障目的，因此集體不必向農戶收取地租，而是直接將地租利益實現于本集體成員[8]。另外，根據政治經濟學的一般理論，地租是土地資本化的一種形態或者反映，是“土地所有權在經濟上借以實現增值價值的形式”[9]。地租只有在土地資本化利用的過程當中才會出現，農戶取得集體土地使用權是基于保障邏輯而非交易邏輯，這種分配關系顯然不能等同于土地的資本化利用形態或者市場交易，集體與其成員之間不可能存在地租關系[10]。

（二）本文的研究進路

現行立法以所有權和用益物權的關系來表達集體和農戶的法權關系，主要原因在于對集體所有和家庭承包經營加以確認，即以所有權的法律形式確認集體土地所有權，維護集體土地所有制，并且以用益物權對于所有權的權利限制，強調農戶家庭承包經營相對于集體統一經營的優先地位，維護家庭承包經營制度。農戶的土地承包經營權是基于其集體經濟組織成員身份資格而享有集體土地利益的權利，集體土地所有權和土地承包經營權之間的法權關系，雖然在立法當中表達為所有權和用益物權的關系，但實際上并不能完全按照傳統所有權和用益物權的理論來解釋。傳統民法所有權理論以個人主義所有權為基礎，強調個人意志支配和交易自由，所有權人和用益物權人分別是兩個不同的利益主體，用益物權由所有權人依其對物的自由支配意志而設立，給付對價是土地用益物權取得和權利關系維系的應有之義。我國的集體所有權是作為公有制的集體所有制的權利表現形式， 對于農民集體和承包農戶法律關系的考察，應考慮到我國集體土地所有權和土地承包經營權法律關系的特殊性。

集體土地所有權是集體成員全體共享的土地所有權，其基本制度功能是在土地集體所有的基礎上實現成員的個體利益。集體成員獲得的利益體現為與其他集體成員不可分割地共同享有農民集體管理和提供的共享利益，以及經由集體的公平分配而獲得的直接歸屬于農民個體支配的分享利益。共享利益是農民集體的集體利益所在，雖然集體和成員是有機統一的，集體利益存在的目的也是為成員所共有共享，最終也會轉化為成員個體利益，但其著眼點在于成員集體的共同利益，并非集體成員的個別利益，二者不能混為一談。分享利益則是農戶從集體所有權中分享的個體利益，包括土地承包經營權、集體福利分配權、集體經營性資產的股份權或者收益權等。共享利益和分享利益分別界定了農民集體權利和農民個體權利的作用范圍，構成了集體成員憑借其成員權而享有集體土地所有權利益的兩種基本類型。

對于農民集體是否應當參與家庭承包經營收益分配的理論探討，需要從農民集體和農戶個體的對立統一關系的視角，在集體成員享有農民集體提供的共享利益和分享利益兩個層面展開。這既堅持了農民集體與集體成員法律關系的正確認識，也有助于我們對現行家庭承包經營收益分配制度進行全面分析。

三、農民集體參與家庭承包經營收益分配的正當性分析

（一）農戶分享利益的平等性與農民集體的農地利益調節權

土地承包經營權是農戶參與集體土地利益分配而取得的一項分享利益。土地承包經營權的取得和保有是基于集體土地的保障功能，不僅保障現時集體成員的利益，而且對將來因出生、婚姻等加入集體的成員也要提供保障。在保障邏輯前提下，農戶使用集體土地當然是無償的。基于集體成員無償取得土地保障的平等性，農戶應當接受和服從農民集體對于土地的發包、調整、收回和用途監管等權力行使對土地承包經營權的合理限制，以滿足集體成員變動不居的情況下，新加入集體成員的土地需求，實現農民對集體土地利益分享的代內公平和代際公平。

然而，隨著農村社會經濟的發展和農地制度的改革變遷，土地承包經營權漸次從保障性權利演變為財產性權利。“增人不增地，減人不減地”，土地承包經營關系長久不變，使得集體成員資格固化在全國范圍內已經成為基本的事實[11]。以家庭為單位的土地承包經營權長久不變，實際上構成承包農戶對成員集體所有土地的事實分割，并隨著承包土地在特定發包時點的一次性分配而長久“固化”，新增集體成員的土地需求從依靠集體調整分配轉向通過家庭內部調劑解決[12]。這種發包（分配）環節起點公平并長久不變的做法，已經改變了集體成員分享土地保障利益的制度初衷，而變異為以農戶家庭為單位對集體土地財產利益的分享[13]。

由此產生兩個問題：一是，農民集體和集體成員的權利配置失衡。根據陳小君團隊組織進行的田野調查顯示，農戶對于農村土地歸集體所有認知程度較低，這也在一定程度上表明集體土地所有權在實踐中已經嚴重弱化[14]。在土地承包經營權日益成為農戶的排他性財產權利，權能充實且長久不變，并在2013年開始的國家新一輪農地確權登記中得以確認的背景下，如何表征農民集體對土地的所有權，不僅是觀念意識上的問題，而是亟待從法律層面加以糾正的農民集體和集體成員權利配置失衡的問題。二是，土地承包經營權的權能充實和長久不變，加深了地權穩定性和公平保障性之間的矛盾，表現為農戶之間爭奪土地承包經營權的矛盾，比如，生者和死者的矛盾，有地市民和無地農民的矛盾等[15]。雖然法律規定為解決這種矛盾預留了一定的空間，但這些規定似乎均已成為具文①。而且，這一矛盾不能通過土地流轉交易來解決，因為土地流轉以有償性為原則，這與集體保障利益的平等無償取得顯然是背離的。在農村土地集體所有制框架內，長久“不得調地”的政策目標難以實現[16]，如果不允許集體調整農地，則必須有替代性的解決方案，否則就會出現法律規定和實踐做法的相互沖突[17]。

本文認為，集體土地所有權的價值功能在于為集體成員提供平等的土地保障，這是集體成員平等地無償享有土地承包經營權這一分享利益的權利基礎和正當理由所在。農戶的土地承包經營權只有在集體土地保障邏輯的前提下，其無償獲得分享利益才具有正當性。集體土地在固定時點公平分配給農戶后保持長久不變，由于集體成員資格變動導致集體土地利益戶際分配的不均衡，部分農戶成員可能無償享有高于村社平均保障水平的土地利益。因此，在集體不得在承包期內調整承包地的既定制度選擇下，對新增人口予以經濟補償或其他“可替代性保障”的法技術手段仍然具有現實意義[18]。一種可能的替代制度方案是，分享了較多集體土地利益的農戶應當向農民集體返還超出無償分享范圍（即平均保障水平）的那部分利益，并由集體將該部分利益向無地人口進行經濟補償，使每個農戶都能大致公平地分享集體土地利益。

有學者認為，以收取承包費補償無地人口，取代承包地的調整，并不是解決無地人口承包地需求的好辦法[19]。原因在于農戶取得農地經營收益的依據是其土地承包經營權，收取承包費缺乏權利依據;承包地和補償費具有不同的意涵，農戶對于實際取得承包地的偏好大于補償費;而且收取承包費的制度成本可能遠遠大于收取承包費帶來的社會收益，實際上并不可行。本文認為，承包費的收取并非針對所有土地承包經營權人，也并非否定其享有的土地承包經營權，而是基于集體土地所有權對集體成員的平等保障功能，農戶取得土地承包經營權的制度根源是公平分享集體土地保障利益，因此，對于超出平等分享范圍的部分農戶需要向集體返還該部分利益，并由集體補償無地人口。這種做法可以替代農地調整，避免土地的進一步細碎化和農戶長期經營投入的抑制，也避免了全面收取承包費可能面臨的實施困境和制度成本;另外，針對落戶城市農戶收取承包費，又能夠與土地承包經營權有償退出制度相銜接，可以實現集體公平保障、農戶經營效率和無地人口土地利益的統籌兼顧和平衡協調。

（二）農戶共享利益與農民集體的收益權

除分享利益之外，農戶依其成員資格從集體所有權中取得的利益還包括共享利益。共享利益通常包括為農民共同生活和農業生產需要而由集體供給的農村公共物品、公益設施和公用事業，也包括集體所有的自然資源以及其他物質條件。集體公共物品是為農戶共享利益的集中體現，也是影響農村、農業發展的關鍵變量[20]。集體所有權具有使集體成員受益的權能，集體有必要提供超出單個農戶能力范圍的農業生產、技術設施等公共服務;從集體成員權的角度來看，成員有從集體獲得基本生活和生產條件的權利②。根據學者的調研，農戶認為集體最應發揮的職能涵蓋改善集體道路、農田水利建設、公共生活設施、農村公共環境衛生、為農戶的農地經營提供服務、解決無地人口土地問題等方面[21]。實踐中，從事耕作生產的小農戶迫切需要集體發揮統一經營的職能，解決一家一戶無法應對和無力承擔的農業生產公共物品供給問題。

要保障農戶對農村公共物品共享利益的實現，需要厘清國家和集體在投入責任方面的合理分擔問題。在實行家庭承包經營制度以來，國家公共投入有限，對農村采取民辦公助的方式，集體公共產品的提供主要通過“三提五統”與“兩工”制度的推行，依靠集體投資和農民投勞分別分攤成本的方式來解決。本世紀初農村稅費改革以后，農民集體的收益權受到極大限制，農村公共物品和公益事業籌資主要采取“一事一議，財政獎補”的辦法。但是，“一事一議”在實踐中存在事難議、議難決、決難行的尷尬困局[22]。就目前全國情況來看，大多數農村集體位于傳統農業型地區，集體缺乏經濟基礎和收入來源，處于入不敷出甚至長期負債的狀態，根本談不上為農戶提供公共物品。

由于農村集體經濟普遍凋敝和公共產品自主供給能力匱乏，在“多予、少取、放活”、“以工補農、以城帶鄉”、“統籌發展”的理念指導下，國家逐步推行城鄉基本公共服務均等化的政策，農村公共產品供給被納入財政支出范圍，國家以各種支農項目為載體，對農村基礎設施和農田水利建設等的投入力度不斷加大，形成公共財政“自上而下”投入農村的穩定渠道[23]。國家在承擔公共財政責任的同時，也一直在政策層面強調和試圖推進籌資方式的多元化③，涉農生產公共服務提供的社會化和市場化④，并在切實減輕農民和農村集體負擔的同時，鼓勵個體農戶或農民集體自主籌資籌勞解決農村公共產品供給問題⑤。

由此可見，國家負擔農村公共產品提供的責任，應理解為是主要責任，即對于解決“三農”問題具有重大影響和普遍意義的公共物品，而并非全部責任。畢竟農村公共產品仍是具有一定的“俱樂部產品”性質的社區型公共產品，農戶和農民集體是最終受益者，也需要合理負擔適當的比例，而且國家財力有限且需考慮投入地區和項目的傾斜側重，事實上也不可能包攬所有農村地區的全部公共產品項目。另外，農村公共物品供給“項目制”在實施過程中，由于基層農民有效參與和需求表達不足，地方政府自身負擔與農民公共服務需要爭奪財政資源等原因，并未彰顯預期的制度績效[24]，公共財政投入轉化為農民集體所有的對接和承受體制尚未完全理順，“跑冒滴漏”現象在所難免。因此，就現階段及今后一段時期來看，公共財政尚不能完全替代農民集體的作用，農戶和集體仍然是農村公共物品供給資金的重要來源。

農民集體對農村公共物品的供給行為實際上就是農戶共同參與的合作行為，在缺乏集體經濟前期積累的情況下，需要農戶就籌資籌勞達成集體行動。農戶對集體共享利益的享有，需要在集體成員合意和合作的基礎上，通過集體籌資籌勞或者推動集體統一經營，促進集體經濟的發展壯大和集體積累的保值增值，保障農民集體收益權的實現，并通過集體的組織和管理實現集體公共產品的供給和分享。

（三）農民集體參與家庭承包經營收益分配的制度價值

農民集體對家庭承包經營收益分配參與權的確認及其有效實現，其價值目標在于平衡農民集體和農民個體以及農民個體相互之間的權利沖突，實現集體土地所有權為集體成員提供公平的土地保障和集體成員公平享有集體利益的雙重目標。

1.公平價值。公平是關于權利或者利益的分配的評價標準，是人們對現實客觀存在的分配關系的主觀認知和評價。集體土地所有權的價值在于為每一個集體成員提供公平的土地保障，這是維護成員基本生存的需要。我國集體所有制建立的重要動因之一，就是避免農村土地財富占有的不公平和兩極分化，土地作為最重要的生活和生產資料，應當由集體經濟組織成員共享。在家庭承包經營制度下，農民集體按照集體成員人口數量，對集體土地利益進行平均分配，保證集體成員對集體土地利益的平均分享。承包地不僅承載著對集體成員的終極保障功能，而且還會帶來土地經營收益和國家各種農業補貼，以及潛在的土地增值收益，公平保障是集體土地所有權的內在屬性和首要價值。農戶對集體土地利益的公平分享僅體現為發包（初始分配）時點的起點公平，而在此時點之后土地承包關系保持長久不變，新加入集體的成員難以獲得分享集體土地利益的機會，截至下一個發包時點，農戶之間享有土地利益的最終結果也是不公平的。這種不公平不僅是代內不公平，而且也表現為代際不公平。本文認為，農戶無償分享集體土地利益應以不超過村社平均保障水平為限，在強調土地承包關系長久不變的情況下，未來立法應同時賦予農民集體收益權，確立農戶分享承包地利益超過平均水平的有償使用原則，這是實現土地利益公平分享的制度保障，既是為了平衡農民集體和農戶個體之間的利益關系，也是農戶之間利益平衡的需要。

2.效率價值。該價值目標的實現要求通過合理的權利義務安排對社會主體創造財富和價值的行為給予最大化的激勵，其終極目標仍然要回到對人的尊重和關懷，即實現人的自由和全面發展。農戶在集體中共享利益的實現，須以農民集體具備相應的經濟實力為前提，效率同樣是集體經濟發展壯大并實現成員利益所要追求的價值目標。目前，我國大部分農村集體缺乏為集體成員提供公共物品等共享利益的能力，這與集體土地所有權權能的虛化和土地承包經營權的強化有很大的關系。要滿足農戶對共享利益的需求，就必須將農戶組織起來，推行多種方式的聯合和合作，促使農戶就籌資籌勞達成集體行動，或者變家庭分散經營為適度規模經營，以增強集體經濟實力和服務農戶的能力。

綜合上述分析，雖然在國家政策和法律層面集體不應再向農戶收取地租或者土地承包費，但本文認為仍然需要賦予農民集體在家庭承包經營收益分配活動中必要的介入和參與權。一方面，農業生產效率的提升，需要從村社集體理性的層面，發揮農民集體提供公共服務和公共產品的職能，這就要求賦予農民集體收益權，以發揮統一經營層面的功能，增強服務農戶的能力。另一方面，在土地承包經營權不得調整和長久不變的背景下，應當允許農民集體收取適當的承包費，以農地利益調節權的行使緩解集體成員資格變動引致的人地矛盾。

四、農民集體參與家庭承包經營收益分配的法制保障

雖然現行法上并沒有賦予農民集體參與家庭承包經營收益分配的權利，但正如上文所分析，農民集體的參與權利具有存在的正當性基礎，其有效實現需要做出相應的法律制度安排。

（一）農民集體的農地利益調節權的法制保障

在“兩權分離”的家庭承包經營模式下，農民集體基于農戶分享土地利益的平等性而有必要行使農地利益調節權。農戶向集體返還的承包土地利益一般表現為承包費的形式，通過承包費的收取實現農民集體的收益調節權，應當確定承包費收取的基本制度框架，承包費收取的具體事項應遵循集體經濟組織成員民主議定的原則，以符合當地人地矛盾實際情況和集體成員的公平訴求。

首先，承包費的收取對象應為人均分享承包地利益超過村社平均水平的部分農戶。在實踐中存在以下三種非常典型的情形：其一，家庭成員都需要依賴集體土地保障，都具有集體成員資格。基于出生、收養、婚姻、死亡等原因發生集體成員資格的變動，不同農戶家庭的成員變動周期各不相同;其二，部分家庭成員因考上大學、公務員、經商等原因長期穩定地納入城鎮社會保障體系，不再需要依賴集體土地保障;其三，全部家庭成員在承包期內在城鎮落戶，都不再依賴集體土地保障，根據現行政策，不得強制要求退出承包經營權，從而在承包期內繼續享有土地利益。由于土地承包關系長久不變，在這三種情況下，部分農戶家庭內需要集體提供土地保障的成員數量減少甚至無須集體保障，其享有的土地利益必然會高于村社平均水平。與此相對應的，部分農戶家庭內成員增多而承包地不變，其享有低于村社平均水平的土地利益。因此，集體可以收取承包費并分配給少地農戶，以實現集體土地利益在集體成員之間的公平分享。

其次，承包費數額應以該農戶享有的超額土地利益為限。有學者認為，承包費收取法律制度的建構應當堅持“分步走”、低額度、保障性、民主性和發展性的原則，承包費應針對所有集體成員收取，而且應投入發展性項目，發展壯大集體經濟[25]，筆者對承包費收取的原則表示贊同，但承包費應向部分多享受集體土地利益的農戶收取，且應分配給少地農戶，以保障性為原則。

再次，承包費的收取要處理好法律規定的強制性和任意性的關系，同時要兼顧不同經濟發展水平地區農民集體的差異化需求。法律應當以授權性條款規定農民集體可以決定收取適當的承包費，而具體的收取事項，包括應繳承包費農戶的確定制度、承包費的收取標準和定期調整制度、承包費的收取和歸集程序制度、承包費的使用和分配制度等，則應當由農民集體經濟組織自行決定。對于實踐中出現的破解農民土地權益固化的有益探索，比如“調股不調地，增人不動股”[26]、“動賬不動地”的“賬面調整”[25]等，可以通過法律授權集體自決事項范圍的適度擴充予以認可。

為此，需要對現行法律制度做出必要的修改：第一，完善《農村土地承包法》第22條之規定，將承包費的附條件（超出集體成員平均分享范圍）收取，作為土地承包經營合同的一項必備條款;第二，《物權法》第59條、第62條、第63條分別規定了集體成員的重大事項決策權、知情權和撤銷權，將承包費收取和分配的具體事項，列入《物權法》第59條關于集體成員共同決議的事項當中，這樣可以利用既有制度資源實現承包費收取和分配的民主化、程序化、規范化和可救濟化。

（二）集體公共積累與農民集體收益權的法制保障

農戶對農村公共物品等集體共享利益的取得，有賴于集體經濟實力的提升和公共積累的增加。在家庭承包經營模式下，應當發揮集體統一經營層面的功能，這就要求強化集體土地所有權的權能，改變集體經濟實力普遍薄弱的困境：一方面，集體成員可以通過民主決議向集體成員籌資籌勞，發展壯大集體經濟，解決公共產品供給問題;另一反面，完善農民集體的民主管理權能，使集體利益能夠為集體成員公平共享。為此，應當從以下方面完善制度構建：第一，法律應當以授權性條款規定農民集體可以決定收取承包費，作為集體公共服務供給的經費來源;第二，集體公共積累作為農民集體的重大財產，應當完善農民集體收益權的主體構造、權利行使和民主監督制度。集體經濟組織具有代表農民集體行使對集體資產進行管理和經營的權利，應當按照“政經分離”的原則，區分村委會和集體經濟組織的村民自治和資產管理職能。《民法總則》將集體經濟組織定位為特別法人，應當按照分類調整的思路，對于已經完成法人化改造的集體經濟組織，應完善法人治理結構;對于非法人的集體經濟組織，仍需按照《物權法》等規定，完善集體成員決策、執行和監督制度。

五、結語

在集體土地所有權和土地承包經營權“兩權分離”經營模式下，承包農戶享有完整的收益權，農民集體不能介入調整，也不能向農戶收取承包費，這在政策法律層面已有定論，但在理論上仍然面臨質疑，實踐中也面臨諸多困境，需要反思和調整。原因在于，現行收益分配制度以維護農戶土地利益和提升農地經營效率為目標，但是承包關系的長久不變使得農戶分享土地利益不均等，實際上是維護了部分農戶而非全部集體成員的土地利益;而且，集體統一服務功能的弱化和承包農戶對于公共服務的需求存在矛盾，一味地堅持集體不得向農戶收取承包費的規定，很可能會進一步加劇集體統一經營層次的弱化和分戶承包經營的低效率。現行制度面臨公平和效率的雙重質疑。為此，需要更新立法理念和制度設計，法律應當以任意性條款賦予農民集體經濟組織自主權利，使其可以通過成員民主決定收取適當承包費，以實現農民集體的農地利益調節權和必要收益權，達致農戶分享集體土地利益的公平價值，以及共享集體公共服務，提高承包經營活動的效率價值。

注釋：

① 根據《農村土地承包法》的規定，新增集體成員的土地需求可以通過集體預留的機動地、依法收回的承包地、集體成員自愿交回集體的承包地這三種途徑得以滿足。然而，預留機動地受到《農村土地承包法》從預留時間、面積、用途三方面的嚴格控制;在農戶進城落戶不得以退出承包地為條件的政策框架下，集體也不得在承包期內收回進城落戶農戶的承包地;《農村土地承包法》關于集體成員自愿交回承包地之后不得再行申請取得承包地的規定，使得農戶根本不愿意放棄承包地這一根本保障。因此，上述三種新增集體成員取得土地的通道實際上都處于封閉狀態。

② 參見《農業法》第10條第3款，《農村土地承包法》第15條第3項之規定。

③ 參見2016年12月19日財政部、農業部聯合發布《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》。

④ 參見《國務院關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》（國發〔2014〕26號）;農業部、國家發展改革委、財政部《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》（農經發〔2017〕6號）;農業部辦公廳2017年9月7日分布的《關于大力推進農業生產托管的指導意見》（農辦經〔2017〕19號）。

⑤ 比如，2017年6月7日，農業部、財政部等六部門聯合發布的《關于做好2017年農民負擔監管工作的意見》，其中明確提出“完善村民一事一議制度，合理確定籌資籌勞限額。……鼓勵農民和農村集體經濟組織自主籌資籌勞建設村內基礎設施。”

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