養老新看點：促進養老服務業內涵式發展

? 北京青年政治學院現代管理學院 于澤浩

加快養老服務業的發展，滿足廣大老年人日益增長的多元化、多層次養老服務需求，迫切需要理清養老服務政策推進的著力點。習近平總書記在黨的十九大報告中提出：“（要）構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”，這為新時代發展中國特色養老事業指明了方向。養老服務體系建設應充分發揮家庭在養老中的基礎性作用，在社會上形成良好的敬老、愛老氛圍，大力發展社會化養老服務業，實現家庭、社會、服務業有效整合。伴隨著家庭養老資源的弱化，如何構建社會化養老服務體系成為要務，養老服務是服務人的工作，必須要以老年人生存和發展需求為中心，解決養老服務發展過程中面臨的問題和障礙，圍繞老年人需求，形成科學、高效、精準的方向引領。

養老服務體系建設進程加快

伴隨著有針對性的養老服務政策出臺，我國養老服務設施建設步伐也逐步加快，基本養老服務功能得到持續鞏固，養老布局得到合理化發展，形成了初步的養老服務體系框架。

養老服務設施發展迅速。養老服務設施是養老服務政策中公共服務和集中養老服務的載體。2000年以后，機構養老服務迅速發展，特別是公辦民營和公建民營的民辦非企業機構。根據2019年國民經濟和社會發展統計公報，截至2019年末，全國有養老服務機構3.4萬個，養老服務床位761.4萬張。我國養老服務設施發展雖快，但無論是結構、功能還是服務都還有待調整和完善。比如，在數量上、規模上，都存在城市領先于農村，城鄉養老服務業發展不平衡；總體床位數量增長迅速，但結構不合理，護理型床位比例偏低和專業化護理水平不高，缺少區域消費市場細分。

基本養老服務功能不斷鞏固。基本養老服務是養老服務體系中實現老年福利制度安排的重要體現。我國養老服務主要體現在兩方面，一是公共養老服務設施建設和公共養老服務網絡建設，解決所有老年人養老服務需求的帶有普適化福利特征的服務。二是解決因各種原因面臨生活困難的困境老年人，帶有托底性福利特征的服務。基本養老服務功能體現著整個養老服務業的發展，養老服務業市場不發育，老年人及家庭就不能從中得到市場競爭降價的紅利，專業水平低，公共服務水平不可能高，因而基本養老服務的發展與養老服務業發展密不可分，養老服務業發達可以提升基本養老服務水平。

養老服務布局日趨合理。落實“居家養老為基礎，社區養老為依托，機構養老為補充”，實現就地化養老已成多地發展共識，各地加快了嵌入到鄉鎮、街道的養老機構建設，以形成機構為中心輻射居家服務的產業布局。與此同時，社會化養老服務的功能和水平還有待提高。一方面，現階段的區域化導向有利于提升轄區服務；另一方面，從長遠看則需要打破區域壁壘，實現優質資源的快速流通。應看到有些老年人普遍面臨的難題還未有效解決，困境老年人的保障和服務水平較低，養老服務有效供給的導向機制仍需完善。

養老服務應向內涵式發展轉變

在養老服務發展進程中，一些問題也突顯出來，資源有待整合、擴容更應提質、服務有待精準定位，以實現向內涵式發展轉變。

從分散資源走向整合。養老服務涉及多個部門，部門之間業務劃分，導致養老服務政策執行過程中出現碎片化現象。應增強政策的涵蓋性，還應對整個養老服務作全局性審視和分析。整個養老服務的中心是老年人，服務的依據是老年人養老需求，加強以老年人為中心的服務機制是構建養老服務體系的基點。因而，需要對老年人及其動態需求進行動態的分類，再通過高效的運作機制，將服務傳遞到老年人周邊、床邊和身邊。以評估為例，老年人評估是養老機構服務能力評估、服務專業化評估、服務滿意度評估的中心，其他評估都是圍繞老年人需求評估為中心的外部支撐，因此做好老年人需求分類、精準需求對接，做好動態需求變化分析與銜接，形成以之為中心的運作機制是現有服務由分散走向整合的基礎。

從重擴容走向重提質。我國養老服務政策為在限期內實現設定目標必然會出現量大于質的現象，表現為硬件服務強于軟性服務、機械性服務先于專業性服務、服務體系不完善、養老服務設施功能不合理。因此，今后應側重養老服務設施功能的匹配，以社區老年人需求為中心，精準對接需求，以解決基層最突出、最普遍、最急迫的服務，普惠化養老服務與托底化養老服務相結合，統籌兼顧。

由粗放走向精準。引領服務向著科學性、專業化、人性化高效發展是大勢所趨，應不斷充實與形成良性供需機制，以老年人為中心，評估老年人需求，滿足老年人動態需求。老年人需求是動態變化的，社會化養老服務環境也是不斷發展變化的，必然要求養老服務精準化。我國還處于人口老齡化發展初期，養老服務發展的宏觀指導性強，落實質量有待提高，政策執行面臨的障礙多，精準性不強，計劃性福利與動態需求變化之間難免有脫節現象，應加強調研分析和試點，以提高前瞻性。

養老服務仍需加強頂層設計

未來我國養老服務在發展規則制定、需求精準分類、有效激勵創新方面有待進一步加強頂層設計，將養老服務送上發展快車道。

加強養老服務市場發展的軌道設計。養老服務政策體系建設初期導向性特征明顯，應加強理論指導，養老服務理論基礎有偏差，可能導致極大的浪費，并錯失發展良機。因而正確和高效的軌道設計是內涵式養老服務體系發展的基礎，從化繁為簡來看，頂層的軌道設計應把該管的管好，不該管的交由市場。該管的就是加強養老服務市場化發展的規劃和邊界制定，引導企業誠信經營、提升服務傳遞效率、提倡服務主體競爭、擴大老年人對服務的自主選擇。

構建基于個案分析的精準分類體系。我國養老服務供給的目標是滿足老年人的動態需求變化。老年人有穩定的需求，也有變化的需求，精準分類是實現有效供給的基礎。需要熟悉社區情況的養老專員結合動態數據和需求實際，按分類標準對轄區老年人需求進行分類把握，將市場上的養老服務對接到老年人及家庭。

形成養老服務業創新發展的有效激勵機制。當前我國養老服務業發展還處在摸著石頭過河的階段，老年人消費能力有限、產業基礎薄弱、市場發育緩慢、專業化程度較低，全面放開養老服務市場后，一是要鼓勵養老服務經營主體在服務形式、內容、模式上創新，激發企業和社會組織活力；二是形成有效激勵機制，以刺激供給主體形成發展動力，吸引多方資源進入養老服務市場。