應急物資供給時存在的問題及解決辦法

許傳升

摘要：應急物資的供給涉及需求分析、生產能力、運輸、分發、公眾溝通等各個環節，任何一個環節出現問題，都會造成供給缺失。本文結合2019年新型冠狀病毒肺炎疫情應急物資供給，分析了上述重要環節中暴露的問題，并就解決辦法提出了建議。

關鍵詞：應急物資;供給;問題分析

2020年1月，源自湖北武漢的新型冠狀病毒肺炎迅速向全國蔓延。在這次全國性的防疫行動中，防護服、口罩、護目鏡、手持測溫儀、消毒藥品等應急物資供給相繼出現了很多問題，供給非常緊張，在有些區域甚至嚴重不足。本文結合這次防疫行動中應急物資供給的實際問題，在需求分析、生產能力、運輸、分發、公眾溝通等方面進行了分析，就解決問題的辦法給出了建議。消防應急救援中可能出現的特大型火災撲救、地震洪災等自然災害的救援，亦有可能出現類似的應急物資供給問題，希望本文的探析能對解決這類問題有所裨益。

一、基本情況介紹

2019年12月下旬，在湖北武漢陸續發現不明原因肺炎。12月31日，武漢市政府公告稱，共發現27例病例，其中7例嚴重，未發現明顯人傳人現象，未發現醫務人員感染。《人民日報》官方微博發消息：“目前病因尚未明確，不能斷定是網上傳言的SARS病毒。”1月20日，鐘南山院士在去武漢考察過后，接受電視采訪，全國開始對疫情引起重視。其后，武漢市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部1月23日凌晨發布消息：為全力做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作，有效切斷病毒傳播途徑，堅決遏制疫情蔓延勢頭，確保人民群眾生命安全和身體健康，自1月23日10時起，武漢全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營;無特殊原因，市民不要離開武漢;機場、火車站離漢通道暫時關閉。恢復時間另行通告。疫情防治在全國迅速引起高度重視，各種防控措施紛紛出臺。

在疫情防控過程中，應急物資的供給問題非常突出。口罩是一線醫療救護人員、各行業疫情防控人員和普通民眾的基本防護裝備。據工信部統計，中國是世界最大的口罩生產和出口國，最大日產能達2000多萬只，年產量占全球約50%。即便如此，在新型冠狀病毒肺炎疫情突襲后，從醫院到民間，口罩都異常緊俏。據分析，部分醫用物資短缺，與疫情期間需求猛增，部分民眾過度防護、醫院日常儲備不足、生產企業春節停工等因素有關。從需求端看，多位業內人士在接受《時代周報》記者采訪時認為，疫情期間，普通人要進行合理的自我保護，例如口罩人人都要用，需求量大增。此外，一些人搶購N95口罩，存在大量囤積和過度防護現象，占用了寶貴的醫療資源。由于醫用物資匱乏，廣東、四川、河南、安徽、湖南、上海、重慶等省市的多家醫院紛紛進行自救，公開接受社會捐贈。比較典型的是，武漢協和醫院曾兩次發出社會求援信息，尋找社會愛心捐贈含護目鏡、防護服、醫用N95口罩、醫用外科口罩等醫用防護物資。

二、應急物資供給暴露的突出問題

從疫情防控的實踐來看，以口罩為例，需求量極大和供應嚴重不足的矛盾日益凸顯，甚至出現了大理市強行征用重慶、黃石等地采購的口罩的問題;多地參與疫情防控的人員，只能一個口罩反復使用;相當數量的群眾無口罩可用，多地出現口罩搶購潮。普通民眾因沒有口罩可用，對紅會等部門發放不公平、不及時，售賣偽劣口罩和臨時漲價現象議論紛紛。總的來看，應急物資供給暴露的問題可分述如下：

（一）需求分析不夠及時、準確。在疫情初期，核心區的決策者未能快速進行需求分析（或有其他原因），導致對此類物資最為急需的醫院紛紛自發進行物資采購，在采購不得的情況下，又通過多種渠道發送求援信息，呼吁社會幫助解決。隨著疫情的擴散蔓延，疫情核心區政府和其他區域政府陸續成立了物資統籌組織，此時的需求分析仍然主要圍繞醫院和部分急需部門，物資數量和規格型號依據各醫院自行提報的需求酌情確定。在相當長一段時間內，對其他部門、單位和社會大眾的短期需求分析和長期預測性需求分析均未有效開展，對需求數據掌握不夠。

（二）生產產能不足。疫情發生時，正值春節放假前后，生產企業基本停工、工人放假，因此產能嚴重不足。以口罩為例，據工信部披露的數據：全國日產口罩最大產能為2000萬個，節日期間雖緊急召回工人加班生產，產能在一段時間內仍不足600萬個。產能的問題除表現在生產企業外，配套的企業如原料供應、包裝等，也不能在短時間內到位。

（三）運輸、分發不能令人滿意。生產企業生產完成后，應急物資需要通過公路、鐵路、水路、航空等各個運輸環節運送，涉及裝卸、檢查、核對、記錄、入庫、公示等多個步驟，要動用人力、運輸工具。疫情前期出現的物資管理混亂、發放不公平、分發效率低等問題均有媒體質疑和報道，比如媒體對武漢紅十字會的質疑和批評。

（四）公眾溝通不夠有效。疫情發生時，各類消息紛繁出現，公眾急需官方發布，涉及應急物資的內容，比如缺口多少、哪些地方缺少、產能多少、物資分發、使用情況、注意事項、倡導建議等，均應高效發布，像疫情患者數據一樣及時可查（或24小時可查），但上述發布不夠及時、發布比較籠統，甚至有些地方前后矛盾混亂。比如前期專家發布所有人要戴口罩，戴口罩不能超過4個小時，超過必須更換;后期又宣傳可反復使用。

（五）其他問題。比較突出的有搶購問題，有售賣偽劣產品的問題，有抬高市場價格售賣的問題，有售賣后遲遲不發貨的問題，有廢舊物資回收的問題，有生產合同無法執行（被國家征用產品，從而導致不能正常履行之前對其他客戶的簽約合同）的問題，有應急物資供給過程中費用問題等。

三、解決辦法探析

（一）建立應急物資統籌領導組織機構和相應機制。從危機應對的范圍確定機構的級別和架構，組織機構內部由相關黨政領導任組長，發改、財政、工信、衛健、交通、公安、軍隊、市場監管、宣傳等部門和組織相關人員為成員，并成立專項工作組，分別負責需求分析、生產、運送、保管、發放、公眾溝通等系列工作，機構的各成員均應制訂工作程序、工作制度。在應急物資供求矛盾突出時，應立即實施國家統一計劃管制為主、市場調節為輔的緊急機制。組織機構各工作組的人員、經費、工具應給予充分保障，在具體執行時充分考慮各層級（國家、省、市、縣、鄉鎮、社區）執行人員的數量、管理、保障機制，將應急物資供給列入響應預案。

（二）做好需求分析。需求分析是前提，也是決定后續一系列舉措的基礎。需求分析要充分考慮分析范圍、分析對象、分析時段，物資需求預測包括物資種類和物資數量的預測兩個方面。首先對人員分類，進行防護等級的劃分，確定每一級防護物資的類型。另外，根據每一類人員的數量，每一類型防護物資的更換頻次和疫情可能的蔓延范圍、持續時間預測數量。以武漢市所需口罩為例，首先，主要分析全市范圍內醫院每天需要的口罩數量（至少要等于醫生護士的數量）;其次，則要分析其他部門、單位參與疫情防控人員口罩需求數量（每天至少1個起算）;最后，要分析全市市民每天需要的口罩數量（要求市民出門必須戴口罩，則要測算市民出門人數）。

（三）使產能盡可能滿足需求。根據需求分析的數據，統一調控產能。應急物資統籌領導組織機構要及時決策，下達針對生產企業的國家分配產能要求，生產企業當地相關部門要保障生產所需的人工、經費、水電等，要配套生產原材料、包裝材料，要協調解決之前合同出現的問題，對生產企業可能出現的安全問題、人員輪換問題、生產設備問題等，均應考慮相應的保障和解決方案。對產能遠遠不足、不能靠國際貿易等其他措施來加以解決時，應考慮增加產能，直接動用軍工、其他大型生產企業轉產、新上生產項目等方式，加快臨時產能建設。

（四）使用專業組織解決運送、保管、分發問題。我國有強大的物流業基礎，在應急情況下，應急物資統籌領導組織機構可征用（補償，發包）大型物流企業（至少要借用其部分專業骨干人員）參與此項工作，并用計劃命令方式，調度航空、鐵路、公路、水路力量，協調快速辦理運送手續。直接征用物資集散地大型體育場館或學校、大型物資倉庫，由物流企業負責建設分類、出入庫、存放、標記、統計分析等一系列信息化支撐的流程，根據需求指令快速做好物資進出管理。

（五）充分展開公眾溝通，滿足知情權。應急物資需求、生產、運送發放等相關數據，和疫情患者數據一樣，應有專門平臺隨時發布，便于知情和監督;根據應急物資的需求滿足情況，及時發布信息，引導全社會理性對待物資，避免搶購、囤積，無關人員或關聯度較小人員盡可能避免占用應急物資資源，或錯時使用。

（六）履行職責，解決好其他問題。建設投訴舉報渠道，對生產銷售假劣應急物資的，由公安、市場監管部門進行打擊;對過高漲價的，由市場監管部門進行處理;對需求難以平衡、一些特殊急迫需求的，由應急物資統籌領導組織機構給予協調和采取臨時性措施。

應急物資的供給是一項非常復雜具體的事情。每個環節都環環相扣，需要引入專業組織和專業人員，需要建設信息化平臺，在盡可能短的時間內解決主要問題和大多數問題，使供給能夠基本滿足需求。

作為消防救援部門，在滅大火（如古雷火災）、救大災（如參與汶川地震救援）時，均遇到過應急物資供給問題。因此，建議充分研究此次疫情中應急物資供給問題，思考解決辦法，對物資需求分析、生產能力、運送和分發等環節進行提前熟悉和研判，研發數字化工作平臺，建立物資聯動保障機制，在惡仗大仗來臨時，能夠從容應對，做到有戰必勝。