突發公共衛生事件應急機制的實踐和反思

◎劉瀟龍

突發公共衛生事件是指由于重大傳染病、群體性不明原因疾病、重大食物中毒等公共衛生事故導致傳染性病毒進入公共衛生環境，突然造成公共衛生環境惡化，危及社會公眾的生命健康安全，需要及時采取應急強制性措施加以應對的事件。近年來，公共衛生事件頻發，引發人們對于突發公共衛生事件應急機制的廣泛討論。突發公共衛生事件向來依賴公共權力的運用，在突發公共衛生事件的緊急情況下更是如此。對法律而言，其挑戰在于，如何在授予政府必要權力與對這種權力保持反思品質之間尋求平衡。對此，本文以《國家突發公共衛生事件應急預案》和地方應急預案為基礎，發現現階段行政緊急權力的擴張造成對公民生命健康權的“保護不足”以及對人身自由權和財產權的“過度侵害”問題，進而提出借助“司法審查”以制約行政緊急權力行使的新思路。

一、突發公共衛生事件應急機制的爭議及其法律問題

2019年末，武漢爆發新型冠狀病毒肺炎，引發了各界對“突發公共衛生事件應急”的探討。從長遠角度考慮，突發公共衛生事件的問題并非一時所能解決。而從當前的社會現實考慮，及時啟動突發公共衛生事件應急機制，有效開展疫情防控工作，減少其帶來的負面影響，又是目前亟需解決的問題。與此相關，國家已相繼出臺了《國家突發公共事件總體應急預案》、《突發公共衛生事件應急條例》和《國家突發公共衛生事件應急預案》，明確將公共衛生事件納入突發公共事件的應急體系中。此外，截至2020年3月底，我國27個省會城市（不包括臺北市），除了未公開的8個城市以外，已經有17個城市均制定了地方應急預案。可以說，目前各地方已經基本形成以《國家突發公共衛生事件應急預案》為基礎，以地方應急預案為核心的突發公共衛生應急管理體系，為應急工作的開展提供制度支撐。

（一）應急響應啟動條件的合法性分析

國家突發公共衛生事件應急級別的設定意味著更廣范圍人群的權利受到限制，權力與法律關系的關系也更為復雜。通過全面梳理各地突發公共衛生事件應急預案中關于應急響應的啟動條件，并同時比對《國家突發公共衛生事件應急預案》的相關規定，可以發現，部分城市應急預案所設定的響應啟動條件與國家應急預案的相關規定存在一定的差異。為此，以Ⅰ級響應的啟動條件為例，筆者梳理了兩者之間的不同之處，差異參見表1。

在全面梳理我國27個省會城市（不包括臺北市）的突發公共衛生事件應急預案后可以發現，南京、廣州、呼和浩特、拉薩、西寧、海口、長春、福州等城市尚未公開相關應急預案，不屬于本文的調查范圍，其余城市的統計結果可以分為四種情形加以分析。第一，共有7個城市完全承襲《國家突發公共衛生事件應急預案》關于Ⅰ級響應的啟動條件。第二，有2個城市獨創了自己的分級標準，分別是烏魯木齊和濟南。由于烏魯木齊屬于新疆維吾爾自治區轄區內，實行民族區域自治制度，因此不屬于本文的討論范疇。而對于濟南而言，它背離傳統四級等級制，創造三級預警機制。在具體的條文中，增加了關于食物中毒、職業中毒、集體急性中毒以及恐怖襲擊等啟動條件。但是，它將《國家突發公共衛生事件應急預案》Ⅰ級響應條件中的后三條全部舍棄，也沒有專門設立一個兜底條款。同樣的情況還發生在貴陽和蘭州的應急預案之中。中央與地方立法的不統一，不僅有損害公民生命健康權的可能性，且不利于國家對地方立法的監控，易阻礙國家立法權的一體化進程。第三，有4個城市以自身實際為基礎，相應增加了一些啟動條件并對已有條件進行了細化，如深圳將“食品安全事故”、武漢將“一氧化碳中毒”納入啟動條件。第四，部分城市對國家應急預案規定的條件做了改動。例如，針對《國家突發公共衛生事件應急預案》中關于Ⅰ級響應啟動條件的第1條和第2條，成都將“發生肺炭疽病”更改為“發生2例以上的肺炭疽病例”，將“發生人感染高致病性禽流感病例”改為“發生2例以上的人感染高致病性禽流感病例”，可以明顯看出，成都市應急預案將這一啟動條件的范圍進一步縮小。假設當只有1人感染高致病性禽流感病例或者只有1例肺炭疽病例時，地方不具備啟動Ⅰ級響應的條件。此時，在地方應急預案違反《國家突發公共衛生事件應急預案》的情況下，各地方“因地制宜”的應急預案所規定的啟動條件是否具有合法性？這樣的規定是否合理？這是與公共衛生環境和健康權益密切相關的問題。

表1各城市應急預案Ⅰ級響應條件與國家應急預案相關規定的差異

（二）應急強制性措施限制公民權利的合憲性分析

依據國家應急預案的有關規定，地方啟動應急響應后，有權采取強制隔離、責令停產停業、人員流動等應急措施。具體而言，主要包括兩大方面：現狀控制類強制措施和后期預防類強制措施。其中，現狀控制類措施包括：保證應急物資供應、封鎖病疫區、應急接種等；后期預防類措施主要包括：強制隔離、強制停產停業、控制食物水源、限制人流等。顯然，這些強制性措施將造成對公民人身自由權（強制隔離）和財產權（強制停產停業、控制食物和水源）的限制。在貫徹落實“依法治國”的大背景下，需要通過合憲性審查來判斷國家公權力對公民基本權利的限制是否具有憲法依據，是否具有正當性。合憲性審查主要包括兩個方面的審查，一是形式上的審查，依據法律保留原則；二是實質上的審查，運用行政法理論體系中的比例原則。

首先，以法律保留為原則進行合憲性的形式審查。我國《突發公共衛生事件應急條例》對啟動突發公共衛生應急響應后政府應當采取的措施進行了明確規定。由此可知，地方的應急強制性措施有其法律依據，具有正當性。所以前文所列關于公民權利的限制性措施符合法律保留原則。

其次，對于“強制隔離”、“強制停產停業”等強制性措施是否符合行政法規定的“比例原則”，還有待商榷。有學者認為，“常態化”環境下的“強制隔離”、“限制停產停業”是不符合比例原則的，不能通過實質性審查。但是，在疫情防控的大背景下，采取這些應急強制性措施是對公民健康權和公共衛生環境的保護，具有正當性。這樣的觀點當然符合社會的主流思想，有其合理性，但只是泛泛而談，沒有立足于現實生活。突發公共衛生事件應急工作中對公民人身自由權和財產權的“過度侵害”，與政府的“如何作為”密切相關。具體而言，關于應急強制性措施是否“過度侵害”公民的人身自由權和財產權，關鍵在于是否違反了“如何作為”的具體標準。然而，“如何作為”的具體標準不是一成不變的，它是一個動態變化的過程，基于危險的緊迫性產生不同的標準。

以對公民的強制隔離為例。當啟動Ⅳ級響應時，國家應當積極采取措施及時應對，對公民的強制隔離當然包含在內。然而，“強制隔離”并不意味著“一隔了之”，而應當根據具體情況，實行有差別的隔離。具體而言，包含三個方面的內容：（1）強制隔離的對象；（2）強制隔離的范圍；（3）強制隔離的持續時間。由此可見，對公民的強制隔離并不等同于“無差別隔離”，而是應當立足于實際，綜合考慮強制隔離的對象、范圍和持續時間。如果應對不同等級的突發公共衛生事件，都只是一味地、不加考慮地將公民強制隔離，無疑是對公民人身自由權的一種限制和剝奪，明顯缺乏正當性，同時，也不能有效解決突發公共衛生事件中的問題，反而會造成人心惶惶、社會動蕩的局面。從“如何作為”的層面看，對公民強制隔離的程度應當與突發公共衛生事件的響應級別相適應，即與危險的緊迫程度相適應，在Ⅳ級響應和Ⅰ級響應之間，實行由輕到重的強制隔離措施，即從限制感染群體到限制全體公民，從限制部分地區到限制整個行政區劃，從強制隔離一周到強制隔離一個月，逐步遞進，層層深入。

在突發公共衛生事件的應急工作中，基于地方之間的差異性，應當賦予各地采取應急強制性措施的自由裁量權。只要這些措施與危險的緊迫程度相適應，且是層層遞進的，都應當認定政府恰當行使了行政自由裁量權，是“依法行政”的體現。此時，對公民人身自由權和財產權的限制也是正當的，符合比例原則，可以通過實質性審查。但是，當滿足國家應急預案設定的七個Ⅰ級響應的啟動條件之一時，國家應履行相應的危險防御義務，實施最高一級的應急強制性措施，保障公民的生命健康權。與此同時，各地政府行政自由裁量權的行使就受到了約束，“如何作為”受到限制。在應急工作的實際運行中，有些城市在啟動Ⅳ級響應時便實施最高一級的應急強制性措施，或者在啟動Ⅰ級響應時并沒有實施最高一級的應急強制性措施，這都是濫用行政自由裁量權的表現。

在傳統公法理論上，“權力制約”原則是國家權力體系的基本原則之一。政府采取應急強制性措施體現了行政緊急權力的行使，而權力的行使不是毫無限制的，必須且應當受到法律的制約，以降低權力被濫用的風險。從當前中國突發公共衛生事件應急管理體系來看，政府居于主導地位，行政自由裁量權的行使起著絕對的主導作用。此時，如果過度依賴行政緊急權力在突發公共衛生事件應急機制中的作用，而忽視法律的權威和地位，則是對行政權力的“過度放縱”，易造成行政自由裁量權的濫用，不利于中國特色社會主義應急法治的建設和發展。

二、突發公共衛生事件應急機制的行政法理及反思

突發事件是指突然發生的緊急事件，而公共衛生事件是其中一類緊急事件。由此可知，地方突發公共衛生事件應急預案是當地政府突發事件應急管理體系的一個重要分支，在地方應急預案基礎上開展的突發公共衛生事件應急工作屬于行政緊急權力的行使范疇。

理論上，行政緊急權力的法律制度有例外法、調適法、政治動員等多種理論模式。目前，我國尚缺少突發公共衛生方面的基本法，即主要依賴國家和地方的應急預案來應對突發公共衛生事件，這也說明我國目前的突發公共衛生立法仍處于“例外法”模式。《國家突發公共衛生事件應急預案》對于應急機制中的的體系職責、處置保障等多方面都有相關規定，同時也賦予了地方政府疫情防控下的行政緊急權力，將突發公共衛生事件應急納入行政應急的范疇內。但是，“預案”的強制力遠不及于正式的法律，實踐中常出現應急強制性措施無法得到有效落實的情況。再者，《國家突發公共衛生事件應急預案》自身尚不完善，針對行政緊急權力可能存在濫用的風險，還缺少必要的監督管理機制。因此，解決當下突發公共衛生事件應急機制中的爭議及法律問題，關鍵在于如何有效監督制約行政緊急權力的行使。

傳統公法學對行政權力的限制主要采取兩種方式：一是“以公民權利制約行政權力”，二是“以國家權力制約行政權力”。但是，上述具有共識性的觀點能否有效應對當前突發公共衛生事件應急工作中暴露出來的問題，還有待進一步研究。

（一）“以公民權利制約行政緊急權力”的可行性分析

我國《憲法》第33條明確指出要尊重和保障人權。以公民權利制約行政權力旨在加強對公民權利的保護，即行政緊急權力的行使不得損害公民的生命健康權。在“常態化”的法律秩序中，例如，在《行政訴訟法》中，賦予公民“聽證權”在一定程度上降低了行政權力濫用的可能性。但是，在面對突發公共衛生事件這樣“非常態化”的社會背景下，公民權利在制約具有國家公權性質的行政緊急權力上的作用是微不足道的。

目前，我國應急實踐中主要存在對公民權利“保護不足”和“過度侵害”兩個問題。首先，“保護不足”涉及對公民生命健康權的保護；“過度侵害”則針對的是應急強制性措施對公民人身自由權和財產權的保護。針對公民生命健康權“保護不足”的問題，應給政府“放權”，即賦予政府更大的行政緊急權力，督促其不斷細化和完善應急響應級別的啟動條件，并采取更大強度的應急強制性措施。但這就和“過度侵害”的解決產生了矛盾，更大強度的應急強制性措施勢必會對公民的人身自由權和財產權造成更大程度的損害。反之，如果我們著重解決“過度侵害”的問題，則需要給政府“限權”，即嚴格審查行政緊急權力行使的標準，控制應急強制性措施的力度，這樣的做法又阻礙了“保護不足”問題的解決。簡而言之，突發公共衛生事件應急實踐中關于“保護不足”和“侵害過度”的解決分別對應著對政府的“放權”和“限權”，二者是相互矛盾的。僅僅依靠“保障公民權利”的口號尚缺乏可操作性。想要解決當下“進退兩難”的處境，需要我們在公民生命健康權和人身自由、財產權之間進行利益權衡和取舍。

（二）“以國家權力制約行政緊急權力”的可行性分析

“以國家權力制約行政權力”是“分權與制衡”的價值體現，最早可追溯到古希臘、古羅馬時期。目前，我國已構建起一套全面的權力監督體系，包括外部監督和內部監督。就行政緊急權力而言，可以通過立法、司法、行政等多方力量對其進行全方面監督。然而，這套普遍認可的理論模式在當下突發公共衛生事件的應急實踐中是否真的可以發揮作用，仍有待討論。

在立法層面上，對行政緊急權力的制約主要是以“依法行政”為依據判斷行政緊急權力行使的合法性。但是，在“非常態化”的法律秩序下，由于突發公共衛生事件的復雜性和不確定性，立法者不可能事先對所有事項作詳細全面的規定。由此可見，在實踐中，立法機關制約行政緊急權力面臨巨大阻礙。其次，《國家突發公共衛生事件應急預案》中明確賦予行政機關應對突發公共衛生事件時的行政自由裁量權，各地“因地制宜”制定地方應急預案有其正當性和合法性，不應該通過預先立法的方式予以限制。

在行政執法層面上，對行政緊急權力的制約主要是對行政權力的行使過程進行監督，這將面臨兩個問題。首先，制約行政緊急權力的行政權力存在腐敗的可能性。行政權力本身是客觀存在的，并不具備腐敗的可能性，導致這種腐敗轉化為現實的是人的私欲。在突發公共衛生事件應急實踐中，想要讓行政執法人員都成為絕對的圣人是不合乎人性的，強迫如此也只能導致執法人員的“陽奉陰違”。其次，監督行政緊急權力行使的主要方式是運用比例原則來判斷行政行為的合法性。但是，比例原則的適用前提是信息充足和事實清楚，信息不對稱會導致比例原則的適用出現偏差，造成錯誤適用。只有充分把握行政緊急權力行使的前提條件、行使的成本、產生的社會效果等各方面的充足信息，才能進一步判斷該行政緊急權力的行使是否具有正當性。鑒于目前各地信息技術水平尚不發達，數據統計略有延遲，想要獲取及時充足的信息仍面臨巨大阻礙。最后，在司法層面上，運用司法途徑制約行政緊急權力的行使具有一定可行性，但仍存在改進之處，后文將對此展開詳細論述。

（三）突發公共衛生事件應急機制的特殊性分析

無論是“以權利制約權力”還是“以權力制約權力”都無法解決當下突發公共衛生事件應急機制中的爭議及法律問題。行政緊急權力的行使雖然為應對突發公共衛生事件提供了一條路徑，但由于突發公共衛生事件的特殊性，即其與傳統的權利侵害體系之間的差異，該權力的行使仍存在一些問題。傳統的權利侵害是一種單純的二元結構，即“侵害人”—“被害人”，法律通過追究“侵害人”責任來保護“被害人”的合法權益。但是，在突發公共衛生事件的實踐中，并不存在單純的二元結構，公民既是被害人，也有可能會成為侵害人。以當下的新冠肺炎疫情為例，從傳播新冠肺炎病毒的角度來看，公民屬于“侵害人”，其人身自由權和財產權應當受到限制；從感染病毒的角度來看，公民屬于“被害人”，其生命健康權受到威脅，應當受到保護。可見，在突發公共衛生事件中，公民的身份具有雙重性，“侵害人”和“被害人”是同時存在的，這與傳統的二元結構相矛盾。

總而言之，公法意義上的行政緊急權力理論雖然可以為應對突發公共衛生事件提供行政法上的理論依據。但是，對于行政緊急權力行使的制約和監督機制尚不完善。在單純的二元結構救濟機制無法解決現實問題的情況下，我們需要跳出傳統思維模式，探索出一條可以兼顧“侵害人”和“被害人”利益，解決“保護不足”和“侵害過度”問題的新路徑。

三、突發公共衛生事件應急機制中的國家保護義務

依據《國家突發公共事件總體應急預案》第二章第4條的規定，地方各級政府負責本行政區劃內突發公共事件的應急工作。此外，《國家突發公共衛生事件應急預案》在第二章中再一次強調了政府的職責。從理論的角度看，政府應對突發公共衛生事件的職責是履行“國家保護義務”的體現。

公民權利于個體而言是自由和利益的體現，而于整個社會而言，保障公民權利是維持社會秩序的基本要求。公民基本權利的保障不僅需要自我的積極作為，更需要國家履行相應的義務。突發公共衛生事件應急機制中的“國家保護義務”是指應對突發公共衛生事件時，國家負有的維持良好的公共衛生環境和保障公民基本權利的義務。國家保護義務直接來源于我國憲法第33條關于尊重和保障人權的規定。

在《國家突發公共衛生事件應急預案》第二章規定地方政府應對突發公共衛生事件的職責的同時，政府又被賦予了開展應急工作的行政自由裁量權，又稱效果裁量。各地應急預案通過“規范性文件”的形式，具體闡明行政自由裁量權行使的條件及后果。在理論上，效果裁量包含兩方面的內容：一是決定裁量，即是否作為；二是選擇裁量，即如何作為。具體到國家保護義務，效果裁量就轉變成地方政府在突發公共衛生事件應急工作中應當如何行使行政自由裁量權，才能符合國家保護義務的要求，解決對公民權利“保護不足”和“過度侵害”的問題。下文將論述國家保護義務對地方行政自由裁量權提出的兩個不同程度的要求，即“現狀維持”和“危險防御”。

（一）現狀維持義務：對政府“是否作為”的限制

國家保護義務的前提和基礎是現狀維持義務，其內涵是指國家應防止突發公共衛生事件繼續惡化，防止公民的生命健康權進一步受到損害。此時，現狀維持義務體現了“禁止倒退原則”的基本要求。一方面，國家應劃定公共衛生環境的“紅線”，將公共衛生環境的惡化控制在確切保障公民生命健康權的最低限度內；另一方面，國家應當積極主動地采取一切措施應對突發公共衛生事件，改善公共衛生環境，保障公民的生命健康權。

對上述“紅線”的判斷，需要綜合比對中央和地方的應急預案，并依據應對突發公共衛生事件的現實需要最終確定一個公共衛生環境的“紅線”標準，進而明確國家的現狀維持義務。通過梳理發現，除臺北市和未公開應急預案的8個省會城市外，其余19個省會城市都對突發公共衛生事件劃分了級別，明確不同級別的響應啟動條件，為確立現狀維持義務提供了標準。

明確公共衛生環境和現狀維持義務之間的聯系，需要從兩個方面著手分析：（1）明確突發公共衛生事件的屬性。基于前述可知，公共衛生事件是突發公共事件的一個組成部分，突發公共事件不僅包括突發公共衛生事件，也包括自然災害、事故災難以及社會安全事件等。（2）基于突發公共衛生事件的特殊性，該情形下的現狀維持義務有其獨特的內涵。《國家突發公共衛生事件應急預案》只規定了Ⅰ級響應的啟動條件，對于其他三個級別的啟動條件并沒有具體細化。通過全面梳理19個地方應急預案可知，53%的城市采取相同的Ⅳ級響應啟動條件，32%的城市基于地方實際相應減少了一些條件，并沒有做出改動，只有哈爾濱1個城市對一個平均潛伏期內腺鼠疫的病例數量進行了縮減。由此可見，大多數城市對于Ⅳ級響應啟動條件的規定具有一致性，即當符合以下條件之一時，應當啟動Ⅳ級響應：（1）腺鼠疫在1個縣（市）行政區域內發生，1個平均潛伏期內病例數未超過10例；（2）霍亂在1個縣（市）行政區域內發生，1周內發病9例以下；（3）一次食物中毒人數30-99人，未出現死亡病例；（4）一次發生急性職業中毒9人以下，未出現死亡病例；（5）縣級以上人民政府衛生行政部門認定的其他事件。此時，基于突發公共衛生事件的特殊性，應當將以上五個條件作為確立國家現狀維持義務的標準。換言之，當這五個條件的任意一個成就時，表明公共衛生環境遭到破壞，即符合Ⅳ級響應的啟動條件。此時，政府負有應對突發公共衛生事件、保障公民生命健康權的強制性義務，“是否作為”的自由裁量收縮為零，即政府必須有所積極作為。

綜上所述，當各地出現上述五個條件之一的情況時，意味著公共衛生環境遭到破壞，公民生命健康受到損害，國家就應當履行相應的現狀維持義務。政府在應急工作中“是否作為”的自由裁量權受到限制，必須啟動應急響應并采取措施及時應對。現狀維持義務正是通過對政府“是否作為”的限制來保障公民的生命健康權。

（二）危險防御義務：對政府“如何作為”的限制

國家保護義務的核心在于危險防御義務，即對有可能損害公民權利的一切不利因素，國家應當及時阻止。在突發公共衛生事件應急機制中，政府“是否作為”的標準是滿足上述五個條件之一，“如何作為”的標準則需要考慮更多因素。在傳統公法理論上，危險防御是行政的基本功能之一。但是在實踐中，國家所采取的應急強制性措施背后常常缺少法律依據的支撐，這違背了“依法治國”的國家戰略，屬于行政權力的濫用，易造成對公民的“保護過度”，進而“過度侵害”公民的基本權利。因此，明確“如何作為”的標準對于行政自由裁量權的限制是極其必要的。

一般來說，明確“如何作為”的標準應當考慮兩個方面的內容：是否存在一種需要保護的法益且該法益正受到何種程度的侵害。當明確這兩個條件后，政府就應當采取相應應急措施進行止損，保護法益。據表1可知，不考慮濟南和烏魯木齊，對于Ⅰ級響應的啟動條件，73%的城市采取和《國家突發公共衛生事件應急預案》相同的啟動條件，23.5%的城市增加了一些條件，17.6%的城市減少了一些條件，11.8%的城市改動了部分條件。可見，大部分城市對于國家規定的Ⅰ級響應啟動條件是一以貫之的。在突發公共衛生事件應急機制中，當國家關于Ⅰ級響應的七個啟動條件的任意一個成就時，意味著國家的公共衛生環境遭到嚴重破壞，公民的生命健康權受到了緊迫且直接的威脅，應當對政府“如何作為”加以限制和約束。這表明行政機關必須采取最能充分保障公民生命健康權的應急措施，即實施最高一級的應急強制性措施，及時消除一切危險因素。危險防御義務正是通過對政府“如何作為”的限制來保障公民的生命健康權。

四、對行政緊急權力的司法審查

目前，我國突發公共衛生事件的應急機制仍存在一些問題，當務之急是對行政緊急權力的行使進行全面監督和有效制約。針對這個問題，可以期待行政機關自身對不正當行為進行自我審視、自我反省和自我規制，及時完善地方應急預案，同時糾正一些不正當的應急強制性措施。顯然，行政機關的自我規制是完善突發公共衛生事件應急機制最高效、最經濟的做法，即運用最少的成本達到最大的效益。但是，目前的實踐經驗告訴我們，行政機關的內部控制還有待加強；且突發公共衛生事件中“被害人”和“侵害人”一元結構的特殊性決定了如果僅依賴行政機關的自我規制，各地方的應急強制性措施必然會受到“地方保護主義”等因素的影響而難以及時糾正。此時，外部監督的作用便顯現出來。

對于突發公共衛生事件應急強制性措施的外部監督，基于前述可知，想要通過立法和行政執法手段有效監督和制約行政緊急權力的行使仍存在很多問題。國家應當注重發揮司法機關的外部監督作用，即由人民法院對突發公共衛生事件應急中行政緊急權力的行使進行司法審查。對此，筆者主要針對兩個方面展開論述。

（一）司法審查的可行性分析及其具體方式

由前述可知，目前突發公共衛生事件應急機制主要存在兩個問題：“保護不足”和“過度侵害”。具體而言，即地方政府基于行政自由裁量權所制定的地方應急預案中關于Ⅰ級響應啟動條件和應急強制性措施的合法性問題。對此，突發公共衛生事件應急的外部監督，其核心在于人民法院能否對突發公共衛生事件應急實踐中行政緊急權力的行使以及各地應急預案進行全面而有效的司法審查。

依據《行政訴訟法》的相關規定可知，我國并未將應急強制性措施這一臨時性的行政行為排除在行政訴訟之外，行政緊急權力的行使應當受到司法審查。從法律地位上來看，地方應急預案本質上是地方政府在“非常態化”的社會背景下實施的規范性文件。1989年，《行政訴訟法》將行政規范性文件納入“抽象行政行為”的范圍，而行政訴訟的受案范圍不包括抽象行政行為，即行政訴訟并不審查規范性文件的合法性問題。這一規定引發學界熱議，也受到很多批評。直至2014年《行政訴訟法》修改后，才明確將“規范性文件”納入司法審查的范疇，依附于對被訴行政行為的審查。由此可知，對行政緊急權力的行使以及地方應急預案的司法審查有其法律依據，具有正當性。換言之，當公民針對突發公共衛生事件的應急強制性措施提起行政訴訟時，也可以請求對相應的應急預案進行審查。法院不僅有權判斷被訴行政行為是否合法，還可以就應急預案本身存在的問題提出司法建議并予以糾正。

就具體方式而言，我國《行政訴訟法》第53條規定的方式是“附帶審查”，即公民無法對規范性文件單獨提起訴訟，必須依附于具體行政行為。該規定承襲了我國1999年的《行政復議法》第7條和2007年的《行政復議實施條例》第26條的規定，體現了立法的整體性特征。但是，“附帶審查”的方式并不意味著只有具體行政行為會對公民權利造成損害，而抽象的規范性文件就不會對公民產生任何消極影響。相反，抽象的規范性文件針對的是不特定的多數人和事，具有普遍的適用效力，它的產生、變更和消滅在很大程度上會對行政相對人造成更大、更直接的影響。如果行政訴訟不重視規范性文件的獨立訴訟地位，將其作為依附于具體行政行為的存在，公民的生命健康權等基本權利將無法得到有效的法律救濟，無法得到更全面的保障，司法的公信力也會受到損害。鑒于此，在突發公共衛生事件的應急機制中，建議賦予公民直接對“規范性文件”提起行政訴訟的權利，承認“規范性文件”獨立的訴訟地位，擴大司法審查的范圍，拓寬公民權利的司法救濟途徑，更好地保障公民的基本權利，同時也進一步提升司法的公信力。

（二）司法審查的不同強度和標準

對地方應急預案的司法審查，本質上是對政府基于應急預案這一規范性文件行使行政緊急權力的合法性進行審查。一般來說，行政自由裁量權是立法機關賦予行政機關的權力，不應對其過多地干涉，應降低司法審查的強度和密度。也有觀點稱：應完全放開行政緊急權力的行使，司法審查不應當對其加以限制。降低司法審查的強度和密度固然有利于提高行政機關的積極性，確保突發公共衛生事件應急工作的有效開展。但是，鑒于我國權力監督體系秉持“權力制約”原則，不應該一味地放任行政緊急權力的無限擴張。一方面，這不利于保障公民權利，另一方面也成為法院怠于履行職責的借口，營造不作為的惰性風氣。所以，人民法院應當積極承擔對行政緊急權力進行司法審查的職責，并依據實際情況實施不同程度的司法審查。

1.對應急響應啟動條件的嚴格審查。

《國家突發公共衛生事件應急預案》將應急響應級別分為四級，以便準確有效地保障公民的生命健康權。為了保護公民的生命健康免受突發公共衛生事件的侵害，人民法院應當嚴格審查各地關于不同響應級別的啟動條件，對行政緊急權力的行使進行最大強度的干預和限制。在具體操作過程中，應當審查啟動條件的設置是否符合保障公民生命健康權的根本目的，將被訴行政行為與立法目的進行比較。例如，縱觀各地關于Ⅰ級響應的啟動條件，貴州和蘭州兩地在地方應急預案中擅自刪減部分國家規定的Ⅰ級響應啟動條件，不符合我國《突發公共衛生事件應急條例》保護公民生命健康權的根本要求，在司法審查中，由于無法通過實質性審查而具有違法性。

在具體的審查過程中，依據我國2014年《行政訴訟法》第72條的規定，基于案件事實清楚，法律要件成熟的前提，法院對于應急響應啟動條件的不當設定可以直接判決行政機關依法改正。此時，人民法院通過判決的方式責令行政機關糾正違法應急行為，是借助司法途徑解決行政緊急權力行使過程中對公民生命健康權“保護不足”的問題。

2.對應急強制性措施的最小審查。

為了確保突發公共衛生事件應急工作的有效開展，人民法院應當充分尊重行政機關在應急防控下的自由裁量權。只要應急強制性措施符合國家保障公民生命健康權的基本要求，且形成一個逐步遞進、層層深入的體系，可以認定行政緊急權力的行使具有正當性，對公民人身自由權和財產權的限制具有一定的合法性。但是，如果這一系列應急強制性措施違反了由輕到重的比例原則，超出了人們的一般理解和可預見性，則歸屬于行政緊急權力的濫用，應當受到嚴格的司法審查。例如：在啟動Ⅳ級響應時仍強制要求全體公民隔離，企業停產停業。總而言之，針對突發公共衛生事件中的應急強制性措施，法院應當采取較低的強度和標準進行司法審查，以是否超出社會大眾的一般觀念作為判斷行政權力是否濫用的標準。

在具體的審查過程中，依據我國2014年《行政訴訟法》第70條的規定，應當以“實施理由”和“明顯不當”作為司法審查的兩個判斷標準。首先，就“實施理由”而言，法院應當注重審查應急強制性措施背后的事實依據和法律根據；其次，在“明顯不當”方面，法院應當以社會大眾的一般觀念為準，超出這一范圍，就不具有正當性。當一個應急強制性措施被認定為“明顯不當”時，可以直接廢除該地方應急預案，也可以責令行政機關及時糾錯，使其更好地發揮保障公民基本權利的作用，恢復政府的權威。但是，在具體實踐中，直接廢除一個應急預案帶來的消極影響是巨大的，有可能損害多數不確定個體的合法權益。考慮到突發公共衛生事件的緊迫性和不確定性，實踐中多采取后者的做法。