淺談小城鎮國土空間規劃“留白”

張繼亮

【摘要】根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上做出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。規劃留白即為應對未來發展的不確定性，在城市開發邊界內為長遠發展預留的規劃建設用地。規劃留白不但對大城市很重要，而且對小城鎮同樣重要，規劃留白要發揮空間和時序的彈性作用。

【關鍵詞】小城鎮;國土空間規劃;留白

“留白”，指書畫藝術創作中為使整個作品畫面、章法更為協調精美而有意留下相應的空白，有想象的空間。目前“留白”一詞卻在規劃中頻繁出現。例如：上海市城市總體規劃（2016-2040年）編制工作，提出了“編制規劃既要積極、更要穩妥，既要有為、也要無為，重視留白，確保不突破底線，為子孫留足空間”。北京市出臺了《北京市戰略留白用地管理辦法》，明確提出結合各分區國土空間規劃編制工作，劃定了132平方公里戰略留白用地。規劃留白已逐漸應用到國土空間規劃中。上述都是大城市國土空間規劃進行了留白，那么小城鎮在國土空間規劃中是否需要留白呢？

1、規劃留白背景

根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱若干意見），到2020年，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系;基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。到2025年，健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系;全面實施國土空間監測預警和績效考核機制;形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。根據意見，十四五期間（2021-2025年）全國要全面完成國土空間規劃的編制工作，目前各地方國土空間規劃編制工作如火如荼開展。

《若干意見》中提出分級分類建立國土空間規劃。國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上做出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。另外國務院辦公廳印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，明確了三條控制線的基本內涵和原則，同時要求建立預留彈性空間和動態調整機制，科學預留一定比例的留白區。

筆者生活的地方轄區面積125平方公里，總人口8.5萬，是一個典型的小城鎮，根據中央、國務院“多規合一”，一張藍圖干到底要求，地方政府開展了組織編制城市空間規劃程序，正在進行資料收集與現狀調研，下一步規劃初步方案，規劃留白時機恰到好處。筆者認為規劃留白不但對大城市很重要，而且對小城鎮同樣重要。

2、規劃留白內涵

2.1規劃留白

“上海市城市總體規劃”創新性地提出了“留白”這一概念，留白既可以理解為一類暫不明確或規定用途的空間，也可以理解為一套用地彈性管理的機制，即為應對未來發展的不確定性，在城市開發邊界內為長遠發展預留的規劃建設用地（現狀既包括農用地，也包括已建設用地）。

2.2規劃留白作用

一是規劃空間的彈性作用。《若干意見》編制要求在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續發展預留空間。劃定“三區三線”是國土空間保護底線和開發上限，“三區三線”中空間重疊不可避免，也存在著一定的在確定性，這就要求在我們對未來空間需求變化做出合理預判，預留一定空間作為留白區，適應未來發展的彈性空間。

二是規劃時序的彈性作用。目前各地方政府正在編制或完成國民經濟和社會發展第十四個五年規劃，而在過去，有些地方因為建設項目上馬存在著一年內多次調整規劃的現象，有的地方甚至是一屆領導一屆規劃，為避免和減少上述現象，“多規合一”要求協調發展，統籌安排規劃建設時序，調控土地使用供需關系。

規劃留白既是對國土空間開發的約束，也是對國民經濟與社會發展的保障，“既要有為、也要無為，重視留白，確保不突破底線，為子孫留足空間”。

3、規劃留白機制

規劃留白不僅僅是空間上的落地布局，而是涉及規劃和土地管理的一整套政策機制設計，包括具體留白地塊的規劃編制啟動、審批、動態調整、過渡期管控政策等，既要與現行的規劃和土地管理體系相銜接，又要有所突破創新，以保障留白的后續實施與管理。

3.1質量機制

小城鎮自身建設用地少，可調整的空間有限，規劃留白必須要有質量，留白太少，想上的建設項目不能上，建設用地發展受到嚴重制約，留白太多，會對當前規劃產生束縛，在小城鎮也不適合。科學合理留白是集體智慧的體現。

3.2動態機制

小城鎮經濟與發展往往會受到外界因素影響較大，變化較快，因此規劃也要相應的進行調整，并建立空間動態調整機制。

3.3銜接機制

既要與現行的規劃和土地管理體系相銜接，又考慮發展需要，為后續相關工作做好鋪墊。

結語：

習近平總書記在北京市規劃展覽館考察時曾強調：“考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”規劃留白作為一種新的規劃編制方式，一定要結合地方實際情況，小城鎮雖然小，但不能跟風去做強制留白，刻意留白，要科學預測未來發展，有針對性進行留白。要由專家領銜，保證規劃的科學性、前瞻性，各相關部門配合，形成多部門協同的操作管理機制。小城鎮規劃上不但留白，還要及時進行補白，更新數據，不斷進行優化和深化。

參考文獻：

[1]沈果毅.上海市城市總體規劃中的彈性適應探討[J].上海城市規劃，2017（4）.