關于國土空間規劃中 生態空間和生態保護紅線的劃定研究

陳萍

【摘要】國土空間規劃本質上是一種對國土空間的治理手段，目的是建設美麗宜居家園。我國各級各類生態保護區域類型多，盡管進行了很大規模的保護，但生態空間仍不斷遭受擠占。生態系統退化嚴重，國家和區域生態安全形勢嚴峻，同時也存在著各類保護地空間界線不清，交叉重疊，管理效率低等問題。

【關鍵詞】國土空間規劃;生態空間;生態保護紅線;劃定研究

1、生態保護紅線的定義

生態保護紅線是指生態空間范圍內，具有特殊的重要生態功能，必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護生態安全的底線和生命線。生態保護紅線具有系統完整性、強制約束性、協同增效性、動態平衡性、操作可達性等特征。生態保護紅線是我國環境保護的重要制度創新，維護國家和區域生態安全以及經濟社會可持續發展，保障人民群眾安全[1]。

2、生態環境和生態保護紅線的劃定

2.1劃定原則

（1）科學性原則。以構建國家生態安全格局為目標，采取定量評估與定性判斷相結合的方法劃定生態保護紅線。在資源環境承載力和國土開發適宜的基礎上，確保生態保護紅線布局合理、落地準確、邊界清晰。

（2）整體性原則。統籌考慮自然生態整體性和系統性，結合山脈、河流、地貌單元、植被等自然邊界以及生態廊道的連通性，合理規劃生態保護紅線，應劃盡劃，避免發生環境破碎化，加強跨區域間生態保護紅線的有序銜接。

（3）協調性原則。建立協調有序的生態保護紅線劃定工作機制，強化部門聯動，上線結合，與永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界相協調，與經濟社會發展需求和當前監管能力相適應，統籌劃定生態保護紅線。

2.2劃定技術流程

（1）開展科學評估。在國土空間范圍內，運用適宜的科學技術方法，對生態功能重要性和生態環境敏感性進行評估。

（2）校驗劃定范圍。根據科學評估的結果，將評估得到的生態功能重要區和生態功能敏感區進行重疊合并，形成生態保護紅線空間疊加圖，確保劃定范圍涵蓋生態保護紅線劃定的主要內容。

（3）確定紅線邊界，將確定的生態保護紅線疊加圖，進行邊界處理，跨區域協調，現狀與規劃銜接等步驟，確定紅線邊界。

（4）形成劃定成果。在上述流程完成后，編制生態保護紅線相關文本、圖件以及技術報告，建立數據庫，形成準確的劃定方案。

（5）開展勘界定標。根據劃定方案確定的分布圖，調查實際生態保護紅線各類基礎信息，詳細勘測紅線邊界，選定界樁位置，完成界樁埋設，測定界樁精準坐標，建立界樁數據庫，形成勘測定界圖。

2.3生態環境保護紅線劃定內容

國家級和省級禁止開發區域

（1）國家公園

（2）自然保護區

（3）森林公園的生態保育區和核心景觀區

（4）風景名勝區的核心景區

（5）地質公園的地質遺跡保護區

（6）世界自然遺產的核心區和緩沖區

（7）濕地公園的濕地保育區和恢復重建區

（8）飲用水水源地的一級保護區

（9）水產種質資源保護區的核心區

（10）其他類型禁止開發區的核心保護區域

（11）其他各類保護地。主要包括極小種群物種分布的棲息地、國家一級公益林、重要濕地、國家級水土流失重點預防區、沙化土地封禁保護區、野生植物集中分布地、自然岸線、雪山冰川、高原凍土等重要生態保護地[2]。

3、劃定生態環境和生態保護紅線存在的問題

目前，我國各地已經展開對生態保護紅線的劃定工作。但由于缺少全國性法律的指導依據，各地在探索過程中出現許多問題。

（1）簡單“一刀切”的現象。在劃定紅線時，沒有統籌考慮保護與發展的關系，簡單的以面積、海拔高度、行政區域、山系作為劃定標準。要嚴格按照中辦國辦印發的《劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》劃定紅線，不能越雷池半步，對于違規現象需要進行嚴格懲罰。

（2）加大了綜合管理難度。大量的農村居民點劃入生態保護紅線，許多永久基本農田被扣除，一些戰略性資源勘查活動沒有留出明確的空間，這種劃定給自然資源綜合管理帶來很大的影響。

（3）技術與觀念的落后。在紅線劃定中，需要按照資源環境承載力和國土開發適宜性開展生態功能的重要性評估和敏感性評估，一些評估方法和監測數據、遙感影像、地表參量等還需要進一步的完善和改進。在有些地方認為劃紅線就是限制了經濟的發展，存在較大主觀成分[3]。

4、生態保護紅線的管控制度

（1）建立嚴格的管控制度，加強執法監督。樹立牢固的生態紅線觀念，全黨全國一體遵行，嚴格按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的指導思想。嚴禁改變生態保護紅線的用途，提高生態保護紅線調整的門檻，建立常態化執法機制，定期執法，依法處罰違規違法行為，切實做到有案必查、違法必究。

（2）落實地方各級黨委和政府主體的責任，將生態保護紅線納入國土空間規劃和政府綜合決策。確立生態保護紅線在國土空間開發保護中的優先地位，將生態保護紅線作為相關綜合決策的重要依據和重要條件。

（3）推動生態保護紅線有關立法。健全關于生態保護紅線的法律法規體系，增強法律法規的具體實際可操作性，將中央與地方結合起來加強對生態保護紅線的管理。除了制定生態保護紅線制度的綜合性法律法規以外，還要制定單行法，二者相互結合更好地對生態保護紅線進行管理。

5、劃定生態環境和生態保護紅線的意義

維護國家生態安全的需要。劃定生態保護紅線，按照生態系統完整性原則和主體功能區定位，優化國土空間開發格局，改善和提高生態系統服務功能，構建結構完整、功能穩定的生態安全格局，從而維護國家生態安全。改善環境質量的關鍵舉措。劃定并嚴守生態保護紅線，控制環境污染、改善環境質量和防范環境風險。

總結：

人的生存發展不能違背自然規律，自然生態的破壞、失衡不僅嚴重影響人類的生存發展，而且還可能會徹底毀滅人類，所以生態保護紅線是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，是遏制生態環境退化嚴峻趨勢的迫切需要和有效手段，其戰略地位非常重要，必須嚴格實行。生態保護紅線的劃定還存在著許多問題，嚴格實行國家出臺政策，劃定紅線的目的不是限制地方經濟發展，是促進可持續發展的重要基礎。是推進生態文明建設的重要舉措，是改善環境質量的關鍵措施，是優化國土空間開發格局的根本。劃定紅線是基礎，嚴守紅線是關鍵，樹立底線意識，也需要確保生態紅線劃得實守得住。

參考文獻：

[1]劉仨.縣域空間規劃“三區三線”劃定方法研究[D].西北大學，2018.

[2]葉林.城市規劃區綠色空間規劃研究[D].重慶大學，2016.

[3]朱磊.國土空間規劃下布局優化方法研究[D].四川師范大學，2019.