給危險化學品加道鎖

文／徐霓可

應急管理部發(fā)布的兩個征求意見稿，意在提升危險化學品安全生產水平。

●危化品安全工作任重道遠。 供圖/人民視覺

近日，應急管理部發(fā)布通知，向社會公開征求《危險化學品企業(yè)安全整治和淘汰退出目錄（2020年）（征求意見稿）》（以下簡稱退出目錄）和《危險化學品安全生產淘汰落后技術裝備目錄（2020年第一批）（征求意見稿）》的意見，意在推動各地區(qū)強化整治，依法淘汰退出不符合安全生產條件的危險化學品企業(yè)，淘汰落后化工工藝技術裝備，整體提升安全生產水平，防范遏制重特大事故。

重點在安全

從兩個文件的名稱即可看出是針對“安全”而出臺的。這是我國危險化學品領域歷史上，第一次出于安全原因開始的行業(yè)整治提升和淘汰落后。

一直以來，我國不斷進行著產業(yè)結構調整，以符合社會經濟的發(fā)展、科技的進步、消費需求的變化。調整的重點，是淘汰技術落后、高耗能、市場不需要的產能和產品。

產業(yè)結構調整和進步大多有利于促進安全生產，但由于產業(yè)調整的首要出發(fā)點不是安全，調整中和調整后不一定能很好地顧及安全，不可避免地帶來一些安全生產新問題。特別是化工和危險化學品的生產過程中，一些新技術、新材料、新工藝的應用和發(fā)展，相應帶來了安全生產新問題，或者說給安全生產造成了一些新影響。

因此，從安全角度出發(fā)，淘汰不利于安全生產的落后的工藝裝備，整頓不符合安全生產條件的企業(yè)，對不能整改的企業(yè)和工藝裝備實施強制退出，是企業(yè)、行業(yè)提升本質安全水平，從根本上防止和減少各類危險因素，避免事故發(fā)生的最根本措施，也是化工行業(yè)和危險化學品領域持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。

事實上，從安全監(jiān)管部門到應急管理部門，一直在做相關工作。例如，在危險化學品建設項目的安全許可審批中，一直要求項目要符合當地的產業(yè)政策，對經濟和工業(yè)主管部門列出的淘汰退出的企業(yè)、工藝、設備等不會予以審批同意。

任何強制性的法律、法規(guī)，都有適應范圍和相應明確的政府執(zhí)法部門。安監(jiān)部門行政審批的依據應是與安全生產有關的法律法規(guī)，把其他部門發(fā)布的公告、文件等作為執(zhí)法依據有些牽強。因此，迫切需要給予安監(jiān)部門執(zhí)法的法規(guī)依據，來強制要求不符合安全生產條件的企業(yè)、工藝設備退出。所以，這兩個文件的出臺恰逢其時，是危險化學品安全生產工作的一個歷史性突破，相信能夠使危險化學品安全生產工作邁上一個新臺階。

多方面亮點

兩個文件名稱都指出的是“危險化學品”，而不是化工或化工（危險化學品）。這首先是與《危險化學品安全管理條例》《關于全面加強危險化學品安全生產工作的意見》等法規(guī)和重要文件保持適用范圍一致。其次，某種程度上突破了化工行業(yè)的概念。危險化學品是一個物品的概念，橫跨于很多行業(yè)之上。這就將危險化學品安全管理的觸角伸得更加廣泛。

退出目錄分別提出了三類措施，分為關閉退出（5條）、停產整改（18條）、限期整改（15條）。這是一個創(chuàng)新的做法，既包含了應急管理部門的執(zhí)法監(jiān)管（比如停產整改），也包含了政府部門的管理（比如關閉退出）。用于對企業(yè)安全生產條件進行評估，每一條都可謂有的放矢，突出了底線紅線，而且強調了“一企一策”，預防“一刀切”。

但筆者認為，限期整改可以不要。因為對于企業(yè)安全生產條件的監(jiān)督檢查屬于日常執(zhí)法監(jiān)察的范圍。法律法規(guī)已有相應的明確規(guī)定，對不符合項進行的處罰包括限期整改等，沒有必要在此處重復說明。此文件發(fā)布的初衷是對危害安全生產的情況采取重大措施，而不是日常執(zhí)法的一些相對常見的情況。如果出現不在限期范圍內整改的情況，可直接納入前兩類措施里。

文件編寫說明指出，退出目錄提煉出的是危險化學品安全生產的重大問題隱患，而不是重大事故隱患。從某種程度上可以說，這是對《化工和危險化學品生產經營單位重大生產安全事故隱患判定標準（試行）》的升級。一方面，對一些不一定算得上是重大隱患的重大問題應采取關閉退出、停產整頓或限期整改的措施；另一方面，對重大隱患、重大問題，不僅要判定確認，更重要的是應如何處理和對待，退出目錄正好給出了明確的答案。

難點待解決

編制說明稱退出目錄是“一套定性評價標準”，但文件涉及的政府行為是強制性的，必須有法律法規(guī)的依據。

編制說明中說“提煉了有關法律法規(guī)標準中危險化學品安全生產的重大問題隱患”，意思是沒有在已有的法律法規(guī)和規(guī)范性文件之外增加新的強制性規(guī)定。但是，看每一項強制性措施對應的依據并不全是法律、法規(guī)和強制性的標準，如《化工和危險化學品生產經營單位重大生產安全事故隱患判定標準（試行）》《關于加強精細化工反應安全風險評估工作的指導意見》《關于進一步加強危險化學品建設項目安全設計管理的通知》《關于全面實施危險化學品企業(yè)安全風險研判與承諾公告制度的通知》。

這些規(guī)范性文件作為政府推動、政策引導、指導企業(yè)的依據完全可以，但作為強制性措施法律依據不太充分。例如，停產整頓屬于法律的強制行為，所有依據必須是法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章、強制性標準或推薦性標準中的強制性條款，而通知、導則之類的紅頭文件不應該作為執(zhí)法依據。

恰是這一點，沒有分別對應強制性的執(zhí)法措施和政府行政管理的工作。這會由于邊界不清，給日后文件的落實造成一些困難。因此，建議將來兩個文件的正式版本以法規(guī)或強制性標準來發(fā)布，為執(zhí)行落地提供法律依據。

有一些條款需要完善。例如，限期整改中涉及“兩重點一重大”建設項目未組織開展危險與可操作性分析（HAZOP）。HAZOP是化工企業(yè)通常對于工藝風險分析的一種較好的方法，但不是唯一方法，不應該強制性規(guī)定企業(yè)用這種方法。

還有一些疏漏之處就不一一指出了。相信通過征求社會意見能得以彌補，最終出臺經得起推敲、真正促進危險化學品提升安全系數的文件。

●危化品安全防護至關重要。 供圖/視覺中國