全面從嚴(yán)治黨背景下從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)的正當(dāng)程序

田晴

摘要：黨在我國(guó)特殊的執(zhí)政黨地位使得黨內(nèi)紀(jì)律執(zhí)行和國(guó)家行政管理存在諸多共通之處。從嚴(yán)治黨的核心是從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)，執(zhí)行紀(jì)律雖是黨的內(nèi)部管理活動(dòng)，但黨的執(zhí)政黨地位以及我國(guó)黨管干部的實(shí)踐決定了執(zhí)紀(jì)活動(dòng)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通政黨的自律管理。執(zhí)行紀(jì)律也應(yīng)當(dāng)遵循法治的基本程序原則，合理規(guī)制執(zhí)紀(jì)活動(dòng)，避免全面從嚴(yán)背景下矯枉過正侵犯黨員權(quán)利。

關(guān)鍵詞：全面從嚴(yán)治黨 從嚴(yán)執(zhí)紀(jì) 正當(dāng)程序 黨員權(quán)利

一 、全面從嚴(yán)治黨背景下的從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)

從嚴(yán)治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，貫穿整個(gè)黨建工作的始終。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體根據(jù)黨的建設(shè)在新時(shí)期面臨的新情況和新問題，將從嚴(yán)治黨提升到前所未有的全面從嚴(yán)治黨的新境界。從嚴(yán)治黨的全面性要求包括執(zhí)紀(jì)部門及其工作人員在內(nèi)的全體黨員同志和黨組織都必須嚴(yán)格履行黨內(nèi)職責(zé)，模范遵守黨內(nèi)紀(jì)律和國(guó)家憲法、法律。任何違反紀(jì)律的行為必被追究，同時(shí)保障無辜黨員不受錯(cuò)誤追究。從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)是從嚴(yán)治黨的核心，黨的紀(jì)律必須得到嚴(yán)格執(zhí)行。但是，在全面從嚴(yán)治黨的大背景下容易導(dǎo)致個(gè)別地方執(zhí)紀(jì)部門為響應(yīng)口號(hào)而濫用執(zhí)紀(jì)權(quán)力，從而糾枉過正。全面從嚴(yán)治黨要求黨的一切工作都不能脫離黨紀(jì)的規(guī)制，執(zhí)紀(jì)工作本身也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在黨的紀(jì)律框架下開展。全面從嚴(yán)治黨對(duì)執(zhí)紀(jì)工作的要求體現(xiàn)在以下三方面：

（一）嚴(yán)格履行黨紀(jì)賦予的執(zhí)紀(jì)職責(zé)

黨的紀(jì)律是一切執(zhí)紀(jì)活動(dòng)的權(quán)力來源和依據(jù)，也是執(zhí)紀(jì)部門的職責(zé)和界限所在。十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視“扎緊全面從嚴(yán)治黨的制度籠子”，黨內(nèi)制度建設(shè)取得了突破性成果，初步形成了由黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定效力位階自高到低的制度體系，全面囊括從嚴(yán)治黨的方方面面。規(guī)章制度的生命在于被執(zhí)行，完備的黨內(nèi)紀(jì)律給黨員同志的行為規(guī)范提供了制度指引，同時(shí)也是對(duì)執(zhí)紀(jì)部門嚴(yán)格履行職責(zé)提出的要求。

（二）嚴(yán)格遵循黨紀(jì)規(guī)定的執(zhí)紀(jì)程序

我國(guó)長(zhǎng)期存在著只重視實(shí)體而忽視程序的錯(cuò)誤觀念，無論是執(zhí)紀(jì)工作還是執(zhí)法工作常常由于對(duì)程序把握的不嚴(yán)，導(dǎo)致實(shí)體處理結(jié)果的偏差。近年來，中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸重視規(guī)范程序的制度建設(shè)，如 2013年5月頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等專門的程序性規(guī)定，但這只是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定程序的規(guī)定而沒有關(guān)于紀(jì)律執(zhí)行的專門程序性規(guī)定。從分散在各個(gè)黨內(nèi)規(guī)范中的程序規(guī)定可以總結(jié)出黨內(nèi)的執(zhí)紀(jì)程序包括以下特點(diǎn)：1.強(qiáng)調(diào)決策層面的民主集中。民主集中制是黨在具體工作中堅(jiān)持的一項(xiàng)組織原則和運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)調(diào)少數(shù)服眾多數(shù)，通過多數(shù)意見防止決策臆斷。2.允許執(zhí)紀(jì)相對(duì)人申辯，并且有權(quán)替他人作證、辯護(hù)或獲得他人的辯護(hù)，以保證事實(shí)的全面客觀性。3.執(zhí)紀(jì)相對(duì)人對(duì)執(zhí)紀(jì)部門作出的決定有異議的，可以向上級(jí)黨組織反應(yīng)直至黨中央，以保證上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織的監(jiān)督。

（三）嚴(yán)肅對(duì)待黨員的權(quán)利

黨員的權(quán)利包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》第一章第四條所列舉的黨員在黨內(nèi)享有的基本權(quán)利，以及黨員作為中華人民共和國(guó)公民享有的公民基本權(quán)利。在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，容易導(dǎo)致個(gè)別執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)片面強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)治理而忽視黨員權(quán)利的保護(hù)，從而過多的介入黨員的正常生活領(lǐng)域，導(dǎo)致矯枉過正，使廣大黨員同志噤若寒蟬，大大挫傷黨員同志工作的積極性。在執(zhí)紀(jì)過程中，執(zhí)紀(jì)部門應(yīng)當(dāng)尊重和保障黨員的權(quán)利，確保執(zhí)紀(jì)工作在憲法、法律以及黨的內(nèi)部法規(guī)中活動(dòng)，不侵犯黨員的人身、自由以及財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，同時(shí)給予黨員行使申辯、作證和辯護(hù)等權(quán)利的便利。尤其是擬對(duì)黨員作出不利決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)具備充分的事實(shí)根據(jù)和紀(jì)律依據(jù)，充分聽取黨員的申辯以及他人做的辯護(hù)，并對(duì)黨員提出的申辯意見和辯護(hù)意見予以回應(yīng)。

二、完善紀(jì)律執(zhí)行的程序規(guī)定

完善執(zhí)行紀(jì)律的程序性規(guī)定不僅是提高紀(jì)律執(zhí)行適當(dāng)性的有效途徑，也是落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》具體規(guī)定的內(nèi)在要求。在執(zhí)紀(jì)程序中引進(jìn)行政法的正當(dāng)程序原則可以有效的完善紀(jì)律執(zhí)行程序，在確保嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律的同時(shí)，避免執(zhí)紀(jì)程序不當(dāng)而做出錯(cuò)誤的執(zhí)紀(jì)決定。進(jìn)而從程序上保障黨員權(quán)利不受不當(dāng)執(zhí)紀(jì)行為的侵害，激發(fā)黨員同志履行職務(wù)的積極性。

（一）執(zhí)紀(jì)程序引入正當(dāng)程序原則的合理性

一般認(rèn)為，行政法的調(diào)整對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使國(guó)家公權(quán)力的外部行政行為，而執(zhí)行紀(jì)律屬于中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部管理活動(dòng)，黨組織享有較高的自主性。因此，將程序正當(dāng)這一行政法的基本原則應(yīng)用于紀(jì)律執(zhí)行不勝妥帖。但是由于中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)特殊的地位，將正當(dāng)程序原則引入紀(jì)律執(zhí)行程序仍然具有充分的合理性。

首先，行政法是最直接的治官制權(quán)法，行政法的約束主體主要是行政官員，其作用在于規(guī)范政府行為。在我國(guó)黨管干部的實(shí)踐中，執(zhí)行黨內(nèi)紀(jì)律也主要是約束黨員干部的行為，黨紀(jì)監(jiān)督在監(jiān)察行政機(jī)關(guān)行政行為中發(fā)揮著重要作用。可見，行政法與黨的紀(jì)律在規(guī)制對(duì)象上具有高度的重合性。

其次，執(zhí)紀(jì)活動(dòng)與行政活動(dòng)已經(jīng)在我國(guó)存在交叉的實(shí)踐。中國(guó)共產(chǎn)黨是使命型政黨與國(guó)家公共權(quán)力的復(fù)合。因此，西方國(guó)家常態(tài)的政黨理論和行政法理論不能直接用來分析我國(guó)的政黨和國(guó)家的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位決定了黨的執(zhí)紀(jì)行為必然會(huì)和國(guó)家行政發(fā)生或大或小的聯(lián)系，尤其是對(duì)黨員干部的紀(jì)律處分將直接影響黨員干部在國(guó)家行政中的角色和作為。中共十六大就已經(jīng)提出了中國(guó)共產(chǎn)黨要“依法執(zhí)政”的口號(hào)，從而使部分規(guī)范國(guó)家公權(quán)力的行政法，如政府信息公開條例、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法等，也同時(shí)適用于中國(guó)共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)和組織。

最后，正當(dāng)程序原則在中國(guó)共產(chǎn)黨黨章中已有淵源。正當(dāng)程序原則的基本含義是行政機(jī)關(guān)做出影響相對(duì)人權(quán)益的行政行為時(shí)，必須遵照正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對(duì)人，向相對(duì)人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對(duì)人的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》第一章第四條黨員權(quán)利中明確了黨員“在黨組織討論決定對(duì)黨員的黨紀(jì)處分或作出鑒定時(shí)，本人有權(quán)參加和進(jìn)行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護(hù)。”這一規(guī)定直接體現(xiàn)了程序正當(dāng)原則對(duì)于相對(duì)人參與和提供救濟(jì)途徑的要求。

（二）執(zhí)紀(jì)程序?qū)φ?dāng)程序原則的應(yīng)用

正當(dāng)程序原則，在英國(guó)也被稱作自然公正原則，在英國(guó)和美國(guó)最先得到廣泛應(yīng)用，其內(nèi)涵既包括程序性正當(dāng)程序也包括實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序。正當(dāng)性程序原則的中心含意是指：任何遭受權(quán)力行使不利對(duì)待的當(dāng)事人，都應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)和表達(dá)自己的意見并要求聽證的權(quán)利。正當(dāng)程序運(yùn)行的基本要件為：決策的自治性、主體的平等性、程序的合法性、過程和依據(jù)的公開性以及結(jié)果的合理性。

雖然《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》中有關(guān)于正當(dāng)程序的原則性規(guī)定，但是在具體的執(zhí)紀(jì)規(guī)范與實(shí)踐當(dāng)中，正當(dāng)程序原則并未獲得良好的貫徹。運(yùn)用正當(dāng)程序時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮具體的情境，綜合考慮程序公正的效益與成本。這就要求黨要保持絕對(duì)的權(quán)威，而過于嚴(yán)苛的程序會(huì)增加執(zhí)行紀(jì)律的成本。同時(shí)又要謹(jǐn)慎對(duì)待黨員的權(quán)利，確保執(zhí)紀(jì)部門及其工作人員的執(zhí)紀(jì)程序在黨的紀(jì)律和國(guó)家法律的框架內(nèi)。因此，執(zhí)紀(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)較低限度的應(yīng)用正當(dāng)程序原則。執(zhí)紀(jì)程序中的正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺缦聭?yīng)用：

1.回避原則。回避原則起源于西方國(guó)家“自己不做自己的法官”的自然正義。這一原則要求執(zhí)紀(jì)部門及其工作人員在執(zhí)行紀(jì)律的過程中涉及與自己有利害關(guān)系的事務(wù)或執(zhí)紀(jì)決定與自己有利害關(guān)系的嫌疑時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避或依他人申請(qǐng)回避。紀(jì)律執(zhí)行應(yīng)當(dāng)依紀(jì)辦事，不偏私、不枉縱。無論執(zhí)紀(jì)工作和執(zhí)紀(jì)人員有利或者弊都有可能影響執(zhí)紀(jì)工作的公正性。嚴(yán)格的正當(dāng)程序原則要求調(diào)查和提出指控的機(jī)關(guān)不能作出裁決。但是執(zhí)行紀(jì)律，甚至是做出紀(jì)律處分，是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)自律行為，相對(duì)刑事追究和行政處罰對(duì)于相對(duì)人的影響較小，太過嚴(yán)苛的程序反而不利于紀(jì)律的執(zhí)行，因此沒有必要做出如此嚴(yán)厲的程序要求。但是，在執(zhí)行紀(jì)律過程中，尤其是涉及對(duì)黨員同志進(jìn)行紀(jì)律處分或者嘉獎(jiǎng)的工作，應(yīng)當(dāng)最低限度的適用回避原則保證執(zhí)紀(jì)活動(dòng)的公正性。

2.執(zhí)紀(jì)公開原則。執(zhí)紀(jì)公開原則要求執(zhí)紀(jì)部門在執(zhí)行紀(jì)律的過程中應(yīng)及時(shí)向外界通報(bào)紀(jì)律執(zhí)行的過程、結(jié)果和依據(jù)，涉及黨和國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不宜公開的情形除外。尤其是在對(duì)黨員同志作出不利決定的紀(jì)律執(zhí)行決定時(shí)，必須向接受不利決定的黨員同志說明理由。任何涉及黨員權(quán)利的執(zhí)紀(jì)決定所依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)必須是公開的，決定書必須向執(zhí)紀(jì)相對(duì)人和相關(guān)人送達(dá)。執(zhí)紀(jì)公開是對(duì)執(zhí)紀(jì)活動(dòng)的有效監(jiān)督，可以充分發(fā)揮黨員同志和人民群眾的監(jiān)督力量，為黨員同志和人民群眾對(duì)黨的工作提建議提供了事實(shí)上的基礎(chǔ)。

三、小結(jié)

從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)必須放在全面從嚴(yán)治黨的背景下加以考察，它是“四個(gè)全面”整體框架中重要的一環(huán)，與全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)所構(gòu)成的戰(zhàn)略布局。“四個(gè)全面”中，全面推進(jìn)依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨彼此相互聯(lián)系最為緊密。黨的紀(jì)律無論是在內(nèi)容和執(zhí)行上都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于國(guó)家法律，執(zhí)行紀(jì)律行為本身也應(yīng)當(dāng)受到黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的約束，這也是黨內(nèi)法治的題中之義。因此，必須做好執(zhí)紀(jì)工作與執(zhí)法工作的銜接問題。

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