脫貧攻堅的綠色發展之路

李娟

[摘 要]習近平總書記強調扶貧開發要與生態環境保護結合起來，就新時代生態扶貧戰略發表了系列論述，闡釋了生態扶貧的多維價值、實踐方法和保障體系。生態扶貧有利于重構減貧內生動力，有利于鞏固脫貧成果，有利于維護整個國家的生態安全。生態扶貧要因地制宜、分類施策：對于國家重點生態功能區或自然保護區，要構建生態補償脫貧機制;對于擁有自然資源條件的非重點生態功能區，要構建生態產業脫貧機制;對于“一方水土養不活一方人”的貧困地區，要構建生態移民脫貧機制。生態扶貧工作需要落實資金、土地和組織三大保障體系。深刻把握習近平總書記關于生態扶貧重要論述的核心要義，對于決戰脫貧攻堅和決勝全面建成小康社會具有重要的理論和現實意義。

[關鍵詞]習近平;生態扶貧;綠色發展;生態文明

消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，也是中國共產黨向全國人民作出的莊嚴承諾。中國共產黨在減貧事業的實踐中不斷總結經驗、創新思路。黨的十八大以來，習近平總書記強調，扶貧開發不能以破壞生態環境為代價，而是要與生態環境保護結合起來，“探索一條生態脫貧的新路子”，①推動貧困地區走上可持續發展道路。黨的十八屆五中全會正式提出生態扶貧的重大理念，將“通過生態保護脫貧一批”②作為新時代中國精準扶貧脫貧基本方略“五個一批”的重要內容。習近平總書記站在全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度，就生態扶貧發表了系列重要論述，提出了系列新觀點、新思想和新表述。從整體上深刻把握和貫徹落實習近平總書記關于生態扶貧重要論述的核心要義，對于決戰脫貧攻堅和決勝全面建成小康社會具有重要的理論和現實意義。

一、對生態扶貧重要價值的多維分析

所謂生態扶貧，是指在扶貧的過程中注重生態環境保護，推動貧困人口通過參與生態保護、生態修復工程建設和發展生態產業，使收入水平得到明顯提升，生產生活條件得到明顯改善;推動貧困地區扶貧開發與生態保護相協調，脫貧致富與可持續發展相促進，實現脫貧攻堅與生態文明建設“雙贏”。“生態扶貧”這個創新提法不是牽強附會地創造新概念，也不是拍腦袋或者一時心血來潮的產物;而是習近平回顧總結長期主政地方的成功經驗，深入思考中國共產黨扶貧脫貧事業的歷史進程，正確審視新時代中國發展的突出短板，運用整體思維和長遠思維分析提煉的結果。這些經驗總結和思維方式體現在習近平關于生態扶貧的系列論述中，揭示了生態扶貧的多重價值。

第一，生態扶貧著眼于挖掘貧困地區自身優勢，有利于重構減貧內生動力。中國以前的扶貧開發往往采取送錢送物救濟的方式，或者為貧困地區的青年勞動力提供外出打工的機會。這種減貧模式要么產生福利依賴和“扶貧養懶漢”現象，要么導致貧困地區“空心化”，產生留守婦女、留守兒童、留守老人等社會問題。習近平總書記說：“現在，許多貧困地區一說窮，就說窮在了山高溝深偏遠。其實，不妨換個角度看，這些地方要想富，恰恰要在山水上做文章。”①通過改革創新，讓貧困地區的土地、自然風光等要素活起來，可以形成很多經濟增長點，帶動貧困人口增收致富。對此，習近平在福建和浙江主政期間就有切身體會。1988年，習近平調赴當時的集中連片貧困地區閩東寧德任地委書記，發現寧德具有“茂林修竹”的山林資源優勢，于是因地制宜提出發展林業的脫貧舉措。通過加快造林步伐，立體開發木材、茶、果、菌、藥材等林木體系，寧德農民收入呈現多元化格局。1990年，習近平調離寧德時，當地的脫貧率已經達到96%以上。②浙江安吉縣在面臨關閉礦山的困境中走出了一條發展鄉村旅游的致富之路，使時任浙江省委書記習近平再次看到了“大自然的恩賜”，“嘗到了甜頭”，③進一步提出“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷。可以說，扎根中國大地、在各個行政層級工作的豐富閱歷，是習近平生態扶貧思想形成發展的實踐基礎。生態扶貧這種立足貧困地區生態資源的扶貧模式，有利于打破以前生不逢“處”、怨天尤人的“宿命論”心理，增強自力更生、脫貧致富的動力和信心，而且這種“不離鄉不離土”的扶貧方式還具有提升貧困人口人力資本和社會資本的間接效應，如有利于提升農村婦女技能、降低農村留守兒童數量等，從而有利于阻斷貧困的文化傳遞機制。因此，生態扶貧是從外生人道主義式救助向深挖自身內源潛力轉變，將扶貧開發的“輸血”變“造血”功能升華到“造好血”的新階段。

第二，生態扶貧著眼于“脫真貧、真脫貧”，有利于鞏固脫貧成果。習近平總書記強調，“扶貧工作必須務實，脫貧過程必須扎實，脫貧結果必須真實”，“做到脫真貧、真脫貧”，“讓脫貧成效真正獲得群眾認可、經得起實踐和歷史檢驗”。④在以前的扶貧脫貧工作中，有的貧困地區急于擺脫貧困和增加收入，掠奪式超負荷地開發利用自然資源，如過度放牧、過度耕作、過度砍伐等。這種“圖眼前”、“吃子孫飯”、竭澤而漁的脫貧方式，必然會走到“山窮水盡”的地步，顯然不是“脫真貧”。所謂“根基不牢，地動山搖”，生態環境質量的惡化引發各種自然災害，造成基礎設施破壞、經濟損失、人身傷亡等，將使得已經脫貧的地區再度陷入貧困。恩格斯在《自然辯證法》中說：“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。每一次勝利，起初確實取得了我們預期的結果，但是往后和再往后卻發生完全不同的、出乎預料的影響，常常把最初的結果又消除了。”①有學者研究表明，自然災害是農村居民返貧致貧的最主要原因。中國農村每年有超過1000萬人因災返貧或因災致貧。比如2010年西南冬春大旱導致云南、貴州、廣西、重慶因災返貧人數分別達100萬、53.54萬、40萬、25萬人，因災而貧困加深人數分別達540萬、585.38萬、365萬、142萬人。②這種面臨極大返貧風險、經不起考驗的脫貧顯然不是“真脫貧”。只有脫貧人口在安全穩定的環境下安居樂業，“脫貧后生活還要不斷芝麻開花節節高”，③扶貧成果才算得到鞏固并在此基礎上逐步實現全面小康，這樣的扶貧脫貧才是“脫真貧、真脫貧”。因此，生態扶貧是習近平在正確把握中國貧困人口致貧返貧關鍵因素的基礎上提出的精準扶貧方式，是建立貧困地區長效穩定脫貧機制的科學選擇，是推進貧困治理現代化的生動體現。

第三，對于自然災害多發、“一方水土養不活一方人”的貧困地區人口，要構建助力精準脫貧的生態移民搬遷機制。中國有一批貧困人口居住在深山老林、石山、荒漠化嚴重、自然災害頻發等環境惡劣之地，如寧夏固原等地。這類地區生態環境脆弱，水土流失嚴重，農業產出很低，缺乏基本的生產發展條件，而扶貧開發的基礎設施建設成本又很高，治理地質災害以及災后修復工程耗資龐大、效益低下，實現脫貧和鞏固脫貧成果都存在很大的不確定性。對此，最見效、最經濟的扶貧方式就是易地扶貧搬遷至環境承載能力較高的地區，以斷“窮根”、謀“新路”。

習近平指出，要綜合立地條件、資源承載、發展潛力、就業創業空間及生產生活是否方便等問題，“科學確定安置點，盡量搬遷到縣城和交通便利的鄉鎮及中心村，促進就近就地轉移，可以轉為市民的就轉為市民”，⑤依托中心村、農村新型社區、產業園區、旅游景區等連片新建集中安置社區，從根本上改善貧困人口的人居環境和生產生活條件。同時，要想方設法為生態移民創造就業崗位，保障他們有穩定的收入來源，保障他們享有良好的基本公共服務，做到群眾搬遷到哪里，基礎設施就建設到哪里，公共服務就布點到哪里，現代產業就發展到哪里，避免移民在新居住地因社會資本薄弱和社會支持缺乏而產生“次生貧困”問題，確保“搬得出、穩得住、能致富”，⑥推動貧困群眾實現跨越式發展。

三、對生態扶貧保障體系的嚴格要求

解決貧困問題是一項復雜的社會系統工程，除了為貧困人口指明實踐方向，還要為他們建立基本的人、財、物等保障體系，為他們提供起步資金、穩定政策、信息咨詢等細致服務，讓貧困人口在黨和政府的扶助和關切中增強安全感，提高脫貧致富的信心和動力。習近平指出，要促進生態扶貧工作真抓實干，必須“堅持從嚴要求”，“關鍵在準、實兩個字”，①重點落實以下三個保障。

第一，要落實生態扶貧的資金保障。資金投入是扶貧工作最基本的物質保障，尤其是在生態扶貧中，要保護生態環境這個公共產品，更需要資金的支持和激勵。習近平指出，首先在頂層設計上，要堅持政府投入在生態扶貧中的“主體和主導作用”。②持續加大中央和省級財政對國家重點生態功能區中貧困縣的轉移支付力度，擴大生態扶貧的政策實施和生態補償范圍，即使是在經濟下行壓力較大、財政增收不樂觀的情況下，也不能減少生態扶貧資金的投入。對于在貧困地區安排實施的重大生態工程建設項目，要取消縣級及縣級以下的配套資金要求，推動貧困地區集中精力提供優質生態產品，協同推進扶貧工作。

其次，要做好金融扶貧這篇文章，發揮資本市場支持貧困地區發展的作用，形成生態扶貧脫貧資金多渠道、多樣化投入。比如，在生態移民搬遷中存在“越貧困的農戶越拿不出錢，結果就越享受不到政府補助”的現實問題，如果不創新思考多元化支持政策，生態扶貧就很難取得預期的效果。習近平指出，要“通過建設機構、信用、支付、保險、擔保、村級服務組織等六大金融服務體系”，③解決貧困戶資金缺、貸款難的問題。如鼓勵社會資本在貧困縣發起成立生態銀行等小微型綠色金融機構;支持成立政府出資的擔保機構和小額貸款公司，擴大生態扶貧貼息貸款規模，解決好生態移民搬遷所需資金問題，撬動更多信貸資金支持貧困地區發展生態產業所需的人力、技術、廠房設備等前期投入;保險機構適當降低對深度貧困地區的保費收取標準;資本市場要注意對貧困地區生態企業的上市安排。

最后，要提高生態扶貧資金的分配和使用效率。中央財政用于貧困地區的生態補償資金存在使用不夠精準的問題，比如資金撥付不及時、項目布局不合理、生產設備閑置等，還有些經費被省里平均分配了，使得重點的生態功能區和生態產業不能滿足扶貧需要，造成資金使用效率低下。對此，習近平指出，要在加強生態扶貧項目論證的基礎上，加大生態扶貧資金的整合力度。各級扶貧開發領導小組要對目標相近、方向類同的扶貧資金進行整合，確保整合資金圍繞生態扶貧項目精準使用，解決小、散、亂的問題，防止資金閑置和損失浪費。至于那些挪用乃至貪污生態扶貧款項的行為，習近平嚴肅指出，要建立完善的公告公示制度，“省、市、縣扶貧資金分配結果一律公開，鄉、村兩級扶貧項目安排和資金使用情況一律公告公示”，接受群眾和社會監督，對生態扶貧領域的腐敗問題，“發現一起，嚴肅查處問責一起，絕不姑息遷就”。④

第二，要落實生態扶貧的土地保障。生態扶貧，顧名思義，就是利用自然生態來提高人們生活水平的扶貧方式。土地及依附于土地而存在的生物和自然資源，是人類可以直接獲得并用于生產生活的主要物質資料，因此，如何利用土地做文章是生態扶貧的關鍵突破口。改革開放初期，中國在農村實行家庭聯產承包責任制，在所有權歸集體的前提下，承包經營權歸農戶，極大地調動了億萬農民的生產積極性，解決了大多數農民的溫飽問題，這是中國大規模擺脫貧困的成功實踐。但“分田到戶”“一家一戶”的土地模式使農村土地過于分散與零碎，農戶個體的經營收益十分有限。為提高農民特別是貧困農民的土地收益，黨中央進一步釋放土地權利，在堅持農村土地集體所有的前提下，將承包經營權細分為承包權和經營權，形成所有權、承包權、經營權三權分置的格局，賦予農民對土地經營權的出租、互換、轉讓、抵押、擔保以及其他流轉方式等權能。土地三權分置對于生態扶貧的積極作用體現為：使得貧困農戶擁有土地資產、可以承包土地而成為股東，通過訂單農業、托養托種、生態資源股份合作等方式，將土地經營權流轉給農業經濟組織進行規模生產。如此，貧困農民既可以獲得穩定的股份分紅收入，還可以外出務工獲得另外收入。

為建立堅實的生態扶貧土地保障，習近平指出，在農村土地集體所有的前提下，農戶家庭是土地的唯一承包主體，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權，要全面開展農村土地確權登記頒證工作，“真正讓農民吃上‘定心丸”，①為生態扶貧提供穩定的確權保障;要規范規模經營主體的農地使用邊界，流轉土地不能用于非糧化用途，確保貧困農戶在收回土地后能夠繼續耕種，以保證農民的長遠生計;要尊重貧困農戶的意愿，“農村土地經營權流轉不搞強迫命令”，“不能把農民利益損害了”;②要建立針對貧困人口的土地流轉金融貸款和財政補貼政策，為農民流轉土地提供信息發布、法律咨詢、價格評估、合同簽署指導、抵押融資等服務，使貧困人口有能力流轉入更多良田，通過農業生產實現自力更生和脫貧致富。

第三，要落實生態扶貧的組織保障。習近平深知，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。③他多次強調，“扶貧開發，要給錢給物，更要建個好支部”，“打好脫貧攻堅戰，關鍵在人”，“否則，有錢也不成事”。④基層黨組織在生態扶貧中發揮著橋梁紐帶和戰斗堡壘作用，因為基層黨組織的干部離人民群眾最近，“生活在鄉親們中間，生產在鄉親們中間，整天同鄉親們打交道”，⑤最了解貧困人口的實際情況和現實需求，最有可能采取符合群眾意愿、符合當地鄉情的行之有效的生態扶貧舉措。比如黨中央要求生態移民扶貧“尊重群眾意愿，加強思想引導，不搞強迫命令”。當地干部最清楚貧困人口不愿意搬遷的原因，可有的放矢地做思想疏導工作，轉變貧困人口根深蒂固的故土難離觀念，提高他們重建家園的勇氣和脫貧致富的信心。此外，黨中央生態扶貧的政策宣講、人力調配、資金安排、工作對接等都需要基層黨組織的協調、溝通和落實。可以說，基層黨組織是否堅強有力，直接關系到生態扶貧的成效。正如習近平在河北阜平縣考察扶貧開發工作時對村委會干部所說：“你們的工作做好了、做扎實了，我們在中央的工作就有了堅實基礎，我們也就放心了。”⑥

為加強生態扶貧的組織保障，習近平要求重點抓好三個方面的工作：一是要抓好基層黨組織干部的選拔任用工作。要“選好一把手、配強領導班子”，“選派思想好、作風正、能力強、愿意為群眾服務的優秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業生到貧困村工作”;①要根據貧困村的實際需求精準選配第一書記、精準選派駐村工作隊，“突出精準，缺什么補什么，增加教育、醫療、科技、文化等方面干部和人才比例，優化扶貧干部和人才結構”，②把基層黨組織建設成為帶領鄉親們脫貧致富的堅強領導核心。二是要抓好基層黨組織干部的能力培訓工作。通過政策宣講、案例講解、考察交流等方式，提高農村基層干部對生態扶貧和“綠水青山就是金山銀山”理念的思想認識，提高他們與貧困群眾打交道的能力，細致了解貧困群眾的家庭基本情況，各類生態惠民政策落實情況，已有技能和發展需求等，扎扎實實為貧困群眾辦實事、解難題，提高生態扶貧的質量和水平。三是要抓好基層黨組織干部的管理激勵工作。習近平多次重申，要建立科學的考核激勵機制，落實貧困地區黨組織帶頭人的經濟、政治待遇;對于長期在貧困地區一線、思路創新、實績突出，能有效高質將“綠水青山”轉化為“金山銀山”的扶貧干部，要給予表彰、獎勵并優先提拔重用，“讓有為者有位、吃苦者吃香、流汗流血犧牲者流芳”，③激勵他們為做好生態扶貧工作而勇于擔當、敢于突破、積極有為。

四、結語

習近平總書記關于生態扶貧的論述全面回答了什么是生態扶貧、為什么開展生態扶貧以及怎樣開展生態扶貧的重大課題。在這些思想的指導下，中國生態扶貧事業取得了突出成就。譬如，滇桂黔石漠化片區通過支付生態補償資金、設置生態護林員崗位，帶動了16.8萬貧困人口增收脫貧;④廣西5379個貧困村中有5370個貧困村在新型經營主體帶動下發展生態產業，直接帶動了36.48萬戶貧困戶發展生產增收，⑤實現了貧困人口脫貧和生態文明建設的“雙贏”。實踐證明，只要深刻把握和全面落實習近平總書記關于生態扶貧重要論述的核心要義，中國必將完成高質量打贏脫貧攻堅戰，如期全面建成小康社會，并為全球綠色減貧作出新的中國貢獻！

責任編輯：安 吉

責任校對：徐 敏