市場干預之規范：論我國行政指導程序的完善

趙志浩

[摘 要]黨的十九屆四中全會再次強調了要在新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的重大任務，對行政機關提出了更高的法律要求。在社會經濟迅速發展的當下，行政指導逐漸成為政府行政管理活動中的一項重要手段，且多用于干預市場。但由于我國行政指導程序的不完善，在實踐中，時常會出現行政主體濫用自由裁量權、暗箱操作以及實施走樣的現象，從而給市場造成嚴重危害。要完善我國的行政指導程序，不僅要提高行政主體的程序意識并確立行政指導程序的基本原則，更要完善行政指導的決策、實施、監督和救濟程序。

[關鍵詞]行政指導;法治政府;治理體系和治理能力現代化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.24.126 改革開放以來，我國市場經濟不斷發展，市場越來越繁榮，民眾的生活水平也逐漸提高。與此同時，政府的行政職能和行政管理方式也發生了很大轉變。作為一種新型的行政手段，行政指導因其具有靈活、多樣、非強制等特點，逐漸成為政府行政管理活動中的重要手段，且多用于干預市場。但由于種種原因，我國行政指導沒有合理的程序規制，在實踐中，時常會出現各種各樣的問題，從而給市場造成許多危害，并帶來一些其他嚴重的負面效應。因此，對我國的行政指導程序的進一步研究勢在必行。

1 行政指導程序概述

根據學界普遍觀點，行政指導是指行政機關根據本國法律和政策作出的一種非職權的行為。行政指導的目的是鼓勵、引導行政相對人作出一定的行為選擇，從而更好地實現行政管理目的。行政指導程序則是行政機關實施行政指導時所應當遵循的方式、步驟等所構成的一個連續過程。行政指導程序具有一般行政程序的特點，比如行政行為的對象應當是明確的、行政指導行為應當公開、應當事先解釋等。除此之外，根據行政指導行為本身的特點，行政指導程序還具有方式多樣性、程序民主性、科學性、簡便性等特點。

2 我國行政指導程序存在的問題

2.1 立法上存在的問題

（1）國內尚無統一的行政程序法。由于我國尚未制定統一的行政程序法，行政指導的程序處于無法律可依的狀態。國家層面行政程序法的缺失，在很大程度上造成了我國的行政指導程序目前這種無法律可依的狀態。

（2）缺少對行政指導合理性、科學性的程序保障。隨著我國社會經濟的不斷發展，行政指導這一政府行為的運用頻率越來越高，這對行政指導的合理性、科學性提出了更高的要求。雖然一些行政規章規定了諸如舉行聽證會、座談會，專家論證會以及聽取意見等方式，但是這些規則適用的前提并不明確，且不具有強制性。這種模糊的、任意的規定無法在決策中保證專業性、民主性。

（3）缺少對行政指導的監督、救濟的程序規定。在我國為數不多的幾部地區行政程序規定中，都毫無例外地回避了對行政指導的監督、救濟問題。在行政指導程序的相關規范中，根本無法找到監督、救濟的程序規定，這是我國行政指導程序建設中亟待解決的問題。所以更應當在立法上增加對行政相對人合法權益的保護，建立對行政機關有效的監督機制，建立對行政相對人權利造成損害后的救濟機制。

2.2 實踐中存在的問題

（1）行政主體及其工作人員程序意識缺失。我國的傳統法律思想一直都有“重實體、輕程序”的因素在里面。在這種思想持續的影響下，人們把實體的合法與正義看的十分重要，程序則可有可無。當下，依然有很多行政機關工作人員在工作、辦事中重實體、輕程序，只注重結果，而忽視過程，導致濫用行政裁量權，作出一些容易損害相對人合法權益、損害市場運行的行政行為。

（2）決策程序不透明導致嚴重后果。行政指導是一項擁有極大自由裁量權的行為。但我國行政機關作出行政指導這一行政行為的決策過程并不透明。在現實中，行政主體往往不會完全遵循行政指導的決策程序，不主動征詢專家意見或召開聽證會，不去聽取公眾意見和建議，不主動公布有關行政指導的信息，甚至出現暗箱操作。

（3）行政指導程序實施過程中異化現象突出。行政指導在實踐中常常被異化成其他行政行為。比如，在某些地區，地方政府提倡一些農作物的種植，這本來應當是行政指導行為。但在實施過程中，當地政府沒有嚴格實施相關行政指導程序，而在實際上卻要求農民必須接受這個所謂“指導”，甚至當農民不接受時采取強制措施，迫使農民種植某種農作物，這樣行政指導就被異化成了具有強制力的行政命令。

（4）難以通過合理程序追究責任。行政指導作為一種靈活性、多樣性的行政行為，在實際應用當中，很有可能存在運用不當或者出現失誤的情況。當這種情況發生時，由誰來為此承擔責任，是一個問題。雖然行政指導是一種自愿接受的行為，但在現實生活中，由于信息不對稱，在很多時候相對人接受行政指導往往并不是真心的出于自愿，如果行政指導行為所造成的嚴重后果全由行政相對人來承擔，而政府無須承擔任何責任，這有違信賴保護原則，且顯然是不公平的。

3 完善我國行政指導程序的建議

3.1 提高行政主體程序意識

當前，我國部分行政機關及其工作人員程序意識薄弱，應當引起足夠的重視。應當改變觀念，克服我國長期以來的“重實體、輕程序”的現象，使行政機關及其工作人員樹立實體與程序并重的思想。

3.2 確立行政指導程序的基本原則

行政指導程序的法律原則除了應當遵守合法行政原則等我國行政活動的基本原則外，還應當結合我國當前行政指導的現狀，確立以下幾個基本原則：

（1）自愿原則。行政指導的自愿原則，也是行政指導程序的原則。即當行政機關做出行政指導行為，禁止采取任何強制或變相強制的方式，并且行政相對人對行政指導行為有自愿選擇權。

（2）公開原則。行政指導程序應不違反公開原則，即在實施行政指導的過程中，應當公開行政指導的目的、內容、責任人等相關信息。除了涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的內容不予公開外，其他信息必須做到一律公開，使行政指導的運作程序透明化。

（3）不越權原則。行政指導程序的不越權原則要求行政主體嚴格按照法定程序實施行政指導。應將行政指導限定在法定的權限和管轄范圍內而不得逾越此范圍。

3.3 完善行政指導決策程序

（1）建立科學、合理的決策程序。在實踐中，有的行政機關作出的行政指導，會與原本的行政目的背道而馳，得到相反的效果。這是因為沒有經過一個科學、合理的決策程序來作出行政指導。所以，建立一個科學的、合理的決策程序十分重要。可以考慮確立以下兩個制度：①事先調查制度。這一制度應規定，當行政機關開始準備作出行政指導時，應結合行政目的，全面細致地調查涉及的事項，同時，行政機關應全方位收集各種信息和意見，為下一步決策提供充分的依據。②咨詢專家制度。如今，隨著社會的不斷發展，行政機關面對的事務也越來越專業和復雜，行政機關在作出行政指導的決策過程中，可以邀請相關領域的專家參與論證，以此保證決策的合理性、科學性。

（2）建立公開、透明的決策程序。為了確保行政指導的合法性與民主性，避免出現暗箱操作、以權謀私的現象，應當確立以下兩個制度確保公開、透明的決策程序：①信息公開制度。行政機關應當主動公開相關信息，包括其作出行政指導行為的目的、作出此決策的依據、此行政指導的具體內容和它的負責人等，并應當采取多種方式公開信息，不得隱瞞。②聽證制度。聽證制度是行政領域常見的一種制度，不再贅述。但值得注意的是，行政指導程序當中的聽證制度，應當在涉及重大的行政指導事項時進行，而不得濫用。

3.4 完善行政指導實施程序

我國行政指導的實施在很多時候都不規范。在實踐中，行政指導行為可能會被歪曲實施，在實施過程中出現異化現象。所以，建立和完善行政指導的實施程序勢在必行。首先，在實施方式上，行政指導的實施應當盡量以書面方式為主，除非因情況緊急才可以非書面形式實施。其次，還應當盡早建立公布制度，對行政指導的相關情況進行公布，對行政指導的方式、內容范圍、指導期限等作出明確具體的規定。最后，應當明確規定禁止行政機關以強制性的方式去實施行政指導。如果行政機關在實施行政指導時，采用或變相采用了強制的方式，行政機關應當承擔相應的法律責任。

3.5 完善行政指導的監督、救濟程序

如果想要更好地實現行政指導，保證其效率與公平，就必須建立一種監督、救濟機制。

（1）完善行政指導的監督程序。首先，應完善行政指導的內部監督程序。一方面要加大上級機關審查監督的力度，將審查監督常態化。另一方面要建立行政指導備案制度，對行政指導的決策、實施過程進行備案，定期審查。其次，應當完善行政指導的外部監督程序。可以想辦法制定相關程序規則，保證信息的透明公開。并且應當通過召開訪談會、設置群眾來訪信箱、進行網絡直播交流等方式，認真的聽取人民群眾的意見和建議。

（2）完善行政指導的救濟程序。想要真正保證因行政指導行為導致損害的相對人獲得救濟，就必須將行政指導行為納入行政復議與行政訴訟的受案范圍。然而，根據我國現行法律法規，行政指導行為仍然被排除在受案范圍之外，由此看來，想要真正使因行政指導行為導致損害的相對人獲得救濟，還有很長的路要走。

當今，市場經濟蓬勃發展，在追求公平正義的途中，尊重程序是無比重要的。與此同時，行政指導這一新興的、靈活的行政行為在實際運用中也越來越廣泛，行政指導程序的建設與完善勢在必行。行政指導程序的不斷改進和完善，將會更好地規范政府干預市場行為，也會更好地推動我國市場走向繁榮，促進我國經濟健康發展。

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