臨時用地占用永久基本農田做法與思考

摘 要：現代城市建設中，不可避免要進行臨時工程建設和使用臨時用地，且部分臨時用地無法避讓確需占用永久基本農田。本文從確保臨時用地合理合法、永久基本農田數量質量不減的角度，通過案例介紹臨時用地占用永久基本農田及到期復墾做法，并提出相關思考。

關鍵詞：臨時用地;永久基本農田;整理復墾

中圖分類號：S-0

文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200915065

收稿日期：2020-07-24

作者簡介：方圓（1985-），女，碩士，工程師。研究方向：土地規劃。

隨著城市發展速度加快，上海郊野地區成為城市化的主戰場，一系列保障民生的重大項目亟需在郊區建設落地，重大項目建設可能涉及到臨時工程建設和使用臨時用地。上海較早開展永久基本農田劃定和精細化管理工作，城市開發邊界外優質耕地基本按照“應劃盡劃、落圖落地”的原則實施特殊保護。因此，在臨時用地使用過程中，不可避免要占用永久基本農田。在確保項目范圍內永久基本農田數量質量不減的前提下，采取有效措施確保臨時用地使用合理合法，保障重大項目落地。

1?臨時用地的管理要求

臨時用地指建設項目施工、地質勘查等臨時使用且不修建永久性建構筑物、使用后恢復原狀并交還土地所有權人或使用權人，經自然資源主管部門依法批準使用的土地。根據《中華人民共和國土地管理法》第五十七條規定，臨時用地的種類主要包括建設項目施工和地質勘查;根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十七條、第二十八條規定，搶險救災等急需使用土地的，也可以先行使用土地。

臨時用地土地使用者應當根據土地權屬，與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，約定臨時用地的地類和面積、臨時使用土地用途、恢復標準、補償費用及支付方式、違約責任等。另外，根據《土地復墾條例》規定，使用臨時用地應編制復墾方案，負責恢復土地的原用途，并及時交還土地所有者或者原土地使用者使用[1-6]。

2?上海永久基本農田的管理要求

根據《關于落實“上海2035”，進一步加強四條控制線實施管理的若干意見》（滬規土資總〔2018〕579號）的文件要求，對永久基本農田實施最嚴格保護。永久基本農田保護紅線是落實國家糧食安全、實現農業現代化的空間保障，發揮著維護城市供應安全和生態安全的雙重作用。永久基本農田保護紅線一經劃定不得隨意調整，促進基本農田耕地質量更高、布局更集中成片、設施更規范高效。

3?臨時用地占用永久基本農田的管理要求

根據《自然資源部 農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1號）規定，臨時用地一般不得占用永久基本農田，建設項目施工需要臨時用地、選址確實難以避讓永久基本農田的，在不修建永久性建（構）筑物、經復墾能恢復原種植條件的前提下，土地使用者按法定程序申請臨時用地并編制土地復墾方案，臨時用地一般不超過2a。

4?案例分析

以上海某生活垃圾末端處置工程為例，方案包括臨時用地占用永久基本農田方案和臨時用地到期整理復墾方案2部分內容。臨時用地占用永久基本農田方案結合項目調研和實地踏勘，說明占用永久基本農田的必要性;從布局規模、施工技術等方面，說明占用永久基本農田的合理性。根據《土地復墾方案編制規程》編制臨時用地到期整理復墾方案，恢復耕地現狀，并納入永久基本農田嚴格保護。

4.1?背景分析

該垃圾末端處置項目建成后將進一步緩解市級統籌處置生活垃圾的難度，為城市安全運營和精細化管理提供必要條件。

4.2?必要性合理性分析

4.2.1?必要性分析

4.2.1.1?占用臨時用地必要性分析

土建與設備安裝在整個施工過程中相互制約，無法在場地內同步開工;大量設備需在施工現場外拼裝及駁運;各參建單位施工管理人員1000余人，需建設宿舍樓、食堂等配套設施。

4.2.1.2?占用永久基本農田必要性分析

全市陸域土地空間有限，永久基本農田分布與規劃建設用地布局“短兵相接”，缺少有利于基本農田保護的緩沖地帶。根據該區土地利用總體規劃成果，該工程周邊2km范圍內目前已無非永久農田的空地可供使用，不可避免占用永久基本農田。

4.2.2?合理性分析

4.2.2.1?臨時用地布局和規模的合理性分析

該工程周邊2km均為永久基本農田，就近在廠外西南側布置，可充分利用現狀道路，避免因新建道路增加臨時用地及其占用永久基本農田的規模。生活區在布置時，在確保安全、衛生和職業健康的前提下，盡量壓縮人均居住面積，低于《上海市建設工程文明施工管理規定》人均要求。生產區布置時，建設單位與設備供貨廠家協商，將部分設備暫時堆放廠家倉庫，減少堆放區占用面積;錯峰作業，盡量減少現場拼裝量，減少占地面積。

4.2.2.2?臨時用地現狀分析

通過現場踏勘和與最新遙感影像數據比對，臨時用地范圍內的耕地已全部拋荒，因為垃圾焚燒場周邊300m范圍內需植樹造林進行生態防護。

4.2.2.3?臨時用地所在區域規劃分析

根據區土地利用總體規劃，規劃形成具備復合功能的市郊型旅游度假創新示范區。該地塊規劃為生態用地，不再作為農業生產用地。

4.3?整理復墾方案

編制整理復墾方案，為臨時用地申請和今后土地復墾義務的監督檢查提供依據。根據土地復墾適宜性評價，確認臨時用地的復墾方向為耕地，采用的工程技術措施包括土地平整工程、農田水利工程、田間道路工程、農田防護工程等。

5?相關思考

為確保臨時用地全過程使用合理合法，到期后及時復墾，今后工作中還需在以下方面完善加強。臨時用地的審批必須在確保永久基本農田數量質量不減的前提下進行;嚴格按照表土剝離技術規范進行表土剝離，實現優質土壤保護與科學再利用;加快新工藝新設備的研發，從源頭減少占用永久基本農田;開展臨時用地批后利用專項巡查，納入國土資源一張圖管理;加強驗收監督管理，真正做到耕地數量質量生態“三位一體”保護。

參考文獻

[1] 陶卓杰.上海市臨時建設和臨時建設用地規劃管理規定[J].上海城市規劃，2002（01）：41-42.

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[3]曾文波.對加強臨時用地管理工作的思考[J].南方國土資源，2019（03）：51-52.

[4]鄭小剛，魏靜，邢夢罡，王晨剛，王貝貝.建設項目臨時用地復墾實施現狀、問題及建議——以河北省為例[J].中國工程咨詢，2019（03）：88-91.

[5]國土資源部土地整治中心.中國土地整治發展研究報告N0.5[M].北京：社會科學文獻出版社，2018：66-82.

[6]朱珊.臨時用地的規范化管理[J].海峽科學，2015（07）：51-62.

（責任編輯?李媛媛）