國際立法視角下我國《職業教育法》修訂的若干建議

郭瀟瑩?馬毅飛

摘 要 德國、美國、瑞士等發達國家職業教育在國際上均處于領先水平，這在很大程度上得益于其完善的法律保障體系。通過分析和歸納國際上職業教育立法及修訂的主流趨勢，結合我國實際情況，建議在《職業教育法修訂草案（征求意見稿）》基礎上提高法律條文的可操作性;理順各管理部門之間的職權劃分關系;推動職業資格與學歷資格的融合發展;明確行業企業參與職業教育的責權利;從法律層面為職業教育提供經費保障;完善《職業教育法》定期修訂制度。

關鍵詞 職業教育法;職業教育法修訂草案;國外職業教育立法;立法趨勢;修法建議

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）24-0019-05

2018年，《職業教育法》的修訂工作在十三屆全國人大常委會被列入立法規劃，2019年11月教育部黨組審議通過了修訂草案?！吨腥A人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案》）聚焦職業教育領域熱點難點問題，根據職業教育改革發展實踐的需求，對現行法律進行了較大幅度的修改。在職業教育的內涵與定位、實施原則、管理體制、現代職業教育體系框架、產教融合制度、職業教育教師教育體系和職業教育質量評價機制、落實和擴大職業學校辦學自主權等方面作出新的規定，實現了對現行《職業教育法》的提升與突破。

從國際上看，德國、美國、瑞士等發達國家職業教育均處于世界領先水平，這與其完備的職業教育立法體系密不可分?？偨Y并分析他國職業教育立法及修法經驗，順應國際大趨勢，對于我國進一步深化職業教育改革，推進教育領域法治建設有著重要的借鑒意義。

一、發達國家職業教育立法進展概況及主要趨勢

（一）國外職業教育立法及修訂情況

全球范圍內的經濟發展和產業結構調整是世界各國紛紛開展職業教育改革的外部動力，通過教育手段培養新型技術技能型人才從而助力經濟發展和科技進步則是職業教育發展的內生原動力。進入21世紀以來，發達國家紛紛以立法為切入點為職業教育改革提供法律保障。

德國2019年以構建高等職業教育體系為核心審議通過《聯邦職業教育法案修訂案2019》，構建了三級學位制度，提高了高等職業教育在社會上的吸引力。美國2018年第四次修訂帕金斯法案，即《加強21世紀生涯與技術教育法》，也稱《帕金斯法案五》，以解決“制造業回歸”國家戰略下人才技能與勞動力市場需求不匹配以及職業教育吸引力不足等問題為修訂工作的核心。英國以立法推動職業教育發展，先后頒布了多項職業教育相關法律，逐步建立起職業教育法律體系，在立法時英國還十分注重職業教育的管理機構，力圖將培訓與就業的管理權責統一起來[1]。瑞士《職業教育與培訓法》中的高等教育體系同時包含高等職業教育與普通高等教育，同時明確了職業教育領域中聯邦政府和州政府各自的管理權限。韓國通過《資格框架法案》給予國家能力標準法律地位，還將職業培訓與基于國家能力標準的證書相連接，進一步完善了國家職業資格體系，為韓國不同產業行業人才培養提供了重要的參考依據。

（二）職業教育立法國際趨勢

1. 著力發展高等職業教育

隨著世界范圍內經濟和產業結構的變化，市場對人才需求也發生變化，提升職業教育質量成為各國共同關注的問題。從近年來職業教育立法和修訂情況可以看出，各國均在國家職業教育發展戰略和職業教育立法層面加強對高等職業教育的重視。

美國《帕金斯法案》頒布之初便規定“聯邦政府撥款的主要目的是為了提高職業教育質量，培養具備熟練技能的高質量勞動者”。該法案后期通過多次修訂，逐漸增強政府對高職教育的法治管理力度，并將中等職業技術教育與高等職業技術教育有機銜接[2]。德國《聯邦職業教育法修訂案2019》的核心內容是構建高等職業教育體系，通過構建三級學位制度，著力深化高等職業教育改革。瑞士2004年修訂的《職業教育與培訓法》首次將高等職業教育定義為非傳統高等學校形態的高等教育，并將高等職業教育納入國家高等教育體系，級別上等同于普通高等教育。從以上國家在職業教育立法及修法內容里關于高等職業教育的相關規定中可以看出，世界各國對高等職業教育的重視程度都達到了前所未有的高度。

2. 職業教育管理權責劃分明確

通過對國外職業教育立法的文本研究可以發現，各國在立法中對于職業教育的管理體制、政府參與實施職業教育主體地位以及各相關部門、行業協會等機構之間的管理權責方面規定較為清晰、明確，立法時充分考慮了其管理體系和權責劃分問題，避免職權冗余重疊或劃分不清導致的管理效率低下。

瑞士《聯邦職業教育法案》明確了聯邦政府在職業教育事業中的主體地位，聯邦政府主要從國家層面進行職業教育的宏觀和戰略管理，從而保障職業教育的健康發展，具體工作則通過職業教育與技術辦公室對課程、資金等進行規范和管理。各州教育行政管理機構主要負責《聯邦職業教育法案》的實施、監督和評估等工作。法國《職業保障法》規定設立職業發展委員會，并在《職業培訓和社會民主法》中正式規定了該委員會的職能，將政府的部分職責轉移至職業發展委員會，打破部門管理界限，實行對職業教育的統一管理和監督[3]。德國職業教育實行由政府教育部門和行業企業共同管理的平行管理機制，聯邦政府和各州政府基于聯邦和各州職業教育法負責職業學校的管理，行業企業協會遵循《聯邦職業教育法》負責管理企業培訓，如手工業協會、農業協會以及醫生協會等行業協會負責管理行業內的職業教育活動[4]。

3. 法律條文規范明確

基于對各國職業教育法律文本的研究發現，各國職業教育法案文本量都較大，內容嚴謹，法律條文非常明確具體，可依據性和可操作性非常強，有利于學校和教師在實踐層面開展教育教學工作。

德國《聯邦職業教育法修訂案2019》、美國《帕金斯法案五》、《澳大利亞勞動技能法案2005》等法律文本中，對關于職業教育所使用的專業術語及其內涵和外延都作出了明確的規定與解釋，每一個術語的概念解釋都非常清楚。不僅如此，各國法案對于所作出的規定都有明確的要求和說明，如美國帕金斯法案不僅規定了學生參加生涯與技術教育要達到的國家標準，還列出了標準包含的具體內容。德國《聯邦職業教育法修訂案2019》明確規定了職業教育校企合作關系，以及有關合同所包含的具體內容，如學生在何種情況下可以離崗，學生所取得的報酬等都有非常具體的規定。

4. 立法層面重視職業教育研究

職業教育領域的研究也得到各國政府和學術領域的重視，在國家制定職業教育相關政策和法律法規中發揮了重要的決策服務作用。以立法形式為職業教育領域開展科學研究保駕護航成為近年來各國職業教育立法的重要趨勢。

美國和德國的職業教育法案中都包含開展職業教育研究的相關規定，同時還要求設立專門開展職業教育相關研究工作的國家機構。德國《聯邦職業教育法修訂案2019》共七部分，其中第四部分和第五部分是專門針對開展職業教育相關研究的規定。第四部分職業教育研究、規劃與統計對職業教育研究和規劃的目標，職業教育報告、統計和數據收集等方面作出了明確且具體的規定。第五部分聯邦職業教育所中使用了12個法條對職業教育研究所的設置、管理、經費和監督等方面作出具體規定。美國《帕金斯法案五》第114（D）（4）條規定“基于與各地教育局、教育研究專員和各州協商并綜合獨立咨詢小組的意見后，經過良性競爭，部長應當授予高等教育研究機構、高等教育聯盟以及一個或多個非營利性組織聯合體一筆補助金、合同或合作協議”。

5. 深度促進產教融合

完善的法律法規體系是保障和規范企業深度參與職業教育的法律前提，通過立法深度促進產教融合已成為當前國際職業教育發展的普遍趨勢。

德國《聯邦職業教育法》首次在法律層面上賦予企業參與職業教育的權利和地位，明確學校和企業是職業教育的兩大主體，在后續2005年和2019年修訂中，進一步完善了企業參與職業教育的權利、義務和責任條款，并對企業的資質條件、職業教育關系確立、合同簽訂、考試等進行了規范。澳大利亞《培訓保障法》進一步明確了職業教育中企業的法律地位，充分激發企業參與職業教育的積極性。在《澳大利亞2004-2010職業教育與培訓國家戰略》中把企業參與職業教育擺在職業教育發展的重要戰略位置。此外，美國、日本、加拿大等國也通過立法明確企業參與職業教育的權利和義務，通過規范與激勵并行的舉措使更多企業深入參與職業教育，從而有效保證了產教融合的規范化、制度化，保障了企業參與職業教育人才培養質量。

6. 以標準促動職業教育質量提升

職業教育標準及標準體系建構越來越受到各國政府的重視。職業教育發展在世界各國均呈現出大眾化的特征，如何使職業教育質量同步數量上的增長，擺脫質量提升的滯后性是各國普遍關注的問題，而標準作為衡量教育質量的尺度與準則，是職業教育質量提升的重要依據和準繩。

美國帕金斯法案中多次提到“標準”一詞，如規定要依靠州和地方的力量，制定具有挑戰性的學術和技術標準并幫助學生達到這些標準;法案第114條規定了中等和中等后項目實施核心指標并在指標匯總細化了各層次所應達到的學術技術成就標準;法案中還明確規定了學生參與生涯與技術教育課程所要達到的標準[5]。德國《聯邦職業教育法修訂案2019》中也多次提到“標準”的概念，法案第17條明確提出了獲得報酬的權利與最低報酬標準，法案第47條要求考試主管機構在制定考試條例時須對評價標準作出明確規定。

二、我國《職業教育法》修訂建議

我國此次發布的《修訂草案》整體上突出了職業教育的重要地位，明確了職業教育內涵和類型教育定位，回應了職業教育領域的關鍵問題，反映了職業教育改革發展的實踐需求，法律條款更加詳盡，順應了國際職業教育立法的主流趨勢。但對比國際社會發達國家的職業教育立法，仍存在一些問題和不足，需進一步改進，以支撐我國現代職業教育的發展。

1. 加強可操作性

《修訂草案》在內容上雖較之前《職業教育法》更加充實、具體，但仍存在部分條款規定較為籠統、實際操作性不強的問題。如在法條中仍大量使用諸如“鼓勵”“支持”等原則性表述，在實踐中缺乏明確的規定性內涵。相對來說，職業教育發達國家的立法條款更加具體明確、有針對性，對職業教育的規范效用和制約性更強。

為更好發揮法律法規對職業教育的指導、規范作用，建議：其一，在法律條文中盡量明確開展職業教育活動的合法性，哪些行為是法律允許的，哪些行為是不合法的，而避免用“鼓勵”“支持”等表態性的說法。其二，盡快制定并完善相關單行法，明確有關法律條款實施細則，作為《職業教育法》的補充。其三，以《職業教育法》為上位法，地方要結合實際 加快制定相應的《職業教育法實施條例》，將中央層面的《職業教育法》與地方層面的《職業教育法實施條例》相結合，使職業教育法律法規既有層次性又有針對性，更加符合我國職業教育發展的現實情況與發展趨勢。

2. 進一步規范職業教育管理

當前《修訂草案》確定了職業教育政府統籌管理、社會多元辦學舉辦體制和職業教育實行在國務院領導下分級管理、地方為主、政府統籌、行業指導、社會參與的管理體制，較之前有了較大進步。然而，《修訂草案》并沒有從根源上解決各職能部門權責交叉重疊、分工不明的問題。如第十條規定“國務院教育行政部門、人力資源社會保障部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作”，但各部門責任分工并不清晰?！敖⒙殬I教育工作部際聯席會議制度”，但對聯席會議的性質、構成與職能定位缺乏更為詳細的界定。對“行業指導”“社會參與”也缺乏相應的操作性指導。相比較而言，德國《聯邦職業教育法》對各級職業教育委員會的構成、運轉機制和責任事宜的規定更加具體明確，政府部門、行業組織各盡其責，保障了職業教育管理系統的高效運轉。

我國在職業教育立法中，首先，要加強對整個職業教育管理的統一規劃，構建清晰明確的職業教育管理體制;其次，要明確規定國家、地方教育行政部門的管理權限;再次，要理清相關管理部門之間的關系，如明確教育行政部門、人力資源社會保障部門和其他部門的責任分工與合作機制;最后，要明確行業、社會參與職業教育管理的權利、責任和義務，確保各相關責任主體在職業教育實踐中的管理行為有法可依，促進管理效率的提升。

3. 推動職業資格與學歷資格融合發展

職業資格與學歷資格融合已經成為國際職業教育資格認證的重要趨勢。當前《修訂草案》仍缺乏對職業資格與學歷資格融通的相關條款規定，從長遠看，不利于職業教育在我國教育體系中的地位提升和效能發揮。國際上如德國、美國等國家早已將職業資格與學歷資格融合起來，打通了人才培養和就業通道。此外，在高等職業教育的學位設置上，很多國家已經開始賦予高等職業教育以學位。德國《聯邦職業教育法修訂案2019》的核心就是通過設置三級學位構建高等職業教育體系，包括“合格職業技師”“職業學士”和“職業碩士”。美國《帕金斯法案》則規定通過“副學士學位”的方式提升職業教育的地位。瑞士2004年修訂《職業教育與培訓法》，首次將高等職業教育界定為全新形態的高等教育，將高等職業教育納入國家高等教育體系，級別上等同于普通高等教育，按照該邏輯，高等職業教育的畢業生也理應獲得學位。

2019年，教育部與國家發改委、財政部、市場監管總局聯合印發《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》，提出“落實職業院校學歷教育和培訓并舉并重的法定職責，堅持學歷教育與職業培訓相結合，促進書證融通”[6]。學歷資格與職業資格的融合已經進入試點階段，建議：第一，將職業資格與學歷資格融通納入《職業教育法》，以立法形式保障人才成長通道的暢通。第二，結合國外做法以授予學位的方式提高高等職業教育的地位，探索“副學士”等方式提高職業教育吸引力，也為高質量技術技能型人才的學習和今后就業鋪平道路，實現職業與學歷資格的融合發展。

4. 明確行業企業參與職業教育的責權利

《修訂草案》新增了產教融合的相關條款，對企業參與職業教育的權利、義務和責任作了較為全面的規定，并明確通過獎勵、抵免教育附加等措施激勵企業參與職業教育。同時，對于未能依法履行職業教育職責的企業也明確了處罰規定。如“第三章 職業教育的實施”中提出“鼓勵有條件的企業根據自身生產經營需求，利用資本、技術、知識、設施、設備和管理等要素，單獨舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構”“國家建立產教融合型企業認定制度”“企業依法履行職業教育義務，符合前款條件的，可以認定為產教融合型企業”[7]等。總體來說，體現了世界各國發展職業教育的國際趨勢，將對我國職業教育產教融合發展產生積極的促進作用。然而，《修訂草案》現有條款在具體操作方面仍缺乏行之有效的指導性規定，如產教融合型企業的認定標準，企業開展職業教育的具體辦法，企業與職業學校的合作關系、監督機制，學生在企業接受職業培訓的合同簽訂、報酬、考核等問題仍待明確。相對來說，德國《聯邦職業教育法》對企業、行業等主體的權責利有明確規定，校企合作運行機制更為成熟、高效，企業與學校各自明確自己所扮演的角色，各司其職，從而保證產教融合的良好運行。

建議國家，一是應盡快研究出臺產教融合相關實施條例，完善法律法規體系，從法律上規范企業和教育機構的主體責任，對企業參與職業教育的權利和義務、組織與實施、投入與保障措施、考核與獎懲等作出具體可行的規定，使企業、行業能夠科學、合法地參與職業教育，依法切實保障產教深度融合。二是應適當提升企業在建立職業教育教學標準、人才培養、技術開發等方面的主導性地位，以企業用人標準引導職業教育發展，從而使我國職業教育產教融合發揮更大的社會效益。

5. 保障職業教育經費的法律地位

從法律文本結構上看，《修訂草案》并沒有對職業教育的經費保障作專門規定。從國際視角看，在法律層面明確經費保障及加大經費支持力度是當前各國職業教育立法的主流趨勢。如美國《帕金斯法案五》規定2018-2022年間，為職業教育發展投入約44億美元，2022年之后將投入約40億美元[8]。《澳大利亞職業教育與培訓撥款法案1992》《澳大利亞勞動技能法案2005》等都對下一年度職業教育經費預算有明確的規定，且呈現逐年上升的趨勢[9]。而我國新的《修訂草案》中涉及經費的內容主要圍繞生均經費標準、經費籌措機制和經費使用的監督和管理，但并無實質性法律條文對經費的充足性予以保障。

建議借鑒國外職教法并參照我國《義務教育法》《高等教育法》中經費保障的有關規定，在《修訂草案》中增加關于加大經費支持力度的內容，如保障職業教育經費持續增長，國家用于實施職業教育財政經費絕對數量逐年增長，保證按照在校學生人數平均的職業教育費用逐步增長，保證學生人均公用經費逐步增長等，以法律形式明確職業教育經費保障。

6. 完善《職業教育法》修訂制度

我國自1996年《職業教育法》頒布至2019年發布《修訂草案》，間隔已逾20年，職業教育法治建設嚴重滯后于職業教育時代發展需求。究其原因，在于我國《職業教育法》修訂運行機制尚不完善，各相關部門協作有待進一步加強?？v觀職業教育發達國家的立法及修訂歷程，可以發現完善的法律修訂制度是使職業教育法律法規不斷適應時代發展需求的首要前提。

為此，亟需加強職業教育立法管理，建立健全職業教育法修訂機制，加強責任主體間的分工合作，加速法律法規修訂進程。應進一步完善職業教育相關部門政策規章制度，使之與職業教育法律法規相配套，逐步建構起完備的職業教育法治體系。須秉承發展性理念，與時俱進，在做到兼顧法律穩定性的同時，根據不斷變化的時代需求和就業市場對勞動力的需求，對職業教育法律法規進行定期修訂，適時補充完善。要建立科學的監督系統，形成職業教育對社會發展與人民需求的及時反饋機制，從整體上保證我國職業教育事業的健康有序，使職業教育發展滿足經濟、社會發展對職業技術技能人才的需求。

參 考 文 獻

[1]王春燕，侯光.國外職教法對我國職業教育法修訂的啟示[J].中國職業技術教育，2014（15）：62-69.

[2]沈澄.中美比較視角下高等職業教育發應時變的對比與借鑒[J].寧波職業技術學院學報，2019（12）：10-14.

[3]陳曦萌.從職前培養回顧百年德國職教師資專業化發展[J].職業技術教育，2015（13）：62-67.

[4]劉育鋒.五國職業教育法對《中華人民共和國職業教育法》修訂的借鑒意義[J].河南科技學院學報，2012（6）：3-11.

[5]U.S. Congress. Carl D. Perkins Career and Technical Education Act of 2006[EB/OL].（2006-01-03）[2020-08-05].https：//s3.amazonaws.com/PCRN/uploads/perkins_iv.pdf.4.31.2.42-43.7.58.9.40.34.21.23.

[6]教育部等四部門.關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案[Z].2019-04-10.

[7]教育部.教育部關于《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》公開征求意見的公告[EB/OL].（2019-12-08）[2020-08-05].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-12/08/content_5459462.htm.

[8]Congressional Budget Office Cost Estimate. H.R. 2353 Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act[EB/OL].（2017-05-17）[2020-08-05].https：//www.cbo.gov/system/files/115th-congress-2017-2018/costestimate/hr2353.pdf.

[9]Australia Government. Federal Register of Legislation[EB/OL].[2020-08-05].https：//www.legislation.gov.au/.

Suggestions on Revision of “Vocational Education Law”in China from Perspective of International Legislation

Guo Xiaoying， Ma Yifei

Abstract? Vocational education in developed countries like Germany， the United States and Switzerland are at the leading level in the world， which largely benefits from their integrated and sound legal system. By analyzing and summarizing the major international trends in legislation and amendment of vocational education and in combine with the situation in China， the following suggestions are proposed regarding the Revised Draft of Vocational Education Law （Draft of Soliciting Opinions）： to improve the operability of the provisions of law， to sort out the division of powers among different administrations， to promote the integration of professional qualifications and academic qualifications， to clarify the responsibilities and rights of enterprises participation in vocational education， to legalize the funding for vocational education， and to formulate regular amendment mechanism for Vocational Education Law.

Key words? Vocational Education Law; Revised Draft of Vocational Education Law; foreign vocational education legislation; legislative trend; amendment suggestions

Author? Guo Xiaoying， research assistant of Institute of Educational Rule of Law and Educational Standards， National Institute of Educational Sciences （Beijing 100088）; Ma Yifei， research assistant of Institute of Educational Rule of Law and Educational Standards， National Institute of Educational Sciences