《職業教育法修訂草案》再完善的若干思考

劉曉楠?趙小紅?張玲

摘 要 對2010-2020年間有關職業教育立法研究文獻進行文獻計量和文本分析發現：我國職業教育法相關研究總體上處于探索階段，發文數量較少、研究方法較單一、研究群體相對分散、文獻質量仍有待提升、相關研究受政策影響較強。文獻研究主要聚焦于現行《職業教育法》重要內容缺失、立法設計缺陷以及國外立法經驗等領域。2019年《職業教育法修訂草案（征求意見稿）》已經構建了較為完善的法律制度框架，但在部分具體內容及可操作性方面還有完善的空間。建議適時推出國家層面職業教育生均經費基本標準，切實貫通職業教育體系內及與普通教育之間的流動與銜接，完善職業教育“雙師型”教師隊伍建設相關制度，完善監督評價機制為校企合作實施提供更強保障，持續改進立法技術促進修法質量提升。

關鍵詞 職業教育法;職業教育法修訂草案;研究文獻;修法建議

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）24-0013-06

《職業教育法》自1996年頒布以來，為促進職業教育大發展、實現依法治教奠定了堅實的法律基礎。現階段，職業教育現代化發展迫切要求《職業教育法》能夠革新積弊，從而適應產業升級和經濟結構調整加快的現實需求。過去十余年間，我國將《職業教育法》修訂工作兩次提上議事日程，2019年底公布的《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案》）更是引發社會各界的關注與熱議，不僅使我國職業教育迎來了新的發展機遇，也將職業教育法律法規研究引入新的發展階段。基于近10年特別是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布以來的職業教育法研究成果，綜合運用文獻計量、文本分析等研究方法，直觀呈現職業教育法研究文獻的主要成果特征，并據此思考《修訂草案》的優勢與不足，提出未來修法的若干建議。

一、近十年職業教育法研究文獻的特征分析

采用文獻計量學研究方法，以中國知網（CNKI）數字圖書館北大中文核心數據庫為樣本數據源，將檢索條件設置為“篇名”含“職業教育”并“法”、期刊年限為“2010-2020”年、期刊類別為“全部期刊”等相關檢索詞，運行時間為2020年7月20日，節點類型分別為“作者”“單位”“關鍵詞”，共獲得相關文獻294篇。在此基礎上，刪除新聞報道、會議紀要等非職業教育法研究型文獻，最終得到有效文獻200篇。運用計量法探究職業教育法研究文獻的數量特征、內容版圖及演變路徑;運用總結歸納法剖析現行《職業教育法》的不足及修訂建議等學者觀點，全面把握已有研究成果的學術概況。

（一）職業教育法研究文獻的數量特征

我國職業教育法相關研究總體上處于探索階段，發文數量較少、研究方法較單一、研究群體相對分散、文獻質量仍有待提升，同時也呈現相關研究受政策影響較強等特征。

一是學術界對職業教育立法相關研究關注度并不高。2010年以來，在CNKI中檢索到的9000余篇職業教育研究中，僅有200篇與職業教育法相關，所占比重較低，發文數量相對較少。

二是研究方法單一，定性與定量研究相結合的方法尚未得到應有重視。現有研究多注重感悟思辨、經驗總結等定性研究，運用定量研究方法的僅有5篇，占比2.5%。

三是研究者群體相對分散，尚未形成合作網絡。從作者發文量及其文獻被引次數來看，僅有姜大源、劉育鋒兩人在兩個數據中都較為突出，其他研究者相對分散，并未形成明顯的合作研究網絡，這也說明核心研究者的群體還處于初步形成階段，見表1。

四是發文期刊及部分研究文獻質量有待提升。發文期刊能夠在一定程度上說明職業教育立法研究成果的活躍陣地及文獻的質量水平。排在前五位的分別為《河南科技學院學報》《中國職業技術教育》《職業技術教育》《職教論壇》《教育與職業》，但發文數量最多的《河南科技學院學報》（28篇）僅為一般期刊。已有文獻中僅有7篇碩士學位論文系統研究了職業教育立法相關領域，尚未發現博士學位論文。這說明我國職業教育立法研究仍缺乏較為系統、全面的論證，部分職業教育法研究文獻的質量仍有待提升。

五是《職業教育法》修訂直接促動文獻數量出現階段性上揚態勢。受2011年《中華人民共和國職業教育法修訂草案（送審稿）》（以下簡稱2011年草案送審稿）和2015年教育部重新開啟新一輪《職業教育法》修訂工作的政策影響，研究文獻在2012年、2015及2016年分別達到文獻數量的高點，見圖1。2019年底出臺《修訂草案》后，截至2020年7月，相關研究文獻數量已與2019年全年數量持平，呈上揚趨勢。可以預測，未來幾年內，職業教育立法的研究將會得到學術界的持續關注，進入一個新的發展期。

（二）職業教育法研究文獻的內容特征

在政策及實踐的推動下，近十年職業教育法文獻研究大都聚焦《職業教育法》的修訂，圍繞現行《職業教育法》的不足及《修訂草案》進行討論，并提出修法的對策建議。總的來看，主要圍繞現行《職業教育法》的重要內容缺失、立法設計缺陷及國外立法經驗等領域展開研究。

1.重要內容缺失

研究者一致認為，現行《職業教育法》內容存在較大缺失，沒有充分反映職業教育特色需要和現實需求。一是對困擾我國職業教育的關鍵問題，如產教融合、校企合作、中高職銜接、普職融通、學分互認、資格框架制度、“雙師型”教師隊伍建設等缺乏系統全面的表述;二是較少涉及職業教育相關主體的權益，或者義務、權利和責任表述不清等;三是職業教育發展缺乏穩定的投入增長機制，沒有規定職業學校學生平均經費基本標準;四是法律責任不明，缺少專門的責任章節和處罰辦法。此外，還存在監督、執法主體不明確，管理體制機制不順暢等問題[1]。

針對上述問題，研究者呼吁，要對關鍵問題進行專門規定，確保職業教育立法內容的完整性;出臺職業教育生均經費的基本標準[2]，形成職業教育財政投入的長效機制;整合政府職能，對職業教育實行統一協調的領導[3];明確師生、職業學校、企業、政府等法律關系主體的權利義務[4];建立校企合作保障制度，增加企業參與職業教育條款，建立實習學生勞動保護制度[5];明確職業院校畢業生與普通教育畢業生享有同等的升學、就業機會，建立職業教育系統內以及與普通教育相互銜接的“立交橋”制度[6];依據《教育法》對職業教師的聘任等內容，細化“雙師型”教師隊伍建設問題[7];專設法律責任章節，構建罰則體系，從執法主體、執法程序、執法權限和法律責任等方面修訂《職業教育法》的執法監督制度[8];設立專門的職業教育監察機構，解決監督、執法缺位問題。

《修訂草案》發布后，已有研究均給予高度評價。該草案在明確了職業教育內涵和類型教育的定位、完善職業教育體系、改革職業教育多元辦學體制和管理體制、明確不同主體職責、健全教師隊伍體系、完善質量與評價制度、擴大學校辦學自主權、完善產教融合制度支撐等方面實現了重大創新與突破。有研究者從多源流理論視角展開分析，認為該《修訂草案》開啟了《職業教育法》修訂的新局面[9]。也有研究者從教育治理視角分析，認為《修訂草案》勾勒出了未來職業教育治理體系與治理能力現代化的基本框架，即治理主體由單一向多元轉變、治理方式由管理向善治轉變、治理結構由層級制向網狀式結構轉變以及治理評價實現分層化和標準化[10]。還有研究者總結了《修訂草案》的基本特點：以新時代特征為指導思想，突出職業教育類型定位，突破現有職業教育制度體系，破解管理體制、辦學體系、經費投入體制、教師隊伍建設等職業教育熱點難點問題，緊跟時代需求建規立制[11]。

2.立法設計缺陷

多數研究者提出，現行《職業教育法》在立法依據、立法傾向、立法技術及配套法建設等方面存在不規范、不合理之處。一是建議將《憲法》《教育法》作為立法依據，但對《勞動法》能否作為立法依據則各持己見。將與《職業教育法》同一法階的《勞動法》作為立法依據是不規范的，且容易將職業教育誤認為是教育部門、勞動部門內部事務的部門法[12]。也有研究者認為，由于《勞動法》具有職業培訓內容，可將《勞動法》視為其直接的、主要的立法依據[13][14]。二是職業教育立法工具本位傾向明顯。三是現行《職業教育法》存在文本結構不完善、法律規則要素不全、法律語言不規范等技術問題，導致《職業教育法》“軟法”內容和痕跡明顯，可操作性不強。四是現行《職業教育法》缺乏“實施細則”類輔助法規，沒有出臺職業教育行政法規等。

針對上述問題，應充分考慮職業教育對個體發展的價值[15]，站在人力資源強國戰略的高度，切實把技能型人才作為六大人才之一來考慮職業教育的定位[16]。要明確立法主體，規范與提高立法技術，完善立法程序，增強法律的操作性、規范性和約束力[17]，并做好與相關法之間的銜接[18]。修法同時完善與《職業教育法》配套的下位法和單項法，同步制定或修改地方職業教育法規[19]。既考慮前瞻性、指導性，又注重現實可行性、可操作性;既借鑒發達國家的經驗，又考慮我國的國情和職業教育發展的現實情況[20]，系統推進修法工作。

3.國外立法經驗

研究文獻主要聚焦德國、美國、英國、澳大利亞等國的職業教育立法歷程、法律法規內容特點和立法經驗等領域，為我國職業教育修法工作提供借鑒和啟示。

一是關于各國職業教育法律法規的內容分析及比較。通過借鑒國外立法經驗，眾多學者提出要完善終身職業教育體系、提高財政投入和職業教育地位、統一教育管理體制、加強執法監督，建立我國職業教育等級證書制度[21]，并以法的形式實施嚴格的職業準入制度等[22]。也有研究者通過分析美國《2006年卡爾·D·帕金斯生涯和技術教育法案》內容，總結出該法案具有以受教育者為中心、可操作性強、經費使用高效、關注弱勢群體以及政府責權明晰等特點[23]。二是關于各國職業教育立法修法的實踐特征。主要涉及立法過程、立法思想、技術特點、法律修訂過程和爭議等。例如，發達國家修法間隔時間更短或者采取設立新法規的做法[24]，以便適應快速變化的市場需求。美國職業教育立法從功利主義傾向轉為人本主義傾向，將國家經濟發展與人權保障相結合，力求促進職業教育的全民化和終身化[25]。德國2018年《職業教育法修訂草案》提出設定高等職業教育三級學位，以期提高職業教育的吸引力[26]。英美等國每次職業教育立法都經過學者的多次調查甚至多年的充分調查和實證分析才最終確立[27]。總的來看，對發達國家職業教育立法的相關研究數量逐漸增多，研究內容不斷深化，對我國職業教育的立法相關工作起到了積極的推動作用。

二、完善《修訂草案》的若干思考

完善的職業教育法律法規，能夠規范和引導職業教育實現高質量、可持續發展。當前，我國《職業教育法》修訂工作正在進行時。基于近十年職業教育法相關研究成果可以發現，研究者普遍認為《修訂草案》已經構建了較為完善的法律制度框架，但也有部分研究者在個別具體內容及可操作性方面提出謹慎意見，如校企合作具體事宜的法律界限尚不明晰、行業企業如何參與學校辦學等內容的表述不夠充分、普通教育和職業教育同等地位的要求很難落實等，這些都需要進一步思考并加以完善和改進。綜上，本研究認為職業教育修法全過程應始終堅持系統思維，即全面考慮經濟社會發展新常態及職業教育現代化建設目標，整體結合國家需求和個人需求，系統籌劃普職互通和中高職教育銜接體系，綜合構建與教育基本法、相關法及其他法律之間的法法銜接配套體系，系統規劃體制機制實踐路徑，適時考慮以“包裹立法”形式將《職業教育法》與其他相關法律一并打包修訂。《職業教育法》修訂還應繼續將調查研究作為重要支撐，充分利用《職業教育法》執法檢查的已有成果，委托智庫開展職業教育立法相關問題專題調查研究，階段性開展多種形式的座談會、論證會等，為進一步論證相關法條的科學性、可行性提供事實依據。

1.適時推出國家層面職業教育生均經費標準

經費投入是職業教育發展的重要保障。從實踐來看，國家層面尚未出臺統一的職業教育生均經費標準，部分省份生均經費標準偏低，部分省份甚至沒有標準，遠遠無法滿足職業教育發展需求。已有調查顯示，生均撥款一直是讓職業教育管理者“可望而不可及”的事[28]。與之形成鮮明對比的是，2019年出臺的《關于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》規定“各地生均公用經費撥款標準應于2020年達到每生每年1000元以上”。要實現《修訂草案》提出的職業教育與普通教育具有同等重要地位的發展目標，諸多研究者強烈呼吁建立職業教育經費投入的長效機制，將職業教育納入公共服務和財政保障范圍。此外，《修訂草案》中提出“各級人民政府應當建立與職業教育辦學規模、培養成本和辦學質量相適應的財政投入制度”“省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校生均經費標準或者公用經費標準”。兩個“應當”的表述屬于義務性規定，對違法后果還缺乏相應的責任追究。

鑒于此，一是適時推出國家層面職業教育生均經費或公用經費的基本標準，地方政府投入不得低于基本標準。二是已經出臺生均經費或公用經費標準的，應將其落實情況納入政府績效考核中。三是逐漸縮小職業教育與普通教育之間生均經費標準的差距，真正實現對職業教育和普通教育的同等對待，促進職業教育可持續發展。

2.切實貫通職業教育體系內及與普通教育之間的流動與銜接

職業教育體系是否合理，關乎職業教育質量的高低，涉及職業教育吸引力的強弱。現行《職業教育法》在中高職銜接、普職融通等方面缺乏系統全面的規定。研究者建議通過學分和證書的互認、互換以及學籍管理制度改革，形成職業教育與職業培訓兩大體系之間及其內部各辦學形態之間相互溝通、銜接的制度[29]。適當發展本科層次乃至研究生層次的高等職業教育，做好中等與高等職業教育的銜接[30]。《修訂草案》中雖然已經規定了構建“職業教育與普通教育相互溝通，初級、中級、高級職業教育有效銜接，體現終身學習理念的現代職業教育體系”，指出“高等職業學校教育是高等教育的重要部分，由專科、本科層次的職業高等學校和其他普通高等學校實施”，但具體操作仍有進一步完善的空間。一是借鑒德國的“專業碩士”文憑制度，進一步提升職業教育的學歷層次。二是通過鼓勵有條件的普通高校開辦應用技術類型專業或課程，改革高校招生考試制度，實現學分自由轉換和互認，實現普通教育與職業教育之間的相互融通，進一步改善從普通教育到職業教育的單向流動困境。

3.完善職業教育“雙師型”教師隊伍建設相關制度

當前，職業教育教師隊伍還存在數量不足、來源單一、校企雙向流動不暢、人才引進困難等問題，且同時具備理論教學和實踐教學能力的“雙師型”教師和教學團隊短缺，嚴重制約職業教育改革發展。而現行《職業教育法》缺乏相關規定。研究者建議，修訂《職業教育法》，應當增加“雙師型”教師隊伍建設的內容，明確相關標準，完善培養體制。《修訂草案》中，有五條是關于職業教育教師的規定，其中第四十條重點指向“雙師型”教師隊伍建設，該條規定主要涉及職業教育專業教師的任職資格，明確規定“職業學校的專業教師應當具有一定年限的相應工作經歷或者實踐經驗，達到相應的技術技能水平”;同時規定，企業具備條件的人員取得教師資格可擔任專業教師。此外，規定“職業學校專業教師聘任、考核、晉職、待遇的專門辦法，由國務院教育行政部門會同有關部門制定”。換言之，《修訂草案》中沒有對專業教師的學歷、聘任、考核、晉職、待遇等進行明確規定。為此，建議后期修訂過程中，進一步加強職業教育“雙師型”教師隊伍建設相關制度建設。一是明確“雙師型”教師認定標準和準入制度。借鑒德、澳等國經驗，從學歷和技術資歷兩方面對“雙師型”教師的資格標準進行規定[31]。根據《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》相關政策實施情況，在評估基礎上，將其中“相關專業教師原則上從具有3年以上企業工作經歷并具有高職以上學歷的人員中公開招聘”的規定體現到《修訂草案》中。二是明確建立健全職業院校自主聘任兼職教師的辦法，建立與完善校企人員雙向交流制度。設置一定比例的特聘崗位，暢通高層次技術技能人才兼職從教渠道。三是在編制、考核、晉職、待遇等方面制定“雙師型”教師隊伍專門政策，在同等條件下，編制、待遇、國家及教學成果獎等評選表彰政策應向“雙師型”教師隊伍傾斜。

4.完善監督評價機制為校企合作實施提供更強保障

校企合作、產教融合是職業教育辦學模式改革的核心問題，當前校企合作中存在著約束機制、激勵機制和協調機制不健全等問題。2017年，《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（國辦發[2017]95號）提出要開發符合國情的校企合作培養人才和協同創新模式。2019年1月，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》（國發[2019]4號），進一步強調應提升校企合作育人水平，提高實訓基地規劃、管理水平，配套建立以產教融合、校企合作水平為核心的職業教育質量評價體系。《職業教育法修訂草案》在《職業教育法》的基礎上明確了校企合作的原則方法以及雙方的權責，對大力推進校企合作給出了補貼、獎勵等政策優惠，但未對校企合作的政策實施水平、質量、效益的評估作出規定，這可能造成校企合作優惠政策在具體落實、經費保障、激勵機制等方面缺乏監督和管理，不利于形成高水平的校企合作運行機制。建議后期修訂過程中，進一步加強“校企合作”的相關制度規定。一是建立校企合作的政策監督機制，對政策實施中的不到位問題進行監督、檢查、督促，保證各種優惠政策的落地實施。二是建立校企合作評價機制，注重校企合作水平的提升，杜絕低水平培養人才，提升對校企合作人力資源管理的引導。

5.持續改進立法技術以促進修法質量提升

立法技術是立法主體在立法活動中所遵循的方法和操作技巧[32]。對《修訂草案》改進立法技術，主要指實現法的實質結構更加規范、完備，法的語言表述更加準確、簡潔和嚴謹。與現行《職業教育法》相比，《修訂草案》在法的實質結構上更加完備，增加法律責任、罰則等必需內容，但正文仍有較明顯的“軟法”痕跡，如“鼓勵”和“一定比例”兩詞分別出現19次和8次，均高于兩詞在現行《職業教育法》中的出現頻次（分別為7次和1次）。有研究者認為，在立法過程中，由于種種因素必不可少地會用到“鼓勵”“一定比例”等模糊詞語，但這類詞語不得不使用時才可以使用。為增強法律的操作性、規范性和約束力，從改進立法技術的角度，一是奉行“法不禁止即自由”的自治精神[33]，采取否定性立法路徑規定辦學主體不可為行為;二是在不得不使用模糊詞語時，盡可能明確相應外延，增加法律條文的約束力。

參 考 文 獻

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Ponders on Improvement of “Revised Draft of Vocational Education Law”

——Based on Analysis of 2010-2020 Related Academic Research Results in Last 10 Years

Liu Xiaonan， Zhao Xiaohong， Zhang Ling

Abstract? Based on literatures on vocational education legislation by bibliometric and text analysis， it is found that the research on Vocational Education Law in China is generally at the exploratory stage， with a small number of papers， single research methods， relatively scattered research groups， quality of literatures to be improved， and the strong influence by policies on relevant research. Literature research mainly focuses on the lack of important content， legislative design defects and foreign legislative experience of the current Vocational Education Law. The Revised Draft of Vocational Education Law （Draft of Soliciting Opinions） in 2019 has established a relatively perfect legal system framework， yet the improvement in some specific contents and operability is still necessary. It is suggested to formulate the basic standard for vocational education funding per student， to effectively improve the flow and connection within the vocational education system and with general education system， to perfect the relevant system about construction of“dual-qualification”teachers in vocational education， to provide stronger assurance for cooperation between colleges and enterprises by improving the monitoring and evaluation mechanism， and to constantly improve the quality of Vocational Education Law by promoting amendment skills.

Key words? Vocational Education Law; Revised Draft of Vocational Education Law; research literatures; amendment suggestions

Author? Liu Xiaonan， research assistant of Institute of Educational Rule of Law and Educational Standards， National Institute of Educational Sciences （Beijing 100088）; Zhao Xiaohong， research associate of Institute of Educational Rule of Law and Educational Standards， National Institute of Educational Sciences; Zhang Ling， National Institute of Educational Sciences