農村土地產權制度改革探析

許創 徐挺 王江有

[摘 要]為切實維護廣大農民集體財產的合法權益，創新農村集體經濟運行體制，我國將加速農村土地產權制度改革工作的開展，這是探索農村集體經濟的重要手段。對于新形勢下我國農村集體經濟健康、穩定地發展，對實現我國社會主義農村經濟可持續發展具有關鍵性的作用。但因為其改革工作對象覆蓋面積大、程序復雜，產生的影響也是極大的，所以以湖北省鄂州市的農村土地產權制度改革為例，進一步淺析其產生的深遠意義及重要價值。

[關鍵詞]改革矛盾;推行措施;深化改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.23.026

1 前言

自黨的十八屆三中全會召開后，推動城鄉一體化成為各級政府為構建新型城鄉關系的首要工作之一。在實現現代化進程中，發動群眾鼓舞群眾，讓廣大農民平等參與進來，共同享受現代化帶來的豐碩成果。其中農民問題中最關鍵的還是土地問題，要想解決目前的土地問題必須深化農村土地產權制度改革，厘清農民與土地的關系，賦予他們土地的財產使用權力，實現真正意義上的“還權賦能”。文章將從我國農村土地產權制度改革進展出發，以探究實施農村土地產權制度改革辦法存在的問題為主要內容，以鄂州市為例研究農村土地產權制度改革的實施與實踐策略，提出深化農村產權制度改革的相關思考。

2 中國農村產權制度改革的現狀

中共中央、國務院近日就堅持“三農”優先發展、做好“三農”工作發表了《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》在土地制度改革方面特別指出，要完善標準化制度，確保農村改革發展目標和2020年承諾任務的順利實施。土地周期管理、適度發展多種經營方式和經營房地產獲得資金的可能性;尊重農地集體所有制、非私有化、農用地使用和防止非農用地使用的原則;要維護農民權益，不要把退耕還林作為農民進城落戶的條件，在修改相關法律的基礎上，完善扶持制度，全面加快農村土地征收制度改革和農村公共建筑市場化改革，加快建立城鄉共同建設市場。改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。全國范圍內的廠房和廢棄地，激活建筑用地，支持農村新產業、新業態，回鄉創業，農村土地使用權制度改革的核心內容是賦予合同所有權，這是農村土地使用權制度改革的根本目標得以實現的根本途徑：農業承包經營權即土地使用權的物權化。根據法律規定，土地經營權是一種財產權，所謂農民土地所有權，是指農民擁有的土地的使用權、收益權和流轉權，與任何其他財產權一樣，這種權利不能是絕對權利，必須受到法律乃至社會習慣的限制。然而，在產權領域，限制土地所有權行使的法律很多;而土地所有權的確立是農地承包權的物權化、長期化和商業化。 但目前農村存在集體土地所有權空缺和農地所有權不完整的情況，事實上，集體所有制是沒有實質內容的集體“空殼”使所有人處于“虛擬”狀態。同時，農民的集體活動往往隨著行政村組的存在而延續變化。而變化，與產權的地位是非常不確定的。并且國家只在名義上和法律承認農地屬于農民群體，但實際上可以基于“公共利益”的理由對其進行征收和征用。土地只能是土地的有限所有人，國家是土地的最終所有人。

3 鄂州市改革工作境況和措施

鄂州市地處湖北省東南部、長江中游南岸，位于武漢城市圈核心圈層。近年來，全市上下認真貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，深入實施鄉村振興戰略，全面推進“三城一化”（航空城、生態城、科學城和武鄂協同發展）建設，推動城鄉融合高質量發展。在成都、重慶相繼成為全國規范開展土地指標交易的試點城市之后，鄂州市作為全省先行改革試點城市敢于第一個“吃螃蟹”，爭做改革先鋒。而地標交易，是鄂州推進農村產權制度改革的舉措之一。

鄂州市在開展改革試點工作中具有三點優勢。一是具有先行先試的經驗。鄂州市鳳凰街道百子畈村作為全省首批農村集體產權制度改革試點村，已經宣布圓滿完成改革任務。二是前期已經具備“兩清”工作基礎。2018年6月，鄂州市委、市政府在全市范圍內啟動農村集體產權制度改革，成立了專項工作領導班子協調督辦落實工作，確保改革工作的順利進行。2019年2月，全市322個行政村（社區）、3681個村民小組完成了集體資產清產核資和清人分類工作，為深化改革奠定了良好基礎。三是深入推進改革有保障。此次改革得到了市委、市政府領導的高度重視，宣布將此次改革納入全市深化改革行動中來，是鄂州市統籌城鄉發展，實現經濟騰飛的關鍵一步，同時健全了市、區、鄉鎮（街道）農村經管機構隊伍，搭建了市、區、鄉鎮（街道）、村四級改革推進落實體系，使改革更加全方位深入貫徹落實。

鄂州市農村產權制度改革主要分為以下四個階段。一是2019年6月開始全面清產核資工作，在全市范圍內逐級對清產核資數據進行核查校驗，并及時如實上報省農業農村廳。二是2019年7月開始界定成員身份工作，在廣泛征求村民意見基礎上，由村民（代表）大會根據界定辦法討論確定集體資產股權享受人員，并編制成員名冊，經公示無異議后，上報相關負責機關單位。三是2019年9月開始折股量化資產工作，各級單位制定農村折股量化資產工作指導意見及辦法，明確本地集體資產股份量化方式、種類、比例和股權管理模式。四是2019年12月前開始成立合作組織，其中，實行普通股制度改革的村成立了經濟合作社，未實行普通股制度改革的村成立了經濟合作社。合作組織成立后，建立了經營和監督制度，建立了賬戶和資金轉移的“雙親權”制度。

4 目前實施過程中遇到或存在的問題

4.1 確權登記及產權抵押手續辦理進展緩慢

現今仍處在改革初期，各負責部門對業務沒有相應的重視，個別地方政府未能貫徹好全面改革的精神，沒有掌握住行之有效的業務操作方法，無法將復雜工作和統籌規劃緊密聯系在一起，導致各相關手續辦理煩瑣、進展緩慢。

4.2 干部階層對改革精神沒有理解透徹

目前，一些鄉鎮領導還存在“農村產權制度改革確權土地是把土地分給了廣大農民和農村集體，這是斷了政府的財路”的落后思想，還有些領導認為農村產權制度改革不過是一場形式，漸漸對此次改革產生不耐煩情緒，導致農村產權制度改革進程不順。

4.3 歷史遺留問題成為突出矛盾

目前鄂州市農村產權制度改革輻射面積較多，確權登記時牽涉面積歸屬劃分問題往往各執一詞，容易引起糾紛。因農村土地界限較為模糊，長時間累積下因無人關注就無法準確判定界限，各村民或農村集體的權益無法得到公平有效的保障，歷史遺留問題在相當程度上阻礙了農村產權制度改革的推進。

4.4 改革相關法律體系尚未成熟

在市場經濟運程中，任何制度和規定的創新和實施都必須賴以健全且行之有效的法律體系才得以實現，因此在推行農村產權制度改革中，必須逐步落實構建相關法律體系來保證改革的法律有效性，為農村產權制度改革提供法律保障。目前在我國統籌城鄉發展試點城市眾多，但由于相關政策的落后，使得農村產權制度改革得不到相應的法律保護，在土地流轉交易中各種矛盾與潛在的交易危機在時時威脅雙方，這不僅影響到了深化農村產權制度改革，同時也影響了國家統籌城鄉發展規劃的進程。

5 總結

農村土地產權是農民核心財產性權利，農村制度改革必須是農村所有制的改革和更新。從建立承包生產到家庭聯產承包責任制，實施了一系列政策和制度改革創新，為社會安穩和經濟不斷發展做出了重大貢獻。目前，合理界定和組織農地所有權，建立一系列適合農村經濟發展的所有制機制，可以在國家、集體、農民的權利與新的農地權利問題之間取得平衡。同時土地不僅僅是農民的權利財產，更是他們最基本的生產資料，是國家繁榮穩定的穩固保障。因此深化此次農村土地產權制度改革是我國飛躍發展，實現中國夢不可忽略的重要一步。湖北省試點城市鄂州市積極開展改革工作，隨著綜合改革的深入，制定了20多項加快改革步伐的政策，正在謀劃構建農業改革的頂層體系。農村產權制度改革讓不會動的土地“活”了起來，將農民的財產保障了起來，加速了農村資產資本化進程，優化了城鄉建設資源配置，為推動全國城鄉統籌經濟發展提供了強勁動力。

參考文獻：

[1]劉長江.遼寧農村土地產權制度改革的探索與思考[J].農村工作通訊，2012（15）.

[2]鄂州日報.鄂州市農村集體產權制度改革試點方案[N].鄂州日報，2019-11-26.

[3]劉正山.農村土地產權改革，要賦予農民完整的土地物權[EB/OL]. （2018-10-19）.http：//finance.sina.com.cn/china/2018-10-19/doc-ifxeuwws6068726.shtml.

[4]百度百科.農村土地使用產權改革[EB].https：//baike.baidu.com/item/農村土地使用產權改革/6088059？fr=aladdin.