面向實施的武漢市體育設施規劃編制實踐

徐莎莎

準確把握新時期全民健身發展內涵的深刻變化，滿足居民在開展健身鍛煉、運動休閑等方面的生活需求，是全面建成小康社會、實現全民健康的重要突破口。然而，空間對公共服務設施規模的制約始終存在，面對“量”與“質”的雙重壓力，武漢市體育設施空間布局規劃在編制過程中，積極探索如何從追求用地規模、建設大型場館向合理滿足公眾需求轉變，從編制內容和實施路徑兩方面進行創新實踐。

一、武漢市體育設施建設面臨的現實問題

1.體育設施規模滯后于城市快速拓展的步伐

近十年間，武漢市常住人口年均增長速度接近3%，這意味著要達到規劃設定的人均體育用地目標，體育用地總量也需保持相當的增長速率。盡管全市體育用地面積逐年增加，但人均用地面積仍呈現減少趨勢。2018年武漢市人均體育用地面積為0.37平方米，較之2015年人均減少0.02平方米。

同時，在實際建設中，由于建設資金、投資主體、土地儲備與供應等種種原因，體育設施往往未能與周邊功能區同步建設，出現“建設空洞”現象，尤以新城區最為突出。按照2000米服務半徑測算，體育設施對現狀建成區的服務覆蓋率主城區為54%，新城區僅為39%。

2.重上輕下的標準設定使得基層體育設施不健全

在《城市公共體育運動設施用地定額指標暫行規定》（（86）體計基字559號）和《城市公共設施規劃規范》（GB50442-2008）中，只有對于市、區級體育設施規劃用地指標的明確規定；《城市居住區規劃設計規劃》（GB50180-93）(2016版)中，僅對文體設施有個籠統的千人用地控制指標，對于居住區及居住小區中配套的基層體育設施，均缺乏明確的用地規模和項目建設要求。而城市建設往往以解決“大設施、大用地和大問題”為導向，在節事活動的推動下，面向賽事的大中型體育場館建設逐步得到完善，基層體育則明顯存在建設動力不足。在2015年開展的武漢市公共體育設施建設情況調查中發現，武漢市現有小區配套體育設施多為建設方自行設定，場地面積偏小、活動內容單一、室內場地缺乏等問題普遍。

3.部門多頭管理阻礙體育設施資源的共建共享

根據第六次全國體育場地普查后的跟蹤統計數據，截至2018年末武漢市符合普查標準的各類體育場地共計20880個，場地面積1531.74萬平方米。其中，中小學、高等院校和以公園綠地為代表的其他系統中的體育場地數量分別達到了17%、13%和68%，面積占比更是高達25%、33%和38%，從絕對數量和可以提供的有效健身服務上，上述用地上的體育設施已遠遠超過體育用地上的設施。由于部門之間的條塊分割、各自為政和管理交叉等問題，以及設施共建共享政策的缺失，造成現狀部分體育設施的實際效能未充分發揮。

二、規劃編制內容創新

1.構建與實施管理相銜接的規劃層級

明確的用地控制是保障公共服務設施配置最為直接的手段，而明確的責權劃分則是推進實施、規范管理的重要環節。對應“兩級政府、三級管理”的城市管理體制模式，規劃形成“市—區—街道—社區”四級體育設施建設與管理主體。按照“競賽觀演在省市、運動享受在區級、科學鍛煉在街道、健身活動在社區”的總體思路，規劃根據人口分布特點與運動偏好，在武漢市域范圍內構建了城鄉一體化的“市—區—街道—社區”四級體育設施體系。市、區級體育用地結合城市總體發展戰略統籌布局，街道級體育設施面向城鄉居民日常健身需求，結合街道行政管理界限，在全市建成區控規編制單元中予以均衡落實，確保設施服務范圍對居住用地全覆蓋。

武漢市規劃體育設施配置體系示意圖（筆者自繪）

2.突出戰略與普惠雙極發展的標準制定

此次規劃將視角由傳統的“大設施、大用地和大問題”轉移到“小設施、微空間和細問題”，提出了“戰略預控”和“普惠均衡”并重的雙極發展模式，即通過對市、區級大中型體育設施進行規劃用地預控，滿足未來舉辦洲際綜合賽事需求；強化市民日常運動設施的均衡布局，為全民健身提供空間保障。

在標準、規范基礎上，為保障基層體育設施的供給數量與品質，規劃結合本地特色，按照“10分鐘健身圈、30分鐘健身苑”的標準，重點明確了街道及社區體育設施配套標準，包括功能定位、服務人口、用地規模、場地類型等內容。街道級設施主要滿足市民30分鐘科學鍛煉需求，至少包括籃球、羽毛球、乒乓球、游泳、健身器械等8項運動項目，按人均用地面積0.2～0.3平方米測算，采用室內運動中心和室外綜合運動場地結合的形式，鼓勵與鄰里中心復合建設。社區級體育設施主要是滿足市民就地就近開展簡單體育運動項目需求，一般不獨立占地，以住宅項目配套為主，人均面積不得低于室外0.3平方米、室內0.1平方米，按不同區位采用梯度標準控制。社區級體育設施以乒乓球、籃球、健身路徑、兒童活動場地、游泳池為基礎項目庫。

3.強化以資源共享為基礎的設施構成

在土地和財政資源有限的情況下，充分整合、挖掘、增加全市體育場地資源，是完善基層體育設施，實現均等化建設的重要舉措。鼓勵陸域面積在3000平方米以上的公園綠地，適當配套運動休閑設施，在綠化造景之外，兼顧運動和游憩功能，原則上以布局經濟實用的室外體育場地為主，有條件的可設置室外游泳池。鼓勵中小學在不影響正常教學秩序的前提下，以“有限開放”形式，將運動場地向周邊居民開放，使學校具備社區體育場地的實際使用功能。

三、規劃實施路徑探索

1.建立跨部門協作機制

通過市區統籌、街道主導的實施模式，提高體育場地資源的社會化共享程度，實現社會效益與經濟效益的雙贏。首先通過市、區政府統籌，協調和理清各部門管理職責，并輔以財政扶持和稅收減免等方式調動相關部門和市場的積極性；其次以街道為主導，對轄區內體育資源進行統籌支配，具體實施體育設施的資源共享，并負責各項獎勵激勵政策的落實。

2.促進市場化、產業化的多元投資

在加強政府財政投入的基礎上，拓寬投資渠道，鼓勵社會力量投資建設面向社會的公共體育設施和體育經營場所，由政府、企業、社會團體共同完善體育設施建設。在此必須注重兩點：一是政府仍是主導，以此保障體育設施的公共屬性，主導方式包括直接投資以及制定管控政策等；二是鼓勵社會資金向大眾化體育設施類型的投入，以此保障普通居民切實享受到所需的配套服務。

3.跟進保障性政策法規

法規層面，國務院發布施行的《全民健身條例》，對合理利用學校體育資源，規定公園綠地等公共城市管理單位安排全民健身活動場地等進行了原則性規定。地方政府應及時出臺相應的地方性法規，跟進相應實施意見、指導辦法等規范性文件，進一步細化包括工作協調機制、管理實施辦法、激勵和保障政策以及房地產項目的強制性配套建設標準等。

四、結語

隨著社會經濟發展和居民生活水平的提高，公共服務設施的規劃建設日益受到關注。而當前處于高速發展期的很多城市，在公共服務設施的實施過程中均面臨著和武漢相同的困境。本文基于提升規劃的務實性和科學性，對武漢市體育設施規劃編制內容和方法的梳理總結，希望能為其他特大城市公共設施規劃的編制提供參考。