舊城濱水公共空間建設實施策略研究以上海市蘇州河兩岸地區為例

何靜

(作者單位：上海市城市建設設計研究總院（集團）有限公司)

隨著城市的快速發展，居民對于城市公共空間需求快速上升。城市舊城區濱水公共空間更新為城市品質提升提供了可行路徑。而城市舊城區濱水公共空間更新往往面臨著多方面的問題。結合上海市蘇州河公共空間建設規劃案例，針對城市舊城區濱水公共空間中出現的多行政區負責、多部門管理、空間權屬復雜與空間質量參差不齊的特點，對舊城濱水公共空間從項目組織、啟動項目選擇、多專業設計協同及導則控制四個方面提出合理可行的建設實施策略。借此意圖總結舊城濱水公共空間建設實施的快速、有效、科學的途徑，為其他城市的舊城濱水公共空間更新建設提供參考。

河流水系在人類發展初期的生活、灌溉與運輸上承擔著重要的作用，如幼發拉底河、尼羅河、長江、黃河等，古今中外城市大多臨水而建。在工業革命后，以碼頭、工廠、倉庫為代表的城市水岸開發利用逐漸占據城市濱水空間，替代原有的農田與民居，為城市帶來新的繁榮，但在這繁榮背后，很多河流因生活、工業污水而淪為臭水溝，城市環境質量下降。之后隨著航空及公路運輸的發展，工業革命下的傳統水岸空間開始衰退，同時隨著社會對于城市環境問題的重視，城市水系質量開始得到改善。如今，在人民日益增長的美好生活需求下，第三產業的興起為城市濱水公共空間帶來了新的契機與活力，賦予河流水系新的空間與功能，使其成為城市的活力中心，進而帶動城市的發展。

城市濱水空間的利用，可簡化為四種類型：基礎性、生產性、居住性與服務性。在功能上，濱水空間從對外交通的港口碼頭市政設施——工業生產倉儲物流——生活居住——商業商貿、文化展示、休閑娛樂、公園廣場，四種類型的逐漸轉變；整體演進態勢從交通——生活——生產——居住——回歸生活,發展在水:城市濱水時代來臨。最終完成從濱水空間的“借河與民”輪轉到濱水空間的“還河于民”，城市濱水空間最終回歸到居民的生活休閑之中。

從國內外既有濱水研究來看，主要集中在水系的治理、濱水區景觀設計、濱水區規劃設計三個大方面，包括對河流生態修復技術方法的運用、城市濱河濱水景觀設計方法、城市濱水區城市設計等。對于濱水空間，尤其是舊城濱水公共空間更新建設的實施策略相關研究較少。作為人類活動與自然過程共同作用最為強烈的城市地帶之一，舊城濱水公共空間面臨著諸多的沖突與矛盾。本文試圖從建設實施角度出發，將舊城濱水公共空間作為研究主體，結合上海市蘇州河兩岸地區公共空間建設規劃實例，探索科學可行的舊城濱水公共空間更新建設實施策略。

一、舊城濱水公共空間特征

上海市蘇州河總長度約50km，濱水空間總面積約138km2。其中外環線的郊區段長約32.7km，面積約111.5km2。中心城段約20km，用地面積約20.1km2。

圖1 上海市蘇州河及中心城段

蘇州河中心城段沿線發展具有較為明顯的階段性特征和功能集聚特征，形成較為明顯的東、中、西三大區段。東段現狀以高端商業、金融、文化等服務功能為主，包含外灘地區、蘇河灣、不夜城等，并帶動了相應的居住功能；中段現狀以居住功能為主，同時該區段分布了一些商業休閑、公共綠地、文化產業等公共服務功能；西段現狀沿岸部分綠地等公共空間已建成，部分規劃為綠地的工業用地現狀閑置，或為已拆待建。工業倉儲用地占比明顯偏高，但部分工業倉儲用地實際已作為商務辦公用途，或閑置未利用。

1.特征一：多行政區管理

由于城市發展歷程及其歷史原因，城市舊城行政區往往依據河流與市政道路進行劃分，且其行政區劃面積通常較小，因此舊城濱水公共空間更新一般都涉及到多個行政區域。從蘇州河中心城段兩岸地區來看，涉及6 個行政區（圖1），其中各區岸線長度及濱水公共空間占比如表所示（表1）。

表1 各行政區岸線及公共空間統計表

由于我國的財政體制總的來說是一級政府一級財政，現行的是中央、省（直轄市）、地級市、縣區、鄉鎮，五級政府，五級財政。對于涉及多行政區的舊城濱水公共空間，往往是由各區財政負責各區的濱水公共空間建設。在沒有完整而統一的全線濱水公共空間建設管控的前提下，各區僅能開展本區內的建設行動。因此，跨區的界面與節點成為城市濱水公共空間的盲點與斷點。

2.特征二：多部門管理

城市管理工作龐大而復雜，不同的政府部門有不同的工作劃分與界面劃分。對于舊城濱水公共空間更新建設內容而言，也涉及到不同部門的管理權限。從蘇州河濱水公共空間橫斷面來看，市政道路與橋梁由交通委員會管理，濱水臨近的市政道路由目前的機動車雙向通行改單向通行或禁止機動車，新建跨河橋梁是選擇機動車橋、慢行橋（含非機動車），還是慢行橋（不含機動車）等均由其管理；城市用地紅線和地塊開發建設條件由規資局明確；河流水面以及防汛墻相關要求，則由水務局管控（圖2）。

圖2 濱水公共空間部門管理劃分示意

3.特征三：空間權屬復雜

在城市發展過程中，濱水空間由于各種原因，形成了復雜的權屬關系。以蘇州河兩岸為例，由于歷史原因，部分濱水空間在不同歷史階段被整體出讓給房地產開發商或其他企事業單位，造成如今蘇州河濱水空間被居住區、高校、創意園區、商業辦公與物流倉儲等占據；還有因管理或監督不到位，導致部分岸線被臨時構筑物違規隔斷與侵占，造成局部城市濱水空間淪為私人停車及活動空間；也有已建或在建市政工程，由于技術或其他因素限制，只能占據濱水空間，如泵站、閘口與隧道施工段等。

4.特征四：空間質量參差不齊

對于舊城而言，其濱水空間記錄了城市歷史和城市生活中更平民化與多元化的一面。但由于其涉及多行政區、多部門、復雜權屬等，導致濱水空間呈碎片化，整體濱水沿線空間質量參差不齊。從蘇州河濱水空間看，其兩側有眾多工業遺跡、優秀近代建筑、文化場所、遺跡等資源，也有諸如長風公園、中山公園等品質較高的城市公園。然而全線整體公共空間品質卻仍然偏低，具有吸引力的活動設施、為周邊居民服務的活動空間較為缺乏；休憩設施、標識系統、服務設施尚不完善。優秀的點狀濱水公共空間不能為全線濱水空間帶來質的提升。

二、舊城濱水公共空間建設實施策略

1.市級牽頭，以區為主，市區聯合，區區聯動，多部門參與舊城濱水地區空間范圍大，涉及的行政區和相關管理部門眾多，為提高管理效率和發展質量，需加強各行政區及相關管理部門的協調合作，統一發展思路，形成合力，通過系統管理和統籌考慮實現各行政區及各部門之間的互惠共贏、協調發展。在上海市級層面由“一江一河”辦（上海市“一江一河”工作領導小組辦公室）統籌部署蘇州河兩岸公共空間貫通和開放工作，區級層面負責建設落實，住建、規土、交通、綠化、水務等多部門協同開展工作，確保建設有效推進。

2.把握時機，合理選擇啟動項目

舊城濱水公共空間建設與實施是一個周期長、內容復雜的大型城市建設項目，而啟動項目則是整個大型建設項目中的關鍵。結合濱水空間現實情況，要把握住啟動項目的時機，過早或過晚啟動，都可能導致項目推動力不足、重視不夠，最終導致籌劃流產。另一方面，要合理選擇啟動項目。首先，啟動項目需要有足夠的吸引力與影響力，公眾的聚焦和參與就意味著更好的社會經濟效益。其次，啟動項目需要有標志性，包括視覺上的或概念上的，目的是快速向社會傳遞項目啟動的決心。啟動項目是彰顯舊城濱水公共空間建設信心的過程，借啟動項目的撬動，舊城濱水公共空間建設將從多方面得到大力提升，在未來獲得更多的投資和發展的可能性。例如1998 年葡萄牙里斯本，通過世博會將展覽場地和周邊地區變成一個規劃合理、與河流和其他地區有機融合的新興社區；上海市的黃浦江東岸濱水公共空間建設、蘇州河濱水公共空間建設則共同選擇了將兩岸貫通作為啟動項目。

3.多專業設計單位協同合作

舊城濱水公共空間建設實施涉及到多專業，如城鄉規劃、建筑、園林景觀、道路橋梁、給排水等。為保證項目高水平、高品質建設，保障建設計劃各項任務順利推進，市級層面需要盡快完善建設計劃、環境整治規劃等；各區、各部門要加快相關城市更新規劃、控詳規劃調整、重要節點詳細規劃等。規劃設計先行，融合國際、國內優秀規劃設計團隊的智慧，形成高水平的設計方案，從而有效指導高品質濱水建設。

在總體規劃統一的發展目標和策略的指導下，打破原有各自為政的發展格局，把多專業設計單位融合在一個平臺上，從整體出發，統一規劃、統一建設標準、統一運營管理。避免公共空間建設過程中的重復建設、錯位建設，協調各方利益關系，保障公共空間建設的順利推進。

圖3 垃圾收集站占用岸線

圖4 DOHO區域封閉岸線

圖5 華師大內部濱水岸線

圖6 景源時尚中心內部岸線

4.導則引導，確保功能和品質

由于實施主體是各個行政區，為確保全線舊城濱水公共空間品質，需在各區實施前制定完善的管控體系。城市設計導則作為城市精細化管理控制的有效手段，在城市建設中發揮了重要的作用。因此，可以將舊城濱水公共空間作為主體，引入設計導則，對后期諸如規劃、綠化、水務、交通等內容的設計建設與實施進行管理控制。

導則的使用對象可包括相關管理者、設計師、建設者與市民。管理者包括城市規劃、建設交通、綠化市容、稅務等各區政府部門管理人員；設計師主要包括城市設計師、建筑師、道路工程師、景觀設計師、水利工程設計師等；建設者主要為施工的建設方、監理方與驗收方等。

濱水空間的導則應用，如《紐約市濱水區綜合規劃2020》中從“市域、片區、地塊”三個不同層次融入了城市設計控制，制定了關鍵要素全域性、系統性，片區、街區差異化的管控規則。在片區層面，加強設計導則與區劃法規的結合，構建法定剛性控制和靈活性政策引導的模式，拓展了導則的操作性范圍。在地塊層面，根據具體的項目行動計劃進行實施。而《黃浦江兩岸地區公共空間建設設計導則》則從總體設計、生態景觀、活動場所、交通設施、安全保障、配套設施六個方面，對城市濱水公共空間進行管控。

三、結語

舊城濱水公共空間伴隨著城市的發展而發展，相比其他新建區濱水公共空間，有諸如涉及多行政區、多部門、權屬復雜以及空間質量參差不齊的特殊性。本文以蘇州河兩岸地區公共空間建設規劃作為切入口，對舊城濱水公共空間從組織、啟動、設計及控制四個方面提出合理可行的建設實施策略，希望能為其他城市的舊城濱水公共空間更新建設提供有益的參考。