印度風電懸而未決的難題

本刊 | 孫一琳

近些年，由于不斷增長的能源需求和明確的政治傾向—印度政府設(shè)定到2022 年3 月使可再生能源發(fā)電裝機達到175GW 的目標，其中風能60GW，大量資本涌入印度可再生能源市場。印度新能源與可再生能源部（MNRE）的數(shù)據(jù)顯示，2015 年，該國可再生能源投資額為7297.2 億盧比（約合人民幣684.61 億元），2016年一舉突破1 萬億盧比（約合人民幣938.19 億元）。大量資本涌入的同時，技術(shù)進步也在不斷推動成本下降。2019 年，印度風電平準化度電成本為2.81 盧比/千瓦時（約合人民幣0.26元/千瓦時），較2015 年下降40%，比傳統(tǒng)燃料低近35%，成為印度能源市場中最具成本競爭力的能源之一。

然而自2017 年起，政策的搖擺導(dǎo)致該國可再生能源投資規(guī)模不斷下降。2017 年，投資額降至8108 億盧比，2018 年進一步減少至7960.6 億盧比。2019 年，印度可再生能源投資額同比下降14%，至6855 億盧比。

此外，全球風能理事會（GWEC）的數(shù)據(jù)顯示，過去3 年中，盡管印度電力機構(gòu)競拍了裝機容量超過17GW的風電項目，但近三分之一的裝機容量因各種因素被取消認購或被取消分配，超過80%的已分配項目被推遲6～12 個月。新增市場規(guī)模不斷下滑，2019 年，印度風電新增裝機量僅為2.4GW，與2017 年的4.1GW 相比，幾乎“腰斬”。

上述表現(xiàn)讓公眾開始質(zhì)疑印度實現(xiàn)其風電裝機目標的可能性。此前，全球風能理事會聯(lián)合可再生能源咨詢公司MEC+發(fā)布了《2022 年印度風電展望》（India Wind Outlook Towards 2022）報告，按照電網(wǎng)的完善程度、市場投資額度和競拍容量分為基準、較高和較低三種情況，預(yù)測了不同情境下印度風電的新增裝機情況。

大體上，因為2020 年電網(wǎng)設(shè)備尚不完善和投資不足等原因，疊加疫情影響，風電項目延期，市場活動仍然有限；2021 年，市場可能會因Bhuj 變電站的建成而發(fā)生巨大變化；2022 年，聯(lián)邦間輸電線路費用減免政策（Interstate Transmission System charge waive-offs）的取消和電網(wǎng)問題的緩解，將推動風電新增裝機容量達到高位。

該報告將印度風電市場細分為三部分：中央競拍市場（Central auctions）、各邦市場（State market）和工商業(yè)市場（C&I market，the commercial and industrial market）。

中央競拍市場，即由國家電網(wǎng)進行調(diào)度，將風電引入有電力需求且有足夠財政資源，但缺少風能資源的邦。此類市場目前面臨最大的問題就是，電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足以及土地相關(guān)政策的缺陷。

一方面，印度設(shè)計了近26 座變電站來輸送風電，但目前只有兩座由于土地價格較低且有豐富的風能資源而被采用。一座變電站的建設(shè)周期約為36～48 個月，比風電項目的18～24 個月建設(shè)期要長。項目建設(shè)和電網(wǎng)擴建時間的不匹配，限制了風電新增裝機規(guī)模。其余還未確定是否開建的變電站也令開發(fā)商猶豫不決。

另一方面，古吉拉特邦和泰米爾納德邦的土地政策變化對項目的成本和時間測算造成不利影響。在古吉拉特邦，對于在中央競拍中中標的風電項目，原有的土地分配已于2018 年年中停止，并且在2019 年對指定的風電場實行了新的土地分配政策。在泰米爾納德邦，最新的土地法案要求風電場提供更多證明以獲取土地使用權(quán)，延長了項目申請時間。土地政策的變化也增加了中央競拍市場的不確定性。

在未來三年中，中央競拍機制下的新增裝機容量預(yù)計在9～13GW，具體容量將取決于解決問題的程度。

各邦市場一直是印度風電發(fā)展的中心。自從引入中央競拍機制，各邦市場的發(fā)展已經(jīng)放緩。在過去十年中，印度擁有風能資源的7 個邦一直是發(fā)展風電的中心，建立了較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施架構(gòu)和較為清晰的風電開發(fā)流程，他們幾乎承擔了該國全部的風電項目。然而在引入中央競拍機制后，風電發(fā)展在過去兩年內(nèi)有所放緩。未來由于存在的支付延遲問題（據(jù)統(tǒng)計，7 個邦拖欠發(fā)電企業(yè)的款項達750 億盧比，拖欠時間最長達18 個月。與中央拍賣不同，各邦市場沒有支付擔保，在引入競拍機制之前簽署的協(xié)議沒有任何保證。而通過競拍簽署的采購協(xié)議需要信用證，目前并沒有嚴格執(zhí)行），預(yù)計相關(guān)市場不會回暖，新增裝機容量預(yù)計在1～2.5GW。

工商業(yè)市場主要針對諸如印度鋼鐵管理局（SAIL）和石油天然氣公司（ONGC）的公共部門以及私營公司，他們是印度最大的電力消費者，約占總量的50%。這主要來自電網(wǎng)購電，但據(jù)估計，還有約35%～39%的電力為直購電。截至2019 年12 月19日，印度安裝了近65GW 的自用和第三方PPA 項目（大部分為自用）。其中，8GW 裝機來自風電。未來3 年，工商業(yè)市場將繼續(xù)保持穩(wěn)定的增長，預(yù)計增長0.7～1.4GW。

除了上述提到風電發(fā)展面臨的難題之外，印度電力發(fā)展還存在很多歷史性問題。

印度街頭低垂纏繞的電線是其復(fù)雜、混亂電力體制的縮影。不同供電商擁有不同的供電線路，難以統(tǒng)一；落后的電力控制系統(tǒng)和老舊的設(shè)備也無法維持供電的穩(wěn)定。

圖1 2020—2022年不同情境下印度風電新增裝機預(yù)測（單位：GW）

分散的管理和調(diào)度機制是導(dǎo)致印度電網(wǎng)困境的深層原因。印度是聯(lián)邦制國家，各邦之間相對獨立，電力體系的管理體制也分為兩個層面—國家級電力部、調(diào)度中心和電網(wǎng)公司與聯(lián)邦級電力公司間是平等的關(guān)系，并無約束管理權(quán)力。有專家認為，各邦電力公司的運營深受當?shù)卣挠绊懀瑢θ珖秶鷥?nèi)的電力形勢不甚關(guān)心。這是中央競拍市場的主要阻力。

除此之外，印度政府為了提升制造業(yè)競爭力、爭取低收入民眾支持，通過行政手段維持了較低的電價，嚴重損害電力企業(yè)的利益。

全球風能理事會的數(shù)據(jù)顯示，到2019 年年底，印度陸上風電累計裝機容量達到37.5GW。以此來看，即使上文提及的所有問題均得到解決，到2022 年，陸上風電的累計裝機容量也僅能達到54.2GW，無法實現(xiàn)政府設(shè)定的目標。