粵港澳大灣區推廣“一地兩檢”的難度及對策探析

林曾潤

摘 要：本文基于粵港澳大灣區建設政策背景條件，從項目組研究方向——通關管理模式視角出發，具體剖析在“一地兩檢”模式具有較客觀、明顯的比較優勢下仍難以復制推廣，成為粵港澳三地口岸普遍通關管理模式的現實狀況。目前推廣困難主要包括法律授權及原有口岸基礎設施模式改造兩方面。同時本文也將探究基于該模式的適應性調整以在一定程度上緩解推廣困難。

關鍵詞：粵港澳大灣區 ?通關模式 ?一地兩檢

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）09（b）--03

1 引言

粵港澳大灣區已成為帶動區域經濟發展、引領產業技術變革的重要模式與實現途徑。粵港澳大灣區作為國家經濟、科學技術發展的重要戰略支撐，其建設具有跨越“一國兩制三關稅區”的復雜性與涉及司法、執法、政府職能授權等方面的現實困難與壁壘。

在優化營商環境、提升粵港澳大灣區國際競爭力的過程中，“一地兩檢”通關模式以其低成本、高效率、靈活性強等優勢受到各專家及政府的青睞。相較于以往“兩地兩檢”的一般模式，“一地兩檢”模式主要特征為合署辦公及口岸站的減少。同時在實際操作、成本消耗、作業效率等方面，該模式對于過境旅客及政府部門等對象也具備較為明顯的優勢。

但在現實推廣過程中，由于“一地兩檢”模式的成立涉及“一國兩制三關稅區”的復雜現實背景，粵港澳三地的法律法規及政策同樣具有一定差異，對于通關管理模式的變動涉及雙方切實利益。面對制度上的交涉與磋商，雙方往往需要較長的談判周期從而達成共識簽署協議。其次，在協議簽署后，對原有口岸的基礎設施改造也存在一定實施難度。在暫時關閉口岸進行模式升級與保留原有通關模式保證旅客、貨物進出境作業正常兩者之間需要政府部門在進行細致權衡后出臺相應辦法，從而實現有效過渡。對于新口岸建設通關管理模式的匹配同樣也需要經過長周期的磋商談判與實際建設考量。

本文將針對當前“一地兩檢”通關模式推廣困難的現實狀況，深入剖析其原因，并在此基礎上提出該模式基于粵港澳“一國兩制三關稅區”復雜情況的適應性調整與適當變更，為該模式的推廣提供更大的可行性。

2 “兩地兩檢”“一地兩檢”模式比較分析

2.1 “兩地兩檢”模式

相鄰國家 （地區） 在臨近邊境的地點各自設置一個口岸站， 出入境人員和車輛、進出口貨物需要分別在兩個口岸站（圖1）接受海關、邊檢等檢查。在該通關管理模式下， 出入境的人員、車輛、進出口貨物需要分別接受兩次檢查，第一次是在本國（地區）海關的出境檢查， 第二次是在鄰國（地區）海關的入境檢查。

“兩地兩檢”模式為當前粵港澳各口岸采取的最為普遍的通關管理模式，其優勢在于：（1）投入應用時間長、可復制推廣性強。（2）在各自管轄范圍內設置口岸站，不存在錯區法律、法規以及政策沖突，適用本轄區內各項規定，政府間洽談周期短。（3）充分滿足不同轄區內政府管制需求。同時其弊端也較為明顯，主要包括：（1）相同進出境人員、車輛、貨物需經兩口岸站兩次檢查，通關時間長、通關效率低。（2）建設口岸站成本高、占地面積大。（3）兩口岸站檢查項目重合較多，分設口岸站資源浪費大、機會成本高。

2.2 “一地兩檢”模式

相鄰兩國 （地區） 通過協商， 確定在某一國臨近邊境的地點設置口岸站（圖2）， 兩國 （地區） 雙方辦理通關作業的機構在同一口岸站合署辦公， 聯合執行監管。采取“一地兩檢”模式， 出入境人員和車輛、進出口貨物僅需在一個口岸站接受海關、邊檢等檢查。

“一地兩檢”模式為當前擬推廣意愿較高、認可度廣的創新通關管理模式，其優勢主要表現在：

（1）車輛、人員、貨物只需在同一口岸站接受一次檢查，所需時間大大壓縮、通關效率高。（2）僅建設一個口岸站以及雙方進行合署辦公，有效節約建設成本同時降低各項花費。（3）通過合署辦公，雙方可及時溝通在旅客進出境以及貨物查驗等方面的問題，推動跨區域、跨部門間“信息互通、監管互認、執法互助”三互大通關建設。但在“一地兩檢”模式推廣的過程中，由于涉及不同的關稅制度及其他具有差異性的政策規定，該模式推廣、應用進程較為緩慢，存在一定弊端，主要包括：（1）該模式所涉及案例與待建地區存在各自特點，成功案例可復制推廣性低，且可借鑒案例較少。（2）雙方政府就法律授權、政策制度調整等上層設計問題需要經過長時間磋商，談判周期長。

3 “一地兩檢”模式推廣困難原因

3.1 “三大法域”背景下立法協調、法律授權困難

粵港澳三地在“一國兩制三關稅區三法域”的政策大框架下遵循分屬不同法域、遵循不同法律，相對于現今世界較為成熟的三大灣區：紐約灣區、舊金山灣區及東京灣區，廣東、香港、澳門三地在制度協調、互聯互通及政府間合作上都存在一定立法、執法等方面的困難。

3.1.1 粵港澳三地分屬不同法系、法律差異較大，立法協調困難

廣東省屬于內地法域，遵循類似大陸法系的法律制度;而香港則屬英美法系，故保留了部分判例法制度;澳門則為大陸法系，延續葡萄牙傳統，以制定法為法律淵源。粵港澳在法系歸屬上呈多樣化特征，這使三地在制定法源、法律解釋、法律適用、法律授權等方面均存在較大差異，增加了粵港澳政府間立法協調及合作難度。

例如在廣東省人民政府與香港特別行政區政府簽署《內地與香港特別行政區關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》（以下稱《合作安排》）過程中，該《合作安排》首先需提交全國人大常委會審批，獲批通過后由香港立法會進行表決，表決通過后則標志有關《合作安排》香港本地立法程序的完成。由于“一國兩制”大背景及兩大法域差異，在立法程序推進過程中，部分香港專家學者對于《香港基本法》法律適用、法律解釋存在差別觀點，認為該《合作安排》越權且違反香港基本法并向香港高等法院提出司法復核申請。完全不同的法域環境對于三地法律方面專家人才的思維模式及法律解讀存在一定影響，并且由于法律授權、法律適用等方面的不同解讀也為三地法律層面上的進一步合作造成一定困難，“一地兩檢”模式推廣立法協調存在阻礙。

3.1.2 粵港澳三地所遵循基本法律存在較大差異，法律授權問題突出且難以協調商榷

“一國兩制”框架下，港澳回歸后，依據香港、澳門所確立遵循的《基本法》，港澳必須遵循實施列于《基本法》附件三中的全國性法律，其他未列入《基本法》附件三中的全國性法律可以不予實施。同時，在不與《基本法》沖突的情況下，香港、澳門可繼續保留其原有法律并且享有高度自治權包括立法、司法、執法等權利。而在“一地兩檢”模式具體應用于粵港兩地通關過程中，其爭論焦點正集中于對香港基本法的理解與法律授權爭議。

在香港《基本法》附件三中并未直接引入有關海關、邊檢執法權的全國性法律，部分香港學者同樣提出“一地兩檢”模式下，在香港建設“內地口岸區”并在該區域適用內地法律，該行為是否符合香港基本法的疑問。香港高等法院對于該問題的回復則回避了“《合作安排》違背香港《基本法》侵犯香港自治權”的主要爭議點，從程序性角度對香港立法會該項決議進行審核，進而避免了香港高等法院在內地適用的法律體系下對全國人大常委會決議的法律性質進行判定。但從實體法角度出發，《香港基本法》第18條第3款，全國人大常委會有權在征詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見后， 對列于本法附件三的法律作出增減， 盡管前述增減的范圍仍然受到限制，但不可否認， 全國人大常委會在法律上是擁有此項權力的。香港、澳門兩地的基本法體現的不僅僅是“高度自治”，更為重要的是“一國兩制”的根本原則，對于基本法中的某些條款進行體系化的具體解釋，才能使基法更好的符合其制定初衷。“一地兩檢”模式涉及合署辦公、三地海關邊檢執法權力行使范圍等較為敏感并且牽涉三地基本法的政治問題，在法律授權以及法律適用方面存在的問題難以協商且容易引發爭議，由此造成“一地兩檢”的推廣應用十分困難。

“一地兩檢”模式使原本獨立設置于兩地關境內的口岸站合二為一，要求原本分立于不同關境內并遵循各自法律體系的執法部門進行合署辦公并實現旅客資料的共享和交換使用，勢必有一方會將本區域內適用的執法權力帶入另一關境內。在不同法域情況下，基于香港、澳門《基本法》所引發的全國性法律適用與授權問題，其談判周期長且涉及執法權爭議等敏感問題，在較大程度上造成了“一地兩檢”模式的推廣應用困難。

3.2 原有口岸基礎設施改造困難

通關流程涉及海關、檢驗檢疫（2018年4月正式并入海關）、邊檢等多個流程，同時口岸聯檢大廳另配設公安、消防等其他部門，如何使各部門及流程環節功能區合理分布以及使眾多環節執法機構各司其職按一定順序完成通關流程，在口岸基礎設施配置上都需要嚴密設計。

“一地兩檢”與“兩地兩檢”通關模式在兩地執法部門空間設計上存在本質差異，其功能分區布局具有明顯差別，在以“兩地兩檢”模式下設計的口岸聯檢大廳的基礎設施結構上進行“一地兩檢”形式改造較為困難。

如深圳羅湖口岸——香港與內地連接的第一口岸 ，其設計與布局完全基于“兩地兩檢”模式（見圖3）。深港兩地邊檢站分立深圳河兩岸，內地旅客赴港需要首先在內地出境大廳進行海關、邊檢等檢查，而后步行通過羅湖橋，抵達香港邊檢站后進行入境檢查。粵港多數口岸皆采用兩地邊境分別設立邊境管制站并分別進行出入境查驗的標準模式。

而進行“一地兩檢”模式改造，邊境管制站數量將會縮減，原有兩個管制站是保留內地管制站或是香港、澳門方管制站，該問題涉及內地與港澳方敏感領域，其商議與協調周期長且容易引發爭論。其次，在管制站數量縮減后，雙方執法部門需進行合署辦公，站內的功能區劃分及部門權利范圍均需要重新劃分，在原有基礎設施狀態下很難滿足“一地兩檢”新模式需求。如何實現對原有口岸基礎設施的合理規劃改造以滿足“一地兩檢”新模式需求？如何明確雙方權限范圍并保證通關流程的順序性與高效？對于原有口岸基礎設施而言，應用“一地兩檢”模式都意味著顛覆性的調整與改造。除此之外，關閉口岸從而實現對口岸的改造升級，對于出入境旅客及各企業造成的不便甚至是損失也需合理估算并施以合理應對方法。

在法律協調、法律授權問題外，如何對于原有口岸基礎設施進行合理改造，同樣也需要投入大量時間精力及建設成本。

4 “一地兩檢”模式適應性調整分析

基于上述“一地兩檢”模式推廣困難原因分析，面對執法權力界定、法律授權困難以及原有口岸基礎設施改造難等問題，“一地兩檢”通關模式可進行適當適應性調整以更加符合粵港澳三地特殊區域狀況，從而推動粵港澳大灣區營商環境的進一步優化與區域建設。

在原有“一地兩檢”模式下僅設有單一管制站，雙方執法部門于該管制站內合署辦公。通過適應性調整，結合現今原有口岸基礎設施建設情況，可對現有兩個管制站進行保留，但在兩個管制站內均實行合署辦公，在入境時進行海關、邊檢檢查。對于出入境的人員和車輛、進出口貨物僅在入境時進行一次檢查， 與“一地兩檢”模式的效率是一樣的;但對于兩地不同執法權力的實現是相對等的，在保留“一地兩檢”模式通關效率高的優勢下減少利益沖突與分歧，提升協商成功率，縮減談判協調周期。

5 結語

提升通關效率對優化粵港澳大灣區營商環境、增強粵港澳大灣區貿易便利化程度與總體競爭力具有十分重要的意義。而“一地兩檢”模式相較于現今普遍適用粵港澳三地口岸的“兩地兩檢”模式，其優勢與長期利好態勢也是業內專家學者普遍認同的。

但基于粵、港、澳三地的復雜政策政治背景，在“一國兩制三關稅區三法域”大框架下而出現的立法協調與法律授權以及原有口岸基礎設施改造困難等實際問題，“一地兩檢”模式應充分結合區域特點，實現“粵港澳”特色改造，在保留大幅提升通關效率這一核心優勢的前提下，注重雙方的利益協調與權利對等，從而更好推動“一地兩檢”模式普遍落地。

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