社會工作介入突發公共危機治理的問題與應對路徑

路勝男 宗一智

關鍵詞后疫情時代 突發公共危機 專業社會工作

一、問題的提出

當前，我國新冠肺炎疫情防控己進入常態化階段，但對公共危機的治理并不能掉以輕心。時下全國大范圍的洪澇災害給人們帶來了巨大損失，而下半年新冠疫情可能卷土重來的預測，也成為縈繞人們心頭的擔憂。及時總結當前工作經驗，提升突發公共危機事件治理水平是我們當前工作的重要內容。

專業社會工作在應對突發公共危機事件中，有其獨特的專業優勢。但回顧新冠疫情應對過程，我們發現社會工作雖然積極參與了疫情防控之中，但所能發揮作用的空間非常小，效果也不盡如人意。后疫情時代的到來，更需要發揮社會工作的專業作用，及時總結工作中的問題與不足，從危機中覓得專業發展先機，亦是社工行業自身發展和不斷提升社會治理水平的呼喚。

（一）社會工作游離于政府應急預案和防控體系之外

英國在2004年頒布了《國內緊急事件應變法案》，明確指出社會工作者是二級響應者，為可能發生的健康災害情況提供所需要的任何服務。社會工作者需要為一級響應者（警察、消防員、軍人等）提供協助。在美國，社工可通過三種方式參與災害應對：一是成為美國聯邦緊急事務管理局（FEMA）的工作人員;二是成為FEMA合作伙伴（地方機關、社區機關、相關NGO）的工作人員，如在美國紅十字會從事相關減災的工作;參加職業協會（NASW）組織的救災項目，成為專業志愿者參與救助。

我國專業社會工作起步較晚，但在汶川地震，魯甸地震等突發公共危機事件中也有所介入并取得一定經驗，可至今仍未作為專業力量被納入應急預案和防控體系，如2003年的《突發公共衛生事件應急條例》，2007年的《突發事件應急法》，今年的國家衛健委發布的《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作的通知》（肺炎機制發（2020）5號）中均未涉及社會工作如何介入應急體系以及如何定位社會工作在突發公共危機治理中的角色。這直接導致社會工作在突發公共危機治理中處于尷尬境地，也導致了社會工作行動的邊緣化。

（二）“三社聯動”的聯動效果未能得到充分調動

徐選國、許永祥（2016）曾就“三社聯動”的運行機理進行研究，認為“三社聯動”強調的不僅是“三社”之間的互動關系，更有明顯的政社互動關系，可通過多元主體參與基層社會治理提升社會治理水平。但“三社聯動”作為近年來基層社會治理模式的創新之舉，仍處于探索實踐階段，缺乏制度支持和實踐基礎，未形成系統化、反應快、響應度高的有效治理體系。本次疫情防控中，主要依靠政府強有力的行政動員，社區防疫的決策權由基層干部掌握，社會組織、社會工作者雖也積極參與疫情防控，但基本是各自為政，行動呈現碎片化、邊緣化特征，社工甚至處于普通志愿者的角色。同時，由于基層社區與專業社工對防疫工作的關注點不同，雙方在決策和實際工作過程中也常遭遇意見不同的矛盾，如基層社區更加關注社區的封閉，流動人口的管控等，專業社工則對弱勢群體、特殊困難群體持有更多關注。如此一來，“三社聯動”很難真正聯合起來發揮治理效果。

（三）專業社會工作自身存在諸多問題

第一，專業社會工作者數量有限，力量不足。無論是常態化下的社區治理，還是突發公共危機的應對，都需要大量專業社工人才的支持。當前我國社會工作專業人才剛超過100萬，社會工作機構還不到1萬家，而社會工作還要參與日常例行的助人自助工作，能夠投入應急防控的力量十分有限。我國普通民眾對社會工作的認可度一直較低，很多人沒聽過社會工作，或者并不了解社會工作的工作內容，甚至將社工等同于居委會大媽，社工專業招生難、就業難一直是高校社工專業的心病，也直接導致了社會行業對人才的吸引力不足。

第二，社工機構資金來源單一，資金匱乏是行業通病。大部分社工機構的資金主要來源于政府采購，沒有豐富的資金支持渠道。如本次抗疫中，來自全國各界的援助（包括物資援助和經濟援助）中，鮮少有對社會組織的援助。資金匱乏一方面使社工們的薪酬水平較低，工作開展受到限制，另一方面，為了獲取資源，社工機構往往更加重視政府需求，以致一些社會工作機構偏離了服務對象的需求。

第三，工作成效不足，社工專業技能需繼續提升。新冠疫情暴露了我國社工在應對復雜多樣化社會問題中的專業能力存在不足，如抗疫過程中既缺乏發揮自身主觀能動性的機會，缺少對弱勢群體或特殊群體提供個性化服務的專業敏感度。后疫情時代，洪澇當前，如何對患者、傷員、一線醫護人員、救災人員、在疫情中或洪澇災害中失去親屬者、因疫情失去工作者、因洪澇災害失去家園者等相關群體的負面情緒進行心理疏導和哀傷輔導，重構社會支持網絡等也將成為社會工作者需要面對的重要問題和挑戰。

第四，經驗不足，社工工作需完善應急狀態下的服務模式。一方面，社會工作在中國面臨著本土化問題。我國社會工作起步較晚，國外社會工作在公共危機治理方面的經驗可以參考，但不能照搬，這也是中國社會工作迫切需要解決的問題之一。另一方面，中國社工更多地是介入常態化的社會治理，對于應急狀態下突發公共危機的介入并無多少經驗可言。這也是本次疫情防控中，一些社工機構奔赴抗疫一線后卻茫然無措，不能有效開展專業工作，而所做工作也與專業社工并不完全相符，無法充分發揮社工在應對公共危機中的優勢作用的原因之一。

二、社會工作專業實踐反思及應對路徑

每一次突發公共危機事件都是對國家治理體系和治理能力的考驗，同時也是專業社會工作進行專業實踐反思，調整專業發展方向的契機。

（一）完善相關制度，實現社會工作合法介入突發公共危機事件應急管理系統

深刻總結前期各類突發事件，尤其是本次抗疫過程中的實踐經驗和不足，根據我國國情，進一步完善相關法規制度，制定全面的應急機制及事后救助機制，將專業社會工作的介入和救助以制度化方式納入到突發公共危機事件的應急管理體系之中，為社會工作的介入提供合理合法的制度保障。政策制度的建設需要依靠政府的力量，它包括專業社會工作作為應急管理體系的重要組成部分，與政府、基層社區的角色分工、合作方法、行為規范，也包括專業社會工作人才的培養、使用、激勵、評估、考核，社工專業的行業規劃、評估監督、管理等，專業社會工作者的崗位如何匹配等。

（二）理順“三社”互動關系，打通‘聯動”核心機制

“三社聯動”最初的設想就是通過調動社會組織和社會工作者在社區治理中的服務意愿和能力，以滿足單純依靠基層社區所不能滿足的居民日益多元化的管理與服務需求。要有效應對近年來頻發的突發公共危機事件，“三社聯動”需進一步思考如何有效實現“聯動”的核心機制。引進有經驗的專業社工機構入駐社區，積極孵化具有本土化特點的社會組織。設立專項社工項目資金，以項目的形式推動社工參與到社區治理中來。打造智慧社區，通過“互聯網+服務”治理的方式，深化應用政府數據和社會數據，為社會組織和社會工作者參與社區治理提供更多有效渠道，盡快形成社會組織和社會工作者參與社區治理的考核評估機制，建立相應激勵機制，充分發揮其作用。

（三）提升社會認知度，做好社工專業宣傳

提高普通民眾對社會工作的認知度。政府要從制度上將社會工作的地位予以明確，進一步推進社會工作的專業化、職業化形象，如為符合條件的社工提供崗位補貼和相應人才政策，改善社工的薪酬待遇等，讓全社會了解社會工作、熟悉社會工作，從理念上、認知上建設并擴大社會工作人才隊伍。社會工作界也要積極開展專業宣傳，走出政界、學界、社工界的小圈子，將宣傳下沉到普通民眾，如社工機構對所開展的活動通過網絡媒體等方式進行傳播，教育界通過各種專業宣講、專業講座、專業進社區等方式為人們介紹社工專業的基本情況和相關知識等。

（四）擴大社工人才隊伍，提升社工專業素質

盡快出臺社工專業人才隊伍建設新規劃。《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2011-2020年）》是推進我國社工人才隊伍建設的綱領性文件，對于發展我國的社會工作事業意義重大。目前我國社會工作己邁入新的發展階段，亟需新規劃的出臺。

提升社工人才專業素質。本次疫情暴露了現有社工專業素質方面存在的短板，尤其是在醫務、心理輔導等領域。可充分利用高校資源，通過理論+實踐的方式提升社工人才專業技能。很多高校都設有社會工作專業，鼓勵專業學者走出高校，走入社區，參與社工人才的繼續教育，搭建專業與政府單位、社工機構、基層社區、社會組織、普通民眾問的合作教育平臺;鼓勵政府單位、基層社區積極與高校社工專業對接，引入專業知識培訓的同時，為社工專業學生提供實踐條件，促進社工人才素質的持續提升。