檢察公信力的制度詮釋及測評

季衛華

關鍵詞檢察公信力 權威 制度建構 測評

檢察公信力是司法實踐中的一個熱點問題，事關檢察制度的運行成效，事關社會公眾對檢察制度的信任和滿意度。檢察公信力不僅是檢察機關執法能力和執法水平的客觀反映，更是培育法律信仰、保障公平正義的重要基石。檢察公信力的提升，直接地取決于檢察權運行的過程與結果，更深層在于與檢察職權配置、權力運行機制等要素有關的檢察制度設置。因此，深入分析檢察公信力的制度內涵和價值，進而建構檢察公信力的制度測評體系，具有重要的理論和實踐意義。

一、檢察公信力的主要內涵

檢察公信力既是一個文化問題，又是一個制度問題，涉及到整個檢察制度的運行以及實踐評價，需要結合主客觀等方面的因素去分析和評估。何為檢察公信力？筆者認為，檢察公信力是社會公眾對檢察權威性、公正性、規律性的評價以及對于檢察人員的總體信服度。從現象上看，檢察公信力表現為社會公眾對檢察工作的一種誠信，而從實質上來看，檢察公信力的生成與維系必須建立在一定社會制度體系基礎之上，檢察公信力所體現的則是社會大眾對檢察制度的一種信仰。司法實踐證明，檢察公信力跟檢察制度本身的建構有著直接的關系，良好的檢察制度是檢察公信力的根本保障。從制度建設的視角來分析影響檢察公信力建設的主要因素，從而為檢察公信力和檢察制度本身之間找到一個溝通和認識的橋梁。

二、檢察公信力的制度詮釋

檢察公信力看似是一個文化層面的問題，貌似是一種心理和精神層面的評價問題，但是檢察制度實質上也是制度建設問題，檢察權的運行只有獲得穩定不變的獨立與公正的制度保證，才能建構持久的檢察公信力。因此，檢察公信力的提升與檢察制度建設之間必然具有邏輯關聯：

（一）檢察制度是檢察公信力建設的內在基石

加強檢察公信力建設，不僅要從檢察領域研究檢察問題，而且還要立足于檢察權運行的外部體制，從國家權力的配置與運行的高度，研究與公信力密切相關的體制和制度層面的問題。如果外部整體執法體制和運行機制沒有很好的建立，僅僅依靠檢察機關的自身努力，公信力也很難提高。因此，檢察公信力問題作為國家政權公信力問題的一部分，提高檢察公信力有待于整個宏觀體制和運行制度等問題的解決。檢察公信力建設是一個關乎我國檢察制度的基本問題，實質上是一種制度建設。只有把制度層面的相關問題研究透徹，把一些宏觀性、體制障礙解決掉，國家機關之間的關系理順了，檢察職能作用得以充分發揮，才能真正提高檢察機關公信力。

（二）檢察公信力是檢察制度建構的目標追求

檢察公信力是社會公眾對檢察權運轉所具有的信服力和認同感，遵從檢察權運轉所產生的狀態和秩序。它從整體上表現為社會公眾對檢察公正性、權威性的評價以及對于檢察工作的總體信服程度。檢察院組織法修改作為檢察改革的一個重要任務，必然會把檢察公信力建設作為一項重要目標和追求。檢察公信力建設實質上是一個以公正為核心理念的制度運作過程，在空間維度上，檢察制度并不是一個單一內容的制度，是一個包含檢察體制、運行機制、職權配置以及職業保障等為主要內容的整體運作制度，各種制度都以不同的方式、在不同的層面發揮著作用，直接或者間接地影響著檢察公信力，無論是制度之間相互影響的結構性缺失，還是各個制度自身的缺失，都會弱化檢察權，造成檢察公信力的減損。檢察制度的革新與完善必然會涉及到檢察職權的重新配置、涉及到檢察運行機制的建立以及其他各種制度性因素的重組或者建構。

（三）檢察公信力可以為檢察制度的建構提供進路

制度的建構必然是對既往改革的延續，根據事物發展的客觀規律和檢察改革的發展歷程，檢察制度的建構必將對現行的檢察權配置、檢察運行機制等重要內容按照檢察權革新的應然性模式進行改革，充分體現檢察權的基本內容和法律屬性，增進社會公眾對檢察職能的了解和認同。如何找準檢察制度建構的切入點，既是檢察改革決策者和實踐者需要考慮和回答的問題，也是理論研究者應當深思和破解的課題。檢察制度的改革措施，事關檢察職權的重新配置，關涉檢察機構設置標準的重新擬定，改革涉及面寬，動作大，改革的難度和復雜程度可想而知。檢察公信力作為一種制度建設，可以從多個層面為檢察制度的建構找到合理恰當的進路，通過應然和實然的分析和比較，對現存的檢察制度中各項不合理職權配置進行糾偏，對不利于檢察公信力提升的職權配置和其他不合理的要素及時進行矯正，把不符合或者遠離檢察規律的職權配置和其他要素，及時拉回到檢察權應然性運行軌道的要求上來，不斷增進社會公眾對檢察制度的情感認同。

三、檢察公信力的制度測評標準

檢察公信力的制度測評是檢察公信力測評體系中的一個重要組成部分，它是以系統化測評為方法，科學、全面地分析和透視制約和限制檢察公信力建設的體制和機制性問題，以測評報告為媒介，作出客觀性評價，以此指導檢察公信力建設的制度完善和機制創新。對檢察公信力的制度測評，應結合檢察公信力的基本內涵，從檢察權威、職權配置、運行機制以及檢察主體等方面展開，具體包括以下四個測評標準：

（一）檢察權的權威性

檢察權威是社會對檢察機關享有的威信和公信力的一種評價。檢察機關只有具備權威性才能展現應有的檢察公信力，缺乏權威性會導致檢察機關法律監督職能難以正常行使，從而影響社會公眾滿意度。司法權的獨立性原則已經成為現代法治國家普遍承認和確立的一項基本法律準則，司法權的獨立性是司法權威的重要來源，司法權如果沒有獨立性，其權威也就蕩然無存。因此確立檢察權威的一個重要條件就是確保檢察機關能夠依法獨立公正行使檢察權，唯有去除檢察制度體系中妨礙檢察權依法獨立行使的各種不利因素，才能保證檢察權威的實現。

（二）檢察權配置的合理性

檢察權配置是當前司法制度改革和發展的重要研究課題，沒有檢察權的科學配置，就沒有檢察權的有效運行。唯有科學合理配置檢察權，才能使社會公眾信賴檢察權行使的公正性，增強對檢察權的信任度。因此調整和擴大檢察機關的職權范圍，不斷提高檢察機關在國家體制和社會治理中的參與度和影響力，科學配置檢察權，并將相關科學評價引入到檢察權的科學設置方面，增強相關制度的評價科學性和實踐性，促使各種社會行為的規范化，也有利于提升檢察公信力。

（三）檢察權運行的合規律性

只有按照檢察規律的要求配置和行使檢察職權，并建立與檢察規律要求相適應的檢察權運行機制，才能推進與檢察目標相適應的檢察制度規范的形成。檢察權在微觀運行過程中主要體現為司法權特性，如果在檢察權運行過程中不遵循檢察規律，以行政程序代替司法程序，或者用決策模式代替裁決模式，任憑個人意志隨意去啟動檢察活動，檢察執法行為就容易偏離法定軌道而失去基本的公正，檢察公信力也會由此遭到損害。

（四）檢察主體的職業性

職業化的檢察官才能表現出其專業性，進而增益檢察公信力。檢察官是行使檢察權的主體，決定著檢察權運行的實際面貌。檢察公信力與檢察執法能力、執法效果之間相互影響、相互作用，檢察官的素質能力是影響檢察公信力的內在因素。檢察官要為社會提供良好的執法服務并獲得信任，就必須具備專業化的執法能力。

四、檢察公信力的制度測評指標的確定

檢察公信力的制度建設涉及到多個方面，既有體制方面的宏觀安排，又有機制方面的微觀設計。因此，檢察公信力制度測評指標的確定，應該根據檢察公信力的制度測評的目的和對象來確定，同時要考慮到各制度之間的層次性和關聯性，在權重記分時要考慮到各指標不同的貢獻度。筆者認為，檢察公信力的制度指標體系應由依法獨立公正行使檢察權、檢察權的合理配置、檢察權的科學運行以及檢察官的職業化程度等一級指標構成，并根據各個一級指標的情況，分成若干個二級指標，然后根據各指標的制度關聯性和貢獻大小，明確相應的記分權重，經過綜合測評，可以得出檢察公信力制度建設的總體得分情況。另外，檢察公信力的評估需要結合動態化的數據去分析，這種數據的變化需要結合科學的模型去確定。總之，檢察公信力需要參照整個制度建構與機制完善情況，檢察公信力指標體系是有所變化的，因而檢察公信力的測評要有一定的周期，并確定好相關的數據指標去分析：

指標一：檢察權的權威性，主要考核檢察機關依法獨立公正行使檢察權的情況。該指標主要包括檢察機關人、財、物的獨立情況、地方的法治指數、檢察院與地方黨委、人大以及政府的關系、檢察工作報告在人大的通過率以及司法管轄方面的實踐創新等內容。

指標二：檢察權配置的合理性，主要考核檢察權的職能配置是否科學合理以及檢察機關在履行檢察職能過程中的機制創新情況。該指標主要包括刑事檢察權的機制創新、民事檢察的多元化監督能力、行政訴訟監督以及行政執法監督水平、檢察調查措施的運用以及檢察機關參與社會治理創新等內容。

指標三：檢察權運行的規律性，主要考核檢察權的運行有沒有體現權責統一、程序正當等司法規律。該指標主要包括檢察官辦案組織的獨立性、檢察運行程序的司法性、檢察官地位的主體性、檢察委員會決策的科學性以及上下級檢察院的領導關系的順暢性等內容。

指標四：檢察人員的職業化，主要考核檢察人員的專業化水平和職業保障程度。該指標主要包括檢察人員的分類管理水平、職務序列工資保障、選任獎勵措施、公開遴選機制等內容。