黨內問責：治理效能、實踐異化與優化路徑

滕文浩

摘 要：中國共產黨在國家權力結構中的核心地位決定了黨內問責制在問責制度體系中的關鍵地位，決定了黨內問責制不僅是管黨治黨的制度保障，而且具有顯著的國家治理效能。一段時期內，因對黨內問責重要原則把握不精準、問責主體能力不均衡、問責情形適用不精準、問責程序執行不嚴等原因導致的問責實踐異化，加劇了黨的政策執行形式化和黨員領導干部的不合理“避責”行為，阻礙了全面深化改革的推進，遮蔽了黨內問責制的治理效能。有效矯正黨內問責的實踐異化問題，更好發揮其治理效能，需精準把握黨內問責制的功能定位，完善權責清單制度，協同推進問責機制和容錯機制建設，規范執行問責程序，并建立問責質量評估制度。

關鍵詞：黨的建設;黨內問責;避責;國家治理;容錯機制

基金項目：四川省社會科學研究“十三五”規劃重大項目“新時代加強基層黨組織組織力的理論與實踐研究”（SC19ZD10）。

[中圖分類號] D262 [文章編號] 1673-0186（2020）009-0093-013

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.009

一、問題的提出及文獻綜述

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。黨在現代中國國家權力結構中居于核心位置。黨在長期的治國理政進程中，將問責這一現代政治制度與中國獨特的黨政權力結構相結合[1]，創造性地探索完善黨內問責制度，為提高黨的建設質量、提升黨的執政能力，從而促進國家治理體系與治理能力現代化提供了重要制度支撐。但黨內問責在實踐過程中也存在一定程度上的問責泛化、問責基層化等異化現象，加劇了黨員干部的不合理避責行為，一些干部不擔當、不作為問題逐漸凸顯，由此遮蔽了黨內問責制的治理效能，不利于全面深化改革的順利推進。在中華民族偉大復興進入“船到中流浪更急、人到半山路更陡”的關鍵時期，重塑黨內問責制的治理效能，是黨進一步提升自身建設質量和執政能力、有效應對其面臨的“四大考驗”“四大風險”、帶領中國人民在百年未有之大變局中贏得更大競爭優勢的必然要求。

責任政治是現代政治的基本特征。國外學界較早開啟了對問責問題的研究，產生了豐富的研究成果。國內學界對問責問題的研究主要伴隨著2003年后國內廣泛開展的行政問責實踐而興起和發展。2016年，《中國共產黨問責條例》實施后，黨內問責問題日益成為黨的建設、黨內法規和責任政治研究的重要議題，相關研究成果不斷增多。總體而言，相關研究成果主要集中在以下五個方面。

一是對黨內問責制演進歷史的研究。黨內問責是管黨治黨的重要制度。不同研究者對黨內問責制的演進歷史進行了較系統的研究，對其萌芽、發展、完善的階段有著不同的認知。許麗英將黨內問責制萌芽的時間起點追溯至黨的六大，認為黨的七大通過的章程對問責主體、問責對象等問題進行了界定[2]。呂永祥將中華人民共和國成立以來黨內問責制的演進階段劃分為4個階段：第一階段，黨內問責制在“責任追究”的名義下展開，其時間跨度為1949—2001年;第二階段，黨內問責制在地方經歷了大量實踐探索，其時間跨度為2002—2008年;第三階段，黨政領導干部問責制在全國的推廣階段，其時間跨度為2009—2015年;第四階段，以2016年《中國共產黨問責條例》的出臺為標志，專門系統的黨內問責制開始實施并有效運轉[3]。蔡文成、永青草指出，黨內問責制大體經歷了革命時期的萌芽與開端、建設時期的探索與挫折、改革時期的確立與完善三個階段[4]。谷志軍將黨內問責制的歷史演進劃分為初創期（1982—1997年）、發展期（1998—2009年）、成熟期（2010年至今）三個階段[5]。

二是對黨內問責制制度效能的研究。王柳指出“問責是促使責任實現的重要方式”，因而可以持續改善治理績效，對治理現代化具有重要價值[6]。朱伯蘭認為，黨內問責制是一項創新性的制度設計，有利于鞏固黨的執政基礎，凈化黨內政治生態[7]。王立峰、呂永祥指出，黨內問責制中有關問責的全面性、嚴肅性、工具性特征，與全面從嚴治黨關于“全面”“從嚴”和“治”的要求具有高度的內在契合性，因而是新時代全面從嚴治黨的有效路徑[1]。宮玉濤、李晶晶認為，黨內問責有利于糾正黨內錯誤、推動責任落實和解決官僚主義等突出問題[8]。

三是黨內問責制在實踐過程中面臨的主要問題研究。呂永祥較系統地分析了黨內問責制實施過程中的問題，主要表現在問責主體越位與缺位、問責泛化、問責執行不到位[3]、問責范圍界定不準、問責情形認定不準、問責程序籠統、問責結果輕重不一等方面[9]。蔣來用認為，當前黨內問責制存在機械化、簡單化、隨意化、精準度不夠高、使用不均衡、力度不夠、操作不規范、質量受忽視等問責異化現象[10]。李軍鵬指出，當前的基層問責存在權責不對等、過責不對稱、績責不匹配等突出問題[11]。任建明、趙廣禮認為，當前問責的精細化、精準化程度不夠[12]。何忠國也指出，當前黨內問責存在程序不規范、力度不到位、泛化簡單化等問題[13]。

四是黨內問責制存在的主要問題所帶來的負面影響研究。隨著黨內問責制實施進程中的一些問題的暴露，其負面影響也逐漸凸顯出來。相關研究成果也逐漸關注到這一問題。李軍鵬指出，問責的濫用，損害了問責制度的嚴肅性，挫傷了基層干部的積極性，加劇了政策執行的形式化，導致了基層管理的空心化[11]。倪星、王銳指出，不合理問責加劇了基層的避責行為，“客觀損害了全面深化改革過程中基層治理所急需的積極性、主動性和創造性”[14]。朱德威、李玉俊也指出，問責簡單泛化導致基層干部出現了墨守成規、唯上級是從、懼怕風險回避創新等行為特征[15]。

五是完善黨內問責制的路徑研究。針對當前黨內問責制在實施過程中的主要問題，已有研究從不同方面提出了完善思路。何忠國強調了頂層設計的重要性，同時從界定問責主體的責任要求、劃定問責對象的責任邊界等方面討論了完善之策[13]。任建明、趙廣禮指出，強化問責仍是主導方向，但必須體現精細化、精準化要求[12]。蔣來用從完善崗位職責體系、健全問責制度體系、改進問責方法、調整干部選用政策、強化主體責任落實、提高問責質量效果、關愛干部等方面提出了系統性解決方案[10]。朱德威、李玉俊強調了明確問責價值導向、界定問責范圍、支持探索創新對完善黨內問責制的重要性[15]。曹鎏認為要實現精準問責，必須綜合把握好問責和責任追究、領導責任和直接責任、主觀責任和客觀責任、黨內問責和監察問責四組關系[16]。劉珍結合問責工作實踐指出，有效區分問責對象和追責對象、主要領導責任和重要領導責任、主管職責和協助職責、失職失責和工作瑕疵，是實現精準規范問責的重要前提[17]。呂永祥、王立峰的系列研究從樹立正確問責政績觀、堅持錯責相當[9]、建立問責主體權責清單[18]、建立干擾黨內問責登記備案和責任追究制度、完善問責對象權利救濟程序、強化對不當問責行為的問責等方面[3]，系統探討了進一步完善黨內問責的路徑。

已有研究成果圍繞《中國共產黨問責條例》的實施，集中分析了黨內問責制對全面從嚴治黨的重要意義、黨內問責制實施過程中存在的主要問題及其負面影響，并系統探討了完善黨內問責制的可能路徑，既為系統完善黨內問責制、提升黨內問責的治理效能提供了有力的學理支撐，也為深化全面從嚴治黨和相關黨內法規研究提供了重要理論基礎。但已有研究也有一些不足，集中體現在四個方面：一是忽視了從國家治理全局角度分析闡釋黨內問責制的制度效能。由于對中國共產黨在中國權力結構中的主導地位認識不足，導致相關研究成果在分析黨內問責制的治理效能時，更多局限于其對全面從嚴治黨的積極效用，而忽視了黨內問責對整個國家治理的深刻影響，未能全面分析黨內問責制的制度效能。二是忽視了在權力的規范運行和有效運行綜合視野下分析黨內問責制問題，往往更強調黨內問責制對權力規范運行的重要性，但在一定程度上忽視了在強力問責過程中如何平衡權力有效運行的問題，從而忽視問責和容錯這兩大制度實踐的內在契合性，相關研究也容易出現顧此失彼的現象。三是對《中國共產黨問責條例》制度文本研究不足，尤其是缺乏對2016年版和2019年版制度文本的對比研究，從而未能較好透視新的問責條例對之前實踐中所發現問題的改進與優化。四是一些研究者缺乏黨內問責的實踐經驗，導致一些研究成果難以精準把握當前黨內問責存在的突出問題，并提出具有針對性的對策建議。本研究致力在國家治理全局視野下，著眼于權力的規范有效運行，分析黨內問責制在管黨治黨和國家治理中的制度效能，檢視當前黨內問責制的實踐異化及其對管黨治黨和國家治理尤其是全面深化改革的不利影響，并提出重塑黨內問責制治理效能的可能路徑。

二、黨內問責制在國家治理全局中的治理效能

公共權力是人類政治生活的核心范疇[19]。公共權力作為一種稀缺資源，不僅影響社會個體的行為選擇和基本權益，而且影響國家的資源配置和經濟社會發展[20]。人民福祉的增進、社會秩序的建構、經濟社會的發展，無不需要以公共權力的規范、有效運行為保障。然而，公共權力的運行并不自然帶來人類所期待的生活圖景，公共權力的異化甚至可能帶來巨大的治理危機。有效防范公共權力異化帶來的發展困境，是人類自古以來不斷探索的理論和實踐課題。在人類防范公共權力異化、促進公共權力規范有效運行的進程中，逐漸形成了有權必有責、有權必擔責、責權要匹配、失責必追責的基本共識。在這一基本共識的影響下，問責制逐漸成為現代政治制度的重要內容，成為強化權力監督、規范權力運行的重要制度之一。

總體而言，問責本身是一個內涵和外延并不清晰的概念[21]，不同政策語境下的問責和不同研究者所使用的問責往往具有不同的含義。公共領域的問責制是公共權力的代理者基于特定權責關系、制度框架和流程規范，要求對權力委托者就其履職盡責行為作出回應，并對其失職失責行為承擔相應后果的制度安排。從問責的制度功能來看，問責制至少蘊含三重功能。首先，問責是權力委托者實現目標預期管理的重要策略和制度安排。權力委托者通過問責制度的實施，有助于明晰權力代理者所承擔的基本責任和義務，劃清權力代理者的行動范圍，考察管理對象履職擔當情況，從而為管理目標的達成，提供重要制度保障。其次，問責是權力代理者向權力委托者就特定問題進行回應與解釋的過程。總體而言，在科層制下，問責具有顯著的自上而下特征[22]，但問責絕不是單向性指令性行為，而是問責主體和問責對象之間的雙向互動過程。在這一過程中，問責主體有權要求問責對象對履職盡責情況作出說明，而問責對象也有權對問責主體所提出的問題進行回應和解釋[23]。因而，問責過程就是問責主體和問責對象之間溝通協調，并達成一定目標共識的過程。再次，問責是問責主體對問責對象進行監督和懲罰的重要機制。制度經濟學認為，對違背制度的行為進行懲戒，是維護制度權威、提高制度執行力的內在要求。同理，如果缺乏對失職失責行為的強制性懲戒，相關責任主體就難以承擔必要的機會成本，失職失責現象將難以避免。在這一意義上，問責既是一種監督機制，也是一種懲戒機制，是推動責任落實的重要政策工具和制度安排[24]。問責制蘊含的上述三重功能，決定了問責制在責任政治建設、提升治理效能和促進國家治理現代化中的重要作用[25]。

中國共產黨作為馬克思主義使命型政黨[26]，在成立近100年的歷史進程中，始終具有強烈的使命意識和責任意識，始終堅持以責任落實驅動使命實現。在中國共產黨近百年的發展歷程中，黨內問責作為管黨治黨的重要舉措，為確保黨的領導干部切實履行其肩負的責任，推動黨的初心使命實現，提供了重要保障。2016年中共中央頒布《中國共產黨問責條例》這一重要黨內法規，為改變“抓行政問責多而抓管黨治黨問責少”的局面[27]、不斷深化全面從嚴治黨提供了重要制度保障。2019年，黨中央對2016年頒布的《中國共產黨問責條例》進行了修訂，使黨內問責制度臻于完善和成熟。在中國黨政體制結構中，黨內問責制不僅是管黨治黨、促進黨的責任使命貫徹落實的重要黨內法規，而且在整個國家的問責制度體系中處于關鍵地位[5]，對管黨治黨、國家治理具有重要的治理效能。

黨內問責制的治黨效能日益顯現。中國共產黨是當今世界上最大的政黨，截至2018年底，其黨員人數達到了9 059.4萬名，基層組織數量達到461萬[28]。有效管黨治黨，促進各級黨組織和全體黨員踐行初心使命，持續保持黨的先進性和純潔性，不斷提高黨的執政能力，始終是黨面臨的重大理論和現實問題。發揮制度效能是制度建設的基本出發點和落腳點[29]。黨內問責制作為黨的建設的重要制度創新，在管黨治黨的實踐過程中逐漸釋放出多方面的治理效能。一是有效維護黨中央的權威。黨中央的集中統一領導和權威是黨領導國家現代化建設的政治保證。維護黨中央的權威是黨的政治建設的首要任務[30]。對損害黨中央權威的行為進行責任追究，始終是黨內問責的重要內容和任務。特別是2019年新修訂的《中國共產黨問責條例》明確將“兩個維護”作為黨內問責的重要任務，并對“兩個維護”執行不力的情形進行問責，為有效維護黨中央的權威提供了重要制度保障。二是推動黨要管黨、全面從嚴治黨責任的落實。黨的十八大以來，黨中央明確提出全面從嚴治黨中黨委負主體責任、紀委負監督責任。黨內問責制度的完善和強有力的執行，構建了落實管黨治黨政治的“負面清單”[31]，使各級黨組織管黨治黨責任形成了“明責、落責、問責”的“完整閉環”[32]，使管黨治黨責任難以落實、管黨治黨不嚴不實難題得到有效解決。如僅在2017年， 全國就有8 900余個單位黨委（黨組）、黨總支、黨支部， 300余個紀委（紀檢組）和4.16萬余名黨員領導干部被嚴肅問責[33]。這種廣泛和嚴肅的問責，形成了倒逼各級黨組織落實管黨治黨主體責任、監督責任和領導責任的強大動力。三是激發黨員干部擔當作為。“有權必有責，失責必問責”。對黨的建設和黨的事業失職失責，尤其是“不作為”“假作為”等各種行為進行問責一直是黨內問責的重要情形，并成為近年來各地黨內問責的重點，以問責壓力倒逼黨員干部履職盡責的內在動力、促進干部擔當作為中的治理效能日益顯現。四是促進權力規范運行，有效遏制腐敗。“公共權力的非公共運用”是腐敗產生的重要成因[34]。以問責制推進廉政建設是世界各國政黨的普遍做法[35]。黨內問責制既聚焦“反腐敗斗爭不力”等問題，又明確將“對公權力的監督制約不力”“黨內監督乏力”作為重要問責情形，是促進權力規范運行、有效遏制腐敗的重要制度保障，在維護黨的肌體健康，保持黨的先進性和純潔性等方面的治理效能持續顯現。

第四，問責程序執行不嚴。程序是一種規則，“主要包括特定事務的流程以及在具體流程環節做什么或不做什么等兩方面內容”，“具有預設性、結構化和制度化等特點”[40]。規范的問責程序既是提高問責嚴肅性的內在要求，也是保護問責對象權利的基本保障。但在問責實踐過程中，有的片面強調“問責不過夜”，注重問責“效率”而忽視問責程序;有的走“簡易”程序，缺乏必要的調查;有的未進行充分調查、未核實清楚便直接作出問責決定。諸如此類不規范執行問責程序的行為，都容易導致問責的泛化、隨意化。

此外，一些地方還存在“湊數式”問責，簡單將問責數量作為工作業績的考核指標;一些地方存在工作任務越艱巨的部門被問責的對象越多的現象，存在突出的“問責‘干事人的‘逆淘汰”問題[10]。一些地方對被問責的干部“一棍子打死”，在干部選用、評優評獎等方面“一票否決”，導致被問責的干部感到“沒奔頭”“無前途”。

（二）黨內問責制的實踐異化遮蔽其治理效能

制度所蘊含的治理效能的發揮，受制度設計的科學性、執行主體素質、運行環境等多重因素的交互影響。黨內問責制存在的諸多實踐異化，違背黨內問責制設計的初衷，必然遮蔽其治理效能，從而不利于管黨治黨和國家治理質效的提升，一些負面影響已經開始顯現。

第一，黨內問責制的實踐異化影響其管黨治黨效能的發揮。黨內問責制被稱為全面從嚴治黨的利器，是新時代制度建黨的重要實踐創新，為保持黨的先進性、純潔性，提升黨的執政能力提供了重要制度保障。但黨內問責制在實踐運行中的一些異化現象，在一定程度上限制了其管黨治黨效能的發揮。首先，黨內問責制的實踐異化直接影響其制度權威。制度權威是制度效能產生的重要基礎和保障。黨內問責實踐中的泛化、隨意化等異化現象，直接破壞黨內問責制的嚴肅性和權威性。其次，黨內問責制的實踐異化損害黨的執政基礎。一方面，異化的問責可能引發問責對象對問責主體執政能力的懷疑和信任危機[41]，誘發黨的干部隊伍內部的矛盾和緊張;另一方面，異化的問責也直接影響群眾對黨的形象認知。特別是一些極少數極端案例經媒體廣泛傳播后，不僅沒有展現黨要管黨、從嚴治黨的良好形象，反而給普通民眾帶來“有權任性”的錯覺，直接損害黨的公信力，損害黨的執政基礎。

第二，黨內問責制的實踐異化加劇黨的政策執行的形式化。政策執行是影響政策效能的重要環節。形式主義作為一種“追求表面文章，不講實際效果、實際效率、實際速度、實際質量、實際成本”[42]的工作作風和方法，直接影響政策執行效能，因而必須加以反對。問責制設計和實施的重要目的在于強化政策執行。但黨內問責的泛化、濫用，凸顯了科層制治理模式中自上而下的壓力型特征。在責任自上而下層層傳遞、加碼，而權力和資源層層減少的政策運行環境中，處于權力位階下位的政策執行者往往處于“責任超載狀態”[43]。面對過多、過泛的問責，政策的執行者往往傾向于“用形式主義的做法來逃避責任”[44]，從而在一定程度上凸顯了政策執行難題[11]。

第三，黨內問責制的實踐異化加劇黨員領導干部不合理“避責”行為。趨利避害是人的本性。在問責和避責的動態博弈過程中，避責是責任承擔者面對已經出現或潛在的負面后果所采取的保護行為[45]。雖然在字面意義上，避責似乎意味著逃避責任而因此具有貶義內涵，但從社會個體的行動邏輯和行為模式選擇角度看，避責是社會個體應對問責風險的正常行為策略。同時，避責也并非僅僅具有負面效果，而是具有一定的正面效果[46]。總體而言，避責行為體現在兩個方面：一是通過事先采取積極措施而有效避免失責問責;二是為避免產生過錯或過錯發生后而采取各種策略推卸責任。前者需要肯定，后者則需要加以有效防范。在問責制普遍推行的政策運行環境中，公共權力主體的成本—收益曲線發生的重大轉變，驅動其行動邏輯和行為模式產生深刻轉變，公共權力主體的行為特征正在從以往追求創新的行為特征轉變為消極不作為的行為特征，高強度的問責使公共權力主體采取更激烈的避責行為[47]。在當前黨內問責日趨嚴格的背景下，“‘小錯嚴懲成為當前問責的基本特征”[48]，黨員領導干部自上而下的責任下沉和自下而上的層層“反向避責”[43]現象逐漸凸顯。問責泛化、基層化等實踐異化現象力圖通過強化問責，以矯正不合理的避責行為，但容易陷入問責悖論，反而強化了其負激勵作用，甚至加劇黨員干部的不合理避責行為，由此導致“求穩怕錯”“為官不為”成為一些干部的行為模式。干部不擔當、不作為，政府創新不足，成為困擾全面深化改革持續推進的突出問題[49]。

四、治理黨內問責實踐異化問題的路徑思考

黨內問責制適應現代政治權責一致、有權必有責、失責必問責的基本原則，強化了對權力運行的監督，促進了權力的規范運行。從政治有效性角度審視，權力運行既需要規范，又需要有效。如何平衡權力規范運行和有效運行之間的張力，始終是權力監督面臨的核心矛盾[50]。總體而言，嚴肅的問責制度安排有利于防范職權的濫用，但過度問責也將扼殺權力主體的創新精神，導致權力運行的低效率[51]。當前黨內問責制的實踐異化所導致的黨的政策執行的形式化，以及不合理避責行為，事實上暴露出權力運行的效率弱化問題。因此，站在黨的建設和國家治理全局，有效矯正黨內問責制的實踐異化問題，進一步優化黨內問責制度，是新時代提高黨的建設質量、改善國家治理效能的內在要求。

第一，精準把握黨內問責制的功能定位。從問責制的制度效能來看，無論是作為目標績效管理的政策工具，還是作為一種懲處機制和一種溝通互動機制，其基本功能定位應側重于促進權力運行過程的規范性，促使行為主體采取事前負責任的行為[52]，最終實現權力運行的高效率。懲戒則更多的是一種手段而非目的[15]。黨內問責制的運行，“不在于簡單地懲罰和處分失職失責的黨組織和黨的領導干部，而在于督促其強化擔當責任意識，激發干事創業激情”[53]。強調嚴肅問責，應堅持“有所為，有所不為”的理念，本著謙抑性的原則，嚴格按照黨內問責制規定的問責情形開展問責實踐，不宜將問責視為包治百病的“莫里遜氏丸”，簡單地將黨內問責作為推動工作的手段，片面地以問責掩蓋一些領導干部領導能力不足、領導藝術缺乏等突出問題，著力避免將問責泛化、隨意化。同時要樹立科學的問責績效觀，不宜簡單將問責數量作為工作績效考核指標，導致重問責數量而忽視問責質量，而需綜合平衡問責數量和問責質量，從而推動黨內問責的科學發展，塑造黨內問責條例的制度權威。

第二，完善權責清單制度。權責明晰、權責一致，是精準識別問責對象、提高問責精準化水平的重要前提[54]。然而，從我國黨政機關權力運行的實踐來看，不同行政層級、同一行政層級不同部門之間的權責劃分不清問題一直是我國政治發展面臨的重要難題。近年來，權責清單制度建立和完善，為地方黨政部門權責配置改革提供了重要制度化平臺。自2005年河北省邯鄲市推出首份權力清單以來，“權責清單制度歷經了以信息公開為核心的成長期、從權力到權責的轉型期”，并“進入以職責配置和調整為核心功能的制度完善階段”[55]。權責清單制度的建立完善，為提高問責的精準性提供了制度保障。從進一步提高問責精準性，有效防范問責異化的角度看，還需要在縱向和橫向兩個維度協同推進權責清單制度的完善。一是完善縱向權責清單，著力解決上級向下級推卸責任導致的問責基層化難題。在科層制下，上級權力機關與下級權力機關之間的權力勢差，是導致上級權力機關向下級權力機關推卸責任，從而導致問責基層化的體制根源。改變這一局面的基本出路是事先明確上下級之間的權責清單，這需要在黨和國家機構改革和職能調整的宏觀改革中進行系統性設計并逐步加以解決。從當前的現實性政策選擇來看，可在縱向權責清單制定過程中充分吸納下級權力機關的意見，既做到上下級權力機關之間的權責明晰，又做到權責對等，著力避免在問責過程中弱化上級機關的領導責任，而片面強調下級機關的直接責任，導致問責的基層化，從而在制度層面減少基層組織和黨員干部的避責行為。二是探索實行同級黨政橫向權責清單制度。管黨治黨和治國理政的諸多事務具有高度復雜性，必須樹立整體性治理思維[56]，一方面需強化職能整合，深化大部制改革;另一方面，需促進相關職能部門的跨部門協同治理。而在跨部門協同治理過程中，不同部門的權責關系往往不甚明晰。如遇問責，則容易出現推諉扯皮現象，導致問責難以精準客觀。解決這一難題的重要出路之一，便是探索實行同級黨政部門橫向權責清單制度，以事前明晰不同部門之間的權責。

第三，協同發揮問責制和容錯制的治理效能。問責制和容錯制都是重要的激勵機制，前者更多體現為反向激勵，后者則更多地體現為正向激勵。全面從嚴治黨，“要求依據黨內法規加強對違法、違規、違紀的黨員領導干部進行嚴肅問責、從嚴執紀”，但“為了調動廣大干部干事創業，為了鼓勵政府創新，就需要給予廣大干部必要的試錯權和試錯空間，對其特定情形下的失誤和錯誤予以免除、減輕或從輕處罰”[49]。在這一意義上，容錯和問責之間存在一定張力。如何在二者之間找到恰當的平衡點是管黨治黨實踐的難題。現行的黨內問責條例既按照全面從嚴治黨的總體要求，堅持“失責必問、問責必嚴”的原則，又充分體現容錯的理念，規定了三條“不予問責或者免予問責”的容錯情形和三條“從輕或者減輕問責”的情形，在制度設計上充分體現了問責與容錯的綜合平衡，為促進權力的規范運行和有效運行提供了重要制度保障。在問責實踐過程中，各問責主體需進一步結合實際，根據問責條例中的容錯情形和“從輕或者減輕問責”情形，細化容錯清單，完善容錯申請、審核、公開、監督等相關機制，不斷提升容錯的科學性和公信力[49]，從而更好發揮容錯機制在黨內問責實踐中的治理效能，既確保黨內問責的嚴肅性與權威性，又為干部的擔當作為、改革創新提供正向激勵。同時要加強對被問責干部的關懷，特別需要發揮干部選用制度的指揮棒作用，對那些曾經被問責，但影響期結束、綜合表現優異的干部予以正常使用，為激活干部干事創業、擔當作為、改革創新的內生動力提供組織保障。

第四，嚴格執行現行黨內問責條例的相關程序要求。現行黨內問責條例相較于2016年實施的黨內問責條例的重要進步在于，其制定了涵蓋從問責啟動到問責決定作出再到問責決定執行、問責對象的申訴和問責決定的糾正等重要環節的完備程序。這一完備的程序設計，看似增加了問責的難度和成本，但事實上具有強烈的現實針對性：一是力圖通過完備的程序設計減少問責的隨意性，改變“火速”問責尤其是有效避免“問責不過夜”等極端現象;二是力圖通過完備的程序設計增加問責的難度，有效避免問責的泛化、簡單化現象;三是凸顯對問責對象的權利保護和權利救濟，著力減少不當問責，避免因濫用問責導致的社會不良影響。因此，黨內問責主體需要樹立嚴格的程序意識，嚴格按照現行黨內問責條例的相關規定，規范啟動問責程序，做好調查工作，給予問責對象陳述和申辯機會，充分保障救濟問責對象的權利，堅持以程序的嚴格執行保障和改善問責質量。為確保問責條例中相關問責程序得以嚴格執行，上級黨組織有必要定期對問責主體執行問責程序的情況進行監督檢查，并將其作為問責質量的重要觀測指標。

第五，建立黨內問責質量評估制度。提升黨內問責質量，是充分發揮黨內問責治理效能的重要前提和保障。現行黨內問責條例第二十一條對不當問責決定的糾正，以及濫用問責、問責嚴重不負責造成不良影響的責任追究問題進行了規定，但缺乏相應的配套措施。建立黨內問責質量評估制度是彌補這一缺憾的重要思路。具體思路初步設想如下：圍繞發揮上級黨組織對問責工作的領導作用，充分發揮紀委的監督專責作用，由上級紀委牽頭建立黨內問責質量評估工作機制，定期對下級黨組織的黨內問責質量進行評估，重點評估不同問責主體是否嚴格按照職責權限履行問責職能、是否嚴格按照黨內問責條例的問責情形啟動問責、問責程序是否嚴格規范、證據是否確鑿、問責方式是否精準、問責決定執行是否有力、問責對象的權利是否得到了有效保障、不當問責是否及時有效得到糾正等內容。對質量評估中發現的問題，要推動相關單位及時整改，對濫用問責等行為進行相應的責任追究，從而為全面提升黨內問責質量，充分發揮黨內問責制的治理效能提供制度保障。

五、結語

當今世界正面臨百年未有之大變局，中華民族正處于偉大復興的關鍵時期。面對日益復雜的國際國內形勢，黨和國家各項事業的發展，“不僅需要全局性的政治責任保障，更需要變革性的創新動力”[14]。黨內問責制的實施有利于推動各級黨組織和黨員領導干部規范用權、履職盡職，不僅具有顯著的管黨治黨效能，而且對整個國家治理效能的改善都具有重要的促進作用。然而，黨內問責的實踐異化，既損害了黨內問責的制度權威，也在一定程度上損害了干部干事創業、擔當作為、改革創新的內生動力，從而遮蔽了其治理效能[57]。現行黨內問責條例在指導思想、基本原則、問責程序等多方面進行的修訂完善，旨在解決一段時期內存在的黨內問責異化現象，從而為更好發揮黨內問責制的治理效能、高質量推動全面深化改革提供了重要制度支撐。從實踐角度看，現行黨內問責條例治理效能的充分發揮，仍需要綜合配套改革和系統的制度支撐，這需要在動態把握黨內問責制的實踐效果基礎上，繼續深化相關理論研究。

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Abstract： The core status of the Communist Party of China in the national power structure determines the crucial status of accountability system within the Party in national accountability system， which means the inner-party accountability system not only is the system guarantee for the CPCs management and administration， but also has significant efficacy in national governance. Over a period of time， the alienation of accountability practice caused by the reasons such as inaccurate understanding of the important principle of accountability within the CPC， the imbalance of the ability of accountability subject， the inaccurate application of accountability and the non-strict implementation of accountability procedures， has intensified the formalized implementation of the CPCs policies and the unreasonable “blame-avoiding” behaviors of ?the CPC members and cadres， hindered the promotion of comprehensivelydeepeningreform and blocked the governance efficacy of accountability within the CPC. In order to effectively rectify the alienation of the practice of the inner-party accountability and better give play to the governance efficacy of the accountability within the CPC， it's required to accurately understand the functional positioning of the inner-party accountability， improve the responsibility list system， promote the construction of accountability mechanism and fault-tolerant mechanism in a coordinated way， streamline the accountability and establish a system for quality evaluation of the accountability system.

Key Words： Party Construction; Inner-Party accountability; Blame-avoiding; National governance; Fault-tolerant mechanism; Evaluation of the accountability quality