中國特大城市社會治理的評估與發展

李友根

摘 要：“十四五”期間中國社會治理能力現代化仍面臨著諸多挑戰，設計一套科學性、系統性的評價體系有利于測度中國城市社會治理發展狀況與進展，在政策層面上起到市域社會治理發展的戰略導向作用。中國城市社會治理發展指數整體框架涉及指標體系構建、指標數據處理、評價指數計算等方面，結合國內外通用規則，糅合以往機會導向、過程導向和結果導向的三種指標體系設計思路，構建了包括3個二級指標、23個三級指標的城市社會治理評估指標體系。基于特大城市的相關年份數據，采用綜合評價指數法、變異系數法和聚類分析可以對我國市域社會治理發展水平進行評估解析，為政府正確決策提供科學依據。

關鍵詞：社會治理發展指數; 指標設計; 聚類分析;

基金項目：國家社會科學基金項目“新時代特大城市社會治理創新研究”（19XSH002）;重慶市教委理論闡釋專項項目“關于‘扎實做好保障和改善民生工作的理論闡釋及其民生性服務治理機制研究”（2018SKCS010）。

[中圖分類號] F062.6 ? ? ? [文章編號] 1673-0186（2020）009-0083-010

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.008

2021年起實施的“十四五”規劃，其發展過程中不平衡、不協調問題依然較為突出，社會治理能力現代化面臨諸多挑戰，中國城市社會治理發展正處在新的轉折關頭。因此，在充分研究與總結國內外城市社會治理等相關理論與實踐成果的基礎上，有必要結合特大城市社會治理發展現實，構建一套社會治理發展的監測指標體系和指數測算體系，即“城市社會治理發展指數”，以測度中國特大城市社會治理發展狀況;同時，在比較中探究樣本城市社會治理水平的差異所在，以尋找提升特大城市社會治理水平的方向和發展模式。

國內學界對社會治理水平評價研究起步較晚，在CNKI為搜索的結論顯示，為數不多的研究主要集中在兩方面：一是側重于政府績效評估，代表性成果包括：何增科的中國公共治理評價指標體系[1]、俞可平的中國社會治理評價指標體系[2]、程灝等基于公共治理理論視角通過因子分析法構建的公共治理評價指標體系[3];這類研究往往只關注政府這一主體，對公眾和社會組織等主體關注較少。二是側重于多元主體績效評估，探究社會治理的區域、省域間的非均衡發展特征，其代表性成果包括：城市治理能力的綜合評價體系[4-5]、過勇、程文浩采用主客觀結合法提出七維度評價框架并對我國五個主要城市進行評價和對比[6]、張鋒、羅翔基于對上海社會治理評估的主要實踐和瓶頸短板分析提出了一套包括 1 個一級指標、4 個二級指標、12 個三級指標、52 個四級指標的特大城市社會治理評價指標體系[7]、天則經濟研究所課題組在《2012年中國省會城市公共治理報告 》中提出了一個包含公民權利、公共服務、治理方式3個基本維度、17個三級指標、若干個四級指標的省會城市公共治理指數體系;南銳、汪大海采用 TOPSIS模型對2014年我國29個省域社會治理水平進行了測度與區域等級劃分[8]。

可見，評估城市治理水平最為核心的要件就是評估指標體系的構建。但大部分研究停留在指標構建階段，其評價的結果也無法得到一致認可。而城市社會治理評價指標體系由機會善治指標、過程善治指標和結果善治指標三大部分構成，其中不少指標由客觀指標和主觀指標構成。

一、中國城市社會治理發展指標體系構建

在指標體系構建的過程中，將特大城市社會治理供給客觀定量指標與市民滿意度等主觀測評指標進行綜合運用，其基本思想是將機會善治、過程善治和結果善治等多個指標轉化為一個能夠綜合現代化情況來進行測度的指標。

（一）指標設計原則

一般來說，在指標體系的構建上，應當遵循指標設計的科學性、全面性和獨立性的原則。在具體指標取舍時，還應注意數據的公開性、概念的清晰性及獲取的經濟性。

除了上面綜合評價指標體系構建中選取指標的若干原則之外，針對特大城市社會治理能力現代化水平具體指標的選擇，還應遵循以下原則：一是要符合城市社會治理“公共性”的特征。二是要側重于評價不同區域之間的城市社會治理能力不平等。三是要側重于社會治理結果善治的評價，即盡量采用國際通用或者相對成熟的指標，把握指標內涵和外延，考慮到其差別對評價結果合理性的影響。

（二）指標體系的構建

在指標體系建構的方式上，轉變政府一元化管理模式下的自上而下的單向建構形式，將社會組織、公民、專家、公務員等多元主體納入指標體系建構過程，強化自下而上的建構，實現雙向互動式的指標建構。據此，特大城市社會治理現代化的評價體系可分為主觀評價和客觀評價兩個部分，主觀評價主要是從公眾的主觀感受這個維度考察特大城市居民對特大城市基層社會治理公平性、便利性以及整體性的滿意程度;客觀評價則主要是考察地方政府在特大城市基層社會治理領域所做的財政投入以及所取得的客觀成果。

根據城市社會治理績效分析的經驗和數據的可獲得性，本課題組于2018年1月至2019年9月，首先根據頻度統計法、理論分析法和德爾菲法等指標體系的構建方法對特大城市社會治理現代化評價的相關指標進行了篩選和權重排序，然后參考《中國社會治理評價指標體系》與宋貴倫的中國社會建設指數[9]，最終設計了一套特大城市社會治理評價指標體系（表1）。該指標體系包括：

（1）一級指標即評價目標層X：社會治理發展指數SGI;

（2）二級指標層Xi：以內容或范圍為導向，即立足于特大城市基層社會治理的范圍進行二級指標的構建 。為了簡化分析，體現一定的內在邏輯性，在評價指標體系上，設置了機會善治指數OGGI（X1）、過程善治指數PGGI（X2）、結果善治指數RGGI（X3）3個一級評價維度;

（三）城市社會治理水平子系統協調度測算及分類

依據國內20個省會以上城市（含副省級城市）的社會治理指數值，借助SPSS 22.0軟件，采用K-means cluster進行聚類分析，同樣可將國內20個省會以上城市（含副省級城市）社會治理水平的協調度劃分為三個區域等級，測算結果見表5。

從表4、表5可知，2018年成都、南京、青島、廈門等市域社會治理水平子系統總體協調度較高但社會治理水平卻處于一般水平，但這只能說明社會治理水平子系統之間的協調程度，并不能說明社會治理水平的協調程度，只有協調程度與治理水平二者結合起來，才能科學評估社會治理水平的現代化程度。具體來說，市域社會治理水平高且子系統協調程度高是城市社會治理水平的理想型，城市社會治理水平低且子系統協調程度低是非理想型，處于二者間的則是中間型（也稱一般型）。國內20個特大城市市域社會治理水平的分類結果見表6。

從表6可知，2018年市域社會治理水平可劃分為理想型、中間型和非理想型三大類五種不同發展類型，即社會治理水平較高協調型、社會治理水平一般高協調型、社會治理水平一般亞協調型、社會治理水平較低亞協調型和社會治理水平較低非協調型。從市域分布來看，理想型的有北京、上海、深圳、廣州、杭州、寧波6個市域，占總體的30%，而非理想型的有東北三省4市、重慶等5個城市，占總體的近 25%，至于中間型的城市數達9個之多，占到總體樣本的45%。上述特征大體上形似“葫蘆”型特征。這“葫蘆”型的特征反映出我國大部分市域社會治理不僅整體水平較低，而且其子系統也沒有實現協調均衡發展，表現為我國市域間社會治理水平差異明顯，呈現出“葫蘆”型非均衡發展特征。

四、結論與啟示

本文采用綜合評價指數法和變異系數法和聚類分析，對2018年20個特大城市社會治理水平進行了測度分析，據此對20個特大城市社會治理及其子系統水平進行了分類研究，得出如下結論與啟示。

第一，特大城市社會治理總體水平較低，且市域、區域間差異較大。實證分析結果顯示，不論是SGI一級指數，還是OGGI、PGGI、RGGI等二級指數，其指數值較低且不同市域、區域間個體變異系數值較大。這表明，2018年20個特大城市不僅在衡量社會治理水平的機會善治、過程善治、結果善治等三大方面的治理水平都比較低，個體差異較大，而且市域社會治理總體水平明顯偏低，且市域間、區域間呈現出十分明顯的差異。因而，在制定相關政策時，一定要因地適宜地推行精細化社會治理。

第二，東中西三大區域間城市社會治理水平呈現“U”型特征。實證分析結果顯示，城市社會治理指數值呈現出“東部較高，中部次之，西部最低”的特征。這反映出2018年我國東中西三大區域間城市社會治理呈現較為明顯“U”型特征。這與我國三大區域經濟發展的階梯形特征較為一致。這也從側面反映出，區域經濟發展水平會直接影響到社會治理水平，因而在制定相關政策建議時，首先應立足于經濟層面的政策建議，同時應注意多種層面政策建議的組合制定與實施，從社會治理創新的手段、方法和技術層面推進精細化社會治理。

第三，市域間社會治理水平呈現“葫蘆”型非均衡發展特征。實證分析結果顯示，2018年我國城市社會治理水平可以劃分為理想型、中間型和非理想型三大類。其中理想型覆蓋率為30%，非理想型覆蓋率為25%，介于理想型和非理想型的中間型占比為45%。這反映出2018年城市社會治理不僅整體水平較低，而且其內部子系統協調度也較低，呈現出“葫蘆”型非均衡發展特征。因而在制定相關政策時，應根據區域等級劃分情況，因地制宜，分層次、分階段加強和創新特大城市社會治理，注重治理的有效性和有限性，推行精細化城市社會治理。

參考文獻

[1] ?何增科.中國治理評價體系框架初探[J].北京行政學院學報，2008（5）：1-8+42.

[2] ?“中國社會管理評價體系”課題組，俞可平.中國社會治理評價指標體系[J].中國治理評論，2012（2）：51-53.

[3] ?程灝，胡志明，劉旭然.基于因子分析和Shapley Choquet積分的公共治理指數測算與實證分析[J].青島科技大學學報（社會科學版），2017（4）：73-77+97.

[4] ?過勇，程文浩.城市治理水平評價：基于五個城市的實證研究[J].城市發展研究，2010（12）：113-118.

[5] ?顧輝.綜合評價法在城市治理評估指標體系中的應用[J].江淮論壇，2015（6）：21-25.

[6] ?張紅櫻，張詩雨.國外城市治理變革與經驗[M].北京：中國言實出版社， 2012：2.

[7] ?張鋒，羅翔.特大城市社會治理評估體系構建研究——以上海為例[J].城市發展研究，2018（9）：42-47.

[8] ?南銳，汪大海.基于TOPSIS模型的中國省域社會治理水平評價的實證研究[J].東北大學學報（社科版），2017（3）：284-291.

[9] ?宋貴倫，鮑宗豪.中國社會建設報告（2017）[M].北京：中國社會科學出版社，2019：1.

Abstract： During the period of 14th FYP， a number of challenges on Modernization of social governance remind ?to be solved， designing a set of scientific and systematicevaluation system is useful to measure the development status and progress of UrbanSocial Governance in China， on thepolicy level， those evaluation system will also play a role in guiding Municipal Social Governance developmentwith strategic spirit. The General Design Framework for China Development Index of UrbanSocial Governance involvessystem construction， index data processing， the evaluation index calculation and so on. Combining general rule ofdomestic and foreign，this paper combines the previous three index system design ideas of opportunity-oriented， process-oriented， and result-oriented， and buildsa set of urban social governance evaluation index system including three secondary indicators and 23 tertiary indicators.Based on relevant year data from mega-cities， the comprehensive evaluation index method， coefficient of variation method， and cluster analysis can not only evaluate and analyze the level of social governance development in China's cities， but also provide a scientific basis for correct government decisions.

Key Words： Social Governance Development Index（SGDI）;Index Design;Cluster Analysis