基于內部控制視角的高校預算績效管理研究

李艷

摘要 預算績效管理是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，完善內部控制建設是推動事物發(fā)展、提升治理能力的重要措施。高校已全面鋪開預算績效管理及內部控制建設工作，但在實際工作中，仍然存在重預算編制與執(zhí)行、輕績效評價與監(jiān)督、績效目標設定不合理、評價結果運用不及時、內部控制流于形式等現象。本文主要從內部控制的角度，重點分析高校預算績效管理工作中存在的問題，并從思想、制度、組織架構、信息化手段4個方面提出相應的對策，促進高校實現效益最大化。

關鍵詞 高校;績效預算;內部控制

一、引言

高校是我國實施科教興國戰(zhàn)略的主力軍，承擔著培養(yǎng)人才、發(fā)展科技、服務社會的三大職能。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，高校競爭激烈，國家不斷深化教育體制改革，提高教育質量，這對高校的財務管理工作也提出了更高的要求。從實際情況來看，雖然高校方面已經開始實施全面預算績效管理，但由于預算管理水平參差不齊，績效管理經驗不足，在預算績效管理過程中還存在一些問題。本文對此展開論述。

二、高校預算績效管理現狀

（一）高校預算管理特征

預算管理是高校財務管理的核心環(huán)節(jié)，對高校事業(yè)發(fā)展有著重大的、深遠的影響。隨著國家教育體制的不斷深化改革，高校進入“跨步式”發(fā)展，全面預算管理工作也呈現出一些新特點。

第一，全面性。高校預算管理將全部經濟活動納入管理范圍，不僅關注日常教學活動，還關注投資、融資活動，對高校的人、財、物各個方面進行全方位管理。第二，全員性。預算管理是財務管理的靈魂。雖然預算最終體現在財務數據上，但其涉及學校工作的方方面面絕不僅僅是財務部門的事情，全體教職工均應樹立預算理念，樹立成本效益意識。高校內部各部門、各崗位，上至最高負責人，下至各崗位教職工，都必須參與預算編制和實施。第三，全程性。預算管理涵蓋預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、預算控制、預算調整、預算監(jiān)督、預算分析、預算評價等一系列活動，是對各項經濟活動的事前、事中和事后的全程性管理。

（二）預算績效管理與內部控制的內在聯系

1.兩者有相同的目標。高校預算績效管理將績效理念嵌入預算管理中，強調在關注預算投入的同時重視預算產出，優(yōu)化高校的資源配置，實現經濟效益目標。高校內部控制是實現合理保證經濟活動合規(guī)合法、財務信息真實完整等目標，提高經營效率，促進高校事業(yè)發(fā)展的管理手段。兩者的目標都是為高校事業(yè)發(fā)展服務。

2.兩者均體現全員參與、全過程管理的理念。內部控制的全面性原則體現了高校對所有經濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程的全面控制。同樣，預算績效管理也要求高校建成從預算目標到評價結果及運用的全過程的預算管理機制。兩者均體現全員參與和全過程管理特點。

由此可見，預算績效管理是高校內部控制體系的重要組成部分，其管理成效決定內部控制體系運行是否有效。同樣，內部控制也為預算績效管理取得理想成效提供保障。

三、高校預算績效管理存在的問題

（一）績效目標偏離高校事業(yè)發(fā)展目標

績效目標的制定是高校預算績效管理的起點，目標是否合理直接影響后期實施績效監(jiān)控、開展績效評價的效果。各高校根據相關文件精神，加強了預算項目庫建設，建立健全相關制度，編制三年滾動預算，制定了績效目標。但由于對預算績效目標認識有偏差，在制定過程中存在績效目標未能與高校事業(yè)發(fā)展目標相銜接的現象。高校資金使用部門缺乏績效觀念，在編制績效目標過程中常常敷衍了事，僅簡單地用數量指標作為績效目標，并且只考慮當年事項，缺乏中長期規(guī)劃，績效目標編制沒有連續(xù)性。

（二）績效指標設定不科學

1.績效指標缺乏指導性和橫向可比性。績效評價指標是考核部門績效結果的重要標準，也是衡量投入產出效果的重要依據。績效指標主要分為三級指標，其中一級和二級指標是財政部門既定的，三級指標由高校根據實際情況自主設定。一級指標主要從產出、效益、滿意度三個維度設定;二級指標從數量、質量、時效性、經濟、社會及生態(tài)效益性、可持續(xù)發(fā)展等多個角度設定，高校根據具體項目情況選擇填報。但高校自主選擇二級指示，自主設定三級指標導致績效指標沒有指導性，降低了橫向可比性。

2.績效指標缺乏針對性。按照財政部門績效評價的要求，高校可依據實際情況設置三級績效并賦予各指標相應的權重。高校為了完成績效目標，并在后期的績效評價中取得較好的分數，在設定三級績效指標時往往選擇籠統、單一、缺乏針對性的指標，甚至故意降低要求或者隨意選擇指標。同時，由于高校的預算編制主體是財務部門，績效指標的設定更多依賴財務部門，其他相關部門較少參與。這就造成所設定績效指標更偏向產出指標中的數量、成本指標等較易量化的指標，對于效益、滿意度維度等質量指標較少選擇。這些現象造成高校績效評價過多關注預算的執(zhí)行進度，但對資金使用效益、服務社會效益未作出詳細的分析及評價。指標體系“偏財務、重數量、輕質量”的缺陷使績效評價效果與預期目標相差很遠。

3.績效指標與內部控制規(guī)范未能有效銜接。高校業(yè)務層面內部控制主要包括預算、收支、政府采購、資產、建設項目和合同六大業(yè)務層面的控制，要針對每種業(yè)務的主要風險找出關鍵環(huán)節(jié)，并提出控制措施。高校預算績效管理工作是內部控制的內容之一，良好的內部控制規(guī)范為預算績效管理工作提供保障，同樣，預算績效指標也應該與內部控制規(guī)范相銜接，兩者相互促進，提升高校管理水平。但在實際的預算績效管理工作中未將風險指標納入評價指標體系，更加關注結果的績效評價，缺乏風險評價，兩者未能有效融合、銜接，導致績效評價結果不夠全面可靠。

（三）績效目標執(zhí)行過程中監(jiān)控不到位

績效監(jiān)控是預算績效管理的重要環(huán)節(jié)，高校在實際工作中更多關注績效評價環(huán)節(jié)，對預算執(zhí)行過程中績效目標是否偏離缺乏有效監(jiān)控。高校一般通過委托第三方機構對上年項目進行績效評價并出具績效評價報告，以此完成財政部門下達的績效自評工作任務。雖然這種方式實現了對所有項目的績效評價全覆蓋，但均是針對績效結果的事后評價，忽略了預算執(zhí)行過程中績效目標是否偏離的監(jiān)控，易錯失及時采取措施糾正偏離績效目標的機會。同時，在高校的事業(yè)發(fā)展過程中，預算并非一成不變，在預算執(zhí)行過程中常有預算調整，但是績效目標未能與之同時調整，導致績效評價結果失真，使預算績效管理流于形式。

（四）績效評價結果的運用不充分

績效評價是預算績效管理的最后環(huán)節(jié)，高校雖已全面實施預算績效管理，但對績效評價結果的運用還停留在紙上談兵的階段，存在為完成財政部門績效自評任務而進行績效評價的現象。績效評價結果未與預算聯系，高校更多關注預算執(zhí)行進度、政府采購執(zhí)行率，對未完成績效目標的事項未作為重大事項提請院長辦公會、黨委會集體分析原因及下一步改進措施。績效評價結果也未全面與人員績效掛鉤，未進行問責追責，預算績效管理工作未能發(fā)揮調動積極性的作用。

四、內部控制視角下完善高校預算績效管理的對策

（一）統一思想認識，增強預算績效管理和內部控制意識

預算績效管理和內部控制建設工作雖已形成較為成熟的模式，但高校對這兩項工作的重視度還是不夠，相關部門及管理人員思想觀念仍未全面轉變，沒有真正形成全局意識。因此，高校需進一步加強宣傳、培訓，增強全體人員的內控意識，強化績效理念。具體可以通過以下幾個方面加強：第一，定期組織相關部門負責人集中學習國家發(fā)布的預算績效管理及內部控制方面的政策規(guī)定，開展全體人員績效管理及內控建設培訓，促進全體人員對兩項工作的全面認識和深入理解。第二，將預算績效評價報告和內部控制運行情況報告納入年度專題匯報事項，在教職工代表大會上進行全面匯報，使全體教職工能夠在潛移默化中受影響，在實際工作中運用。第三，通過公眾號等信息技術手段開展多種形式的知識競賽，提高全員參與的積極性。

（二）加快建章立制，完善預算績效管理和內部控制制度

高校雖已實施預算績效管理，但相關制度建設較薄弱，部分高校甚至未制定具體的實施細則，也未將其融入內部控制共同執(zhí)行。規(guī)章制度是保障高校管理的“行動手冊”，高校應參照財政部門已出臺的制度，結合本校實際情況，將預算績效管理的全部環(huán)節(jié)用具體制度將工作流程固化，并結合內部控制制度做好事前風險評估、事中績效監(jiān)控、事后整改提升，增強預算績效管理工作的實用性和可操作性，增強績效評價結果的客觀性和準確性。

（三）調整部門結構，深化全面預算管理

健全預算績效管理組織體系是高校推行全面預算管理的重要內容，是防止預算管理松散，預算編制、執(zhí)行，評價各環(huán)節(jié)流于形式，發(fā)揮預算績效管理作用的關鍵。高校應加強績效管理工作的組織領導，成立預算績效管理工作的專門機構，明確各執(zhí)行部門的職責權限，授權批準程序和工作協調機制。

（四）提升信息化水平，實現內部控制與績效評價的有機結合

信息化校園建設是高校發(fā)展的新形勢，良好的內部控制系統離不開信息技術的保障和支持，通過完善信息化系統，也可以全面增強預算績效管理的系統性、科學性、實效性。同時，信息技術手段可以打破“信息孤島”的局面，實現績效預算管理信息與內部控制管理信息的對接，推進績效評價結果的應用。

五、結語

基于內部控制視角的高校預算績效管理，對高校的事業(yè)發(fā)展影響重大，高校必須積極推動內部控制與預算績效管理的有機融合，樹立全局觀念，運用信息化手段為高校健康穩(wěn)定發(fā)展保駕護航。

（作者單位為安徽城市管理職業(yè)學院）

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