農村集體經濟組織內部控制存在的問題與對策

任延斌 任延山

摘要 隨著經濟的發展和農村集體產權制度改革的進行，對集體經濟組織內部控制的有效性提出了更高的要求。本文結合村集體經濟合同管理中發現的內控問題，對農村集體經濟組織內部控制的完善提出對策。

關鍵詞 農村集體經濟;內部控制;問題;對策

隨著農村集體經濟組織法律地位的確立，農村集體產權制度改革后，農村集體經濟組織經營規模發展迅速，產業結構呈現多元化，內外部環境日益復雜，面對的風險不斷變化，完善組織內部控制，加強風險應對是農村集體經濟組織發展過程中的必然要求。

一、農村集體經濟組織內控存在的問題

農村集體經濟組織產權制度改革的目的是實現政企分開，明確村集體經濟組織的市場地位。隨著集體經濟組織經營市場化參與度的提升，加強經濟合同管理的內部控制是降低經營風險、保障集體經濟組織合法合規經營、合理控制經營風險、確保集體資產安全、防范舞弊、保護集體成員經濟利益的有效手段。受制于當前關于集體經濟組織內部監督制度設計的要求，及集體經濟組織在實際運行中對內控的意義、方法、原則的認識不足，內控的有效性不高。

（一）案例描述

X鎮所有村集體財務都已實行“三資”委托代理。其中多數村已完成產權改革，成立了股份經濟合作社，部分村尚在進行。鎮“三資”代理服務中心為加強村集體經濟合同管理，對本轄區內所有村集體經濟合同進行全面清理。通過清查，發現上述兩類村集體在合同管理的內部控制中均存在不少問題。

1.合同訂立階段存在的問題

第一，已成立股份經濟合作社的集體經濟組織合同簽訂仍由村民（或村民代表）大會授權。第二，違背法律法規訂立合同。部分租賃合同期限超過合同法規定最長20年的規定;有的村存在違規舉債訂立合同的問題;甚至有的村違背《刑法》有關規定，將土地永久轉讓或出賣給集體經濟組織以外的個人。第三，對資產長期租賃以口頭合同代替書面合同、不簽合同。第四，對大額長期合同未經可行性研究，或經營項目未取得經城建、自然資源、環保等相關門的允許。第五，對合同相對方的資信、履約能力未進行調查，導致組織利益受損。第六，合同價款偏低，有失公允。

2.合同履行階段存在的問題

第一，合同傳遞不及時，登記不及時，監管存在空位。第二，合同履行跟蹤不到位，沒有定期開展合同履行評估，致使價款回收不及時，集體利益受損。

（二）內部控制存在的問題

1.內控環境不健全

治理結構形同虛設，受歷史原因和制度設計制約，在農村集體組織產權改革前，因相關村集體經濟組織未成立，主要是由村委會代村集體經濟組織行使經營管理，村民大會（或代表大會）行使決策權，村務監督委員會指導村理財小組行使民主監督。改革后成立股份經濟合作社的村集體，雖然設立了股東（成員）大會、股東（成員）代表大會、理事會、監事會，但并沒有真正按照章程規定履行職責，仍由村委會、村民代表大會、村務監督委員會或村理財小組行使相關職權。如X鎮村集體合同簽訂中由村民代表大會授權，而非由成員大會授權。村集體經濟組織僅依靠村理財小組監督，且局限于理財監督，不能實現對全部業務、全過程的控制，不能形成有效的職責分工和制衡機制。同時，在部分村存在“村理財小組等同于內部監督，內部監督等同于內部控制”的錯誤認識，也反映出集體經濟組織內部內控意識薄弱，全員參與的意識不強。

2.風險評估制度未建立，防范意識不強

在風險的應對上，村集體經濟組織缺乏主動防范意識。從合同管理來看，在合同訂立階段主要表現在對合同相對方的資信、履約能力未進行調查上，導致組織利益受損。尤其是在工商企業資本進入農村流轉土地，租賃資產訂立合同進行經營方面，未建立資格審查、項目審核和風險防控機制。在合同履行中，可能引起的法律風險、經營風險不能及時識別應對。

3.控制活動缺失

從合同管理整個流程看，沒有建立以風險為導向的內控框架，在合同訂立前，對合同相關方的資信、履約能力未進行調查;涉及的經營項目未征求相關部門或村級律師顧問的意見;對重大資產、資源的經營項目沒有進行深入研究，直接通過村代會通過;對管理合同價款主要是通過雙方直接協議的方式確定，不是通過公開招標或依法評估確定。在履行中，未建立合同履行評估機制和責任追究機制，沒有定期開展合同履行評估，導致對合同可能產生的糾紛不能及時主動應對。

4.信息與溝通的有效性不高

在合同日常管理中，合同簽訂后不能及時傳遞至“三資”代理中心，沒有建立合同登記臺賬。村級或代理中心沒有專人或專門機構對合同履行情況進行分析匯總，不能形成有效的信息并及時反映到管理層。

5.內部監督質量不高

當前，農村集體經濟組織改革后未建立內部審計機構，實行的是村理財小組內部民主監督與鎮經管部門外部監督相結合的監督機制，受制于村理財小組人員素質和現行制度規定的理財程序，理財小組在內部監督上存在能力不足和監督滯后的問題，不能形成有效的內部監督。

二、完善農村集體經濟組織內控的措施

（一）完善內控環境

第一，要完善成員大會、理事會、監事會經理層相互制衡的治理機構和議事規則，明確在決策、執行、監督等方面的權限，把權責落實到位，嚴格按照法律規定和章程要求規范運作。第二，樹立正確的內控責任意識，把建立和實施有效的內控作為理事會職責之一，把內控建立和實施情況作為集體經濟組織負責人責任審計和績效考核重要內容。第三，加強組織文化建設。集體經濟組織樹立現代管理理念，塑造良好的文化氛圍，培育內部控制人人有責的意識。

（二）增強風險意識，加強控制管理

要以風險為導向，加強風險管理。結合集體經濟組織業務特點，建立授權審批體系，規范授權的范圍、權限、程序和責任，嚴格控制特別授權。對于重大業務，要實行集體決策審批，杜絕任何個人單獨進行決策或擅自改變集體決策。嚴禁從事未經授權的業務，包括合同業務。

（三）完善信息溝通

建立信息溝通制度，加強業務部門、財務部門、“三資”代理中心之間的信息溝通。合同訂立后，業務部門要及時傳遞并登記。村級要設立專人或專崗負責合同臺賬的登記管理，定期對合同履行情況進行分析評估，匯總分析上報理事會，重要的合同履行異常情況要上報成員代表大會。要重視和建立反舞弊機制，通過設立舉報信箱、熱線等有效方式，鼓勵集體組織內外人員舉報和投訴內部違規、舞弊和其他有損集體利益的行為。特別是對尚未納入集體賬面的資源、資產的私自無償占有和使用，經舉報查實，要及時采取措施，依法應當追究法律責任的，要及時移交紀檢、司法部門。

（四）健全監督機制

集體經濟組織根據業務規模和特點，采取設立內部審計機構或委托有資質的審計機構，對內部控制進行評價、監督、檢查，以不斷改善內控，提高有效性。第二，要建立反舞弊機制，建立舉報投訴制度和舉報人保護制度。經管、紀檢、審計部門要加大對村集體經濟合同領域違規違紀行為的查處力度和成果運用，對村級經濟行為中的“微腐敗”形成震懾。第三，鎮“三資”代理服務中心要充分利用信息化手段，把合同履行監控納入“三資”管理監管平臺，加強對集體合同履行的督導。

三、結語

農村集體經濟組織在產權制度改革后經營規模迅速增長，面對激烈競爭的市場環境，加強和完善集體經濟組織內部控制是一項重要工作。注重內控的有效性還要結合適應性，要從農村集體經濟組織實際出發，兼顧成本效益，因地制宜，合理設計，對合同管理中的重要環節、關鍵風險點采取針對性措施，提高內控的有效性，為集體組織經營目標的實現提供合理保證。

（任延斌單位為桓臺縣農村經濟管理事務服務中心;任延山單位為淄博市農業農村事業服務中心）

參考文獻

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