平衡充分法治與四位一體建設：法治鄉村構建的邏輯與進路

王東 王木森

摘要：平衡充分法治作為法治鄉村構建的邏輯理路，基層權力與權利平衡充分發展是法治鄉村生成的基礎，法律需求與供給平衡充分發展是法治鄉村生成的關鍵，加強法治要素全面平衡充分發展是法治鄉村建設的基本方法。新的歷史時期法治鄉村建設面臨著權力膨脹濫用、權利保障無力、法律需求不足、法律供給短缺的非平衡非充分法治困局。破解鄉村法治困局，應建構“提升農民法治意識、規范鄉村權力運行、強化法律有效實施、創新法律服務模式”的四位一體法治建設進路，以促使法治鄉村的生成。

關鍵詞：法治鄉村;鄉村法治困局;平衡充分法治

基金項目：國家社會科學基金重大項目“習近平總書記系列重要講話精神對中國特色社會主義理論創新和實踐創新研究”（15ZDA001）

中圖分類號：D422.6 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2020）09-0122-05

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，不平衡不充分的發展已經成為制約人民美好生活的主要因素。其中，法治發展的不平衡不充分，使“公民對民主、自由、安全、平等、秩序等內容的需求還不能充分得到滿足。”① 特別是鄉村基層的法治發展不平衡不充分，已經成為實現鄉村文明、有效治理和農民群眾美好生活的梗阻。在我國廣大農村地區，人們對法律的信任度普遍不高，遇事仍習慣于找熟人托關系，權力意識與厭訟意識依然突出，法治生活構建任重道遠。事實上，改革開放以來，國家一直非常重視農村法治建設，農村的法治面貌有所改觀，但這種改變相對緩慢，與國家的法治化與現代化要求還有較大差距。考尋鄉村法治建設遲緩因由，不難看出，既有倫理文化傳統的路徑依賴，又有現代經濟的欠發達因素，更有法治建設自身的滯后問題，即法治發展的不平衡不充分。這里的法治發展不平衡不充分主要指的是鄉村法治內部諸要素發展的不平衡不充分。正是由于鄉村法治諸要素之間的不平衡、不協調、不充分發展，導致法治要素相互掣肘，難以形成協同效應，從而使得鄉村法治的整體性程度和總體性質量不高。因而，法治鄉村的構建根本在于法治的平衡與充分發展，可以通過構建“權力—權利”與“需求—供給”法治內部要素“平衡充分發展”框架，探尋法治鄉村生成的邏輯理路，從而形成“四位一體”的法治建設進路。

一、法治平衡充分發展：法治鄉村生成的邏輯理路

法治鄉村的生成既依賴于基層權力與權利的平衡充分發展，又依靠于農村法律需求與供給的平衡充分發展，法治平衡充分發展構設著法治鄉村的邏輯理路。

（一）法治鄉村生成基礎：基層權力與權利平衡充分發展

在實踐中，權力與權利的不平衡，往往導致法治的畸形。“公權力與私權利存在著此消彼長的關系，當公權力處于強勢地位，私權利相應就會處于弱勢地位……法治國家要求兩者達到基本均衡，大體上處于對等的地位。”② 法治鄉村也必然是鄉村基層權力與權利的基本平衡狀態。鄉村權力的合法性指向對農民權利的保障與維護，農民權利的性質、類型、大小塑造著鄉村基層權力的性質、類型、大小以及行使方式，農民對權利的需求要求與之相應的鄉村基層權力予以保障，任何超出農民權利維護范圍的鄉村基層權力不僅不能維護權利，反而會對權利造成損害。所以，鄉村權利的實現要求基層權力必須與農民權利平衡充分發展，無論是鄉村基層權力大于權利，還是權利大于權力，都不能使權利得到切實維護與實現。從歷史來看，我國一直比較重視和強調權力，使得權力異常強大，權利處于被支配與壓制的地位，最終形成了人治。在今天，這一文化傳統已然成為我國法治建設的阻礙，特別是在廣大農村地區，觀念層面較為濃重的權力意識與現實層面權力規治的缺乏以及權利意識的淡薄，致使權力與權利的發展不平衡不充分，從而導致鄉村法治進程比較緩慢。因而只有鄉村權力得到自覺規范行使，農民權利得到切實維護，鄉村權力與權利得到平衡充分發展，法治鄉村的基本屬性才能逐步育成，法治鄉村建設的基本目標才能真正實現③。

（二）法治鄉村生成關鍵：法律需求與供給平衡充分發展

在現代社會，法治作為規治權力與保障權利的根本途徑，是實現人類公平正義與美好生活的“必需品”。但前提是，法治要能夠真正落實并有效，而做到這一點則需要法治需求與供給能夠達到平衡充分發展。“人類對法治的需求是客觀存在的，面對社會轉型帶來的利益沖突、社會矛盾以及權力濫用等問題，人們發現只有在法治軌道和程序優先的思維方式下，才會找到不同利益訴求對話的平臺。”④ 法治需求催生法治供給，“法治供給需要面向法治需求。”⑤ 只有以法治需求為導向，通過制定科學完備的良法、進行嚴格的執法、實現公正的司法、實施有效的法律監督、開展精準的法律服務等以強化法治供給，才能保證法律的有效實施，從而實現真正的法治。在法治實踐層面，法治需求與供給主要體現為對法律的需求與供給，因為法治對權利的保障最終需要通過法律來實現和完成，依法維權構生法律需求，權利維護依靠法律供給。在此意義上，法治鄉村形成的關鍵是法律需求與供給的平衡充分發展。隨著我國社會轉型不斷深入，鄉村的法律需求不斷增強，比如婚姻家庭贍養糾紛、交通醫療糾紛、土地貸款等經濟合同糾紛、村霸黑惡勢力等都迫切需要法律規范加以規治。這就要求不僅要制定完善的涉農法律法規，而且這些法律法規還必須得到有效踐行與落實。在這個過程中，法律部門嚴格的法律適用以及法律服務部門豐富優質的法律服務供給是法律能夠實施的重要保證。所以，對于法治鄉村而言，既需要農民不斷提升法律需求，又需要能夠滿足法律需求的法律供給，只有二者實現平衡充分發展，法律才能有效規治權力和維護權利，生成法治鄉村。

（三）法治鄉村構建方法：促進法治要素全面平衡與充分發展

法治作為一種現代生活方式，是人們基于理性與生活經驗而建構的復雜系統。它以權力與權利為基本要素，以法律的需求與供給為實踐要素，通過權力與權利要素的延伸與法律需求與供給要素的支撐，形成“權力—權利”與法律“需求—供給”相互配合的體系系統，從而構成人類社會新型的、文明的、現代的、美好的法治生活形態與方式。而實現這一全新的生活形態和方式，就要求在法治建設實踐中，既要注重權力與權利的平衡充分發展，又要強調法律需求與供給的平衡充分發展。所以，只有加快法治要素的全面平衡充分發展才能形成完善協調的法治系統，才能使法治的功能高效發揮出來，真正為人類現代生活服務。在這個意義上，推進法治要素的平衡充分發展顯然成為構建法治鄉村的有效方法。對于新時代中國的法治鄉村建設而言，農民法治意識是形成法律需求的內在基礎，基層權力是制約法治的關鍵因素，法律實施是維護權利的根本途徑、法律服務是開展法治活動的必要條件。所以，法治鄉村構建，最根本的是要不斷提升農民法治意識、規范基層權力、強化法律有效實施和實現優質法律服務，使農民法治意識、基層權力規范、法律實施和法律公共服務實現平衡充分發展。唯有加強以上法治要素的“四位一體”建設才能推進新時代法治鄉村的真正生成。

二、非平衡非充分法治：鄉村法治建設的時代困局

法治平衡充分發展為新時代推進法治建設提供了重要理論依據，也為法治鄉村建設指明了理路邏輯和方法途徑。然而，從當前鄉村法治的基本情況來看，雖然法治內部諸要素都有所發展，但總體而言，諸要素發展不平衡不充分問題依然突出。

（一）權力膨脹濫用：惡滯鄉村法治環境

權力是推動社會發展的必要力量，但是，實踐經驗也表明，權力總是具有不斷膨脹與被濫用的傾向。事實上，當前鄉村法治建設整體不強，一個重要原因就是鄉村權力的膨脹與濫用。中國傳統文化中的“官文化”非常濃厚，對權力的崇拜與追求異常突出，這種官本位的觀念在當前的鄉村依然很流行，而權力在獲取以后往往不加約束，權力的膨脹與濫用帶來社會環境惡化，從而給法治鄉村生成造成障礙。一是權力膨脹濫用使鄉村公權力異化。鄉村權力的公共性要求其必須致力于維護鄉村共同利益、服務全體鄉民、促進鄉村發展。然而，在現實中，缺乏規制的鄉村權力往往成為基層干部以權謀私的工具，一些村干部擁有權力以后不是規范用權為民服務，而是濫用權力、權力尋租。比如農村普遍存在的“小微權力”腐敗問題本質上就是公共權力的私人化，而公共權力的私人尋租化致使鄉村治理陷入無效化狀態。二是權力膨脹濫用破壞鄉村社會秩序。權力在保障社會秩序的同時，又有破壞社會秩序的沖動。當權力膨脹與被濫用時，就會打破原有的利益關系與交往格局，造成權力主體與客體的沖突，使社會陷入矛盾對抗中。鄉村基層權力的膨脹與濫用使得農民群眾的利益受損、干群關系惡化、黨和政府的形象與公信力下降，造成大量的矛盾糾紛難以有效化解，嚴重影響農村社會經濟發展。三是權力膨脹濫用毒化鄉村社會風氣。當前農村社會不良風氣嚴重，除了社會轉型帶來的文化“失根”以外⑥，根本的原因是基層治理低效，而尤以鄉村權力生態惡化最為突出。鄉村基層權力的膨脹與濫用，不僅使行政文化與“公”文化受到侵蝕，而且嚴重腐蝕著道德倫理與法治文化，一些農村腐敗文化大行其道，且有“登堂入室”之勢，社會主義核心價值文化難以推進，精神文明出現危機。

（二）權利保障無力：遲滯法治價值認同

權利是理解法治的樞紐，不承認和排斥權利將滑向人治，而能否保障權利直接決定著人們對法治價值功能的認同。權利保障所形成的法治認同在本質上是一種績效認同，而績效認同的核心在于價值功能能否得到實現。所以，在這個意義上，保障權利是實現法治認同的重要途經。當前，在我國農村，人們在遇到矛盾糾紛時仍然首先選擇通過“熟人關系”加以化解，而不是運用法律的手段，這其中固然和人們的法治意識不強有關，但更為根本的原因在于法律對于權利保障的無力。首先，法治成本太高致使難以運用法律手段維護權利。一般來講，法治成本主要包括立法成本、執法成本和守法成本。在農村，農民使用法律武器維權的成本主要體現在兩個方面：一是要付出高額的經濟成本。因為農民對于專門的法律知識常常是欠缺的，也缺乏訴訟的能力，這需要進行法律咨詢和委托律師，甚至要面臨償付法院訴訟費，從而形成經濟壓力;二是要付出高額的“社會成本”。農村社會高度倫理化，訴訟不管是勝還是敗都會破壞傳統的社會關系與格局生態，從而給當事人帶來嚴重的社會壓力。其次，司法腐敗形成司法不公致使權利難以得到維護。在農村，司法不公較為突出。一些法官職業操守不強、立場不堅定，接受當事人的賄賂，不顧客觀事實，枉法裁判;一些法官程序意識薄弱，往往以個人意志和對利益的權衡采取策略化的審判原則，重情理而輕事實，甚至迫于壓力而罔顧事實。這些都使得法律難以有效維護權利的實現。再次，法律執行難致使法律維護權利的實效性不強。法律只有被執行才能發揮其保障權利的功能。但實踐中，并不是所有的法律規定都能被有效地執行。特別是在農村地區由于執法主體不明確，或者執法力度不夠，或者片面追求經濟效益而選擇性執法，都會導致合法權益得不到切實維護，從而降低法律的權威性，導致法律不被認同。

（三）法律需求不足：壓滯自覺法治動力

一般而言，法治行為是指合乎法治原則與要求的法律行為，狹義地理解就是運用法律依法辦事的行為。自覺運用法律是法治化生活的重要體現，也是維護合法權益的基本手段。由此，法治行為的前提就是對法律的需求與運用，而對法律的需求又是其得以被運用的前提。這是顯而易見的，因為只有需要它，人們才會去運用它。農民的法治行為動力低弱，很大程度上是他們不愿意自覺主動地運用法律，除非法律找上他們。而農民不愿自覺主動用法最為吊詭的原因是“不需要法律”。這種不可思議的“法律非需要”，一方面表現為農村社會通過自己已有的倫理道德和行為習俗就可以協調村莊成員之間的關系、規范成員的行為、化解村莊的矛盾沖突。這樣的村莊往往宗族觀念和勢力比較強，“軟法”村規民約對于社會的規制作用比較大，從而形成對現代“硬法”的替代;另一方面表現為由于農民法治意識不強而形成的對法律假的“非需要”，比如農民根深蒂固的人治思維，遇事找人不找法，吃虧是福忍氣吞聲等。與此同時，受傳統封建社會法律觀的影響，“法律無用論”的錯誤思想仍在農民中廣泛存在，比如有農民就認為法律是有錢人的法律，法律保護的是有錢人和有地位的人。除此之外，當前法律在運用實踐中的失敗，從而使其權威性、嚴肅性、平等性、正義性價值受損，導致人們的不信任和不認可，將其“束之高閣”。然而，隨著我國改革開放的深入和現代化建設的推進，農村的政治、經濟、社會和文化結構加速“蛻變”，已有的傳統習慣與道德習俗等在很大程度上已不適應于現代生活，這就需要現代法律積極補位，法律對于農村社會的規制作用越來越大。

（四）法律供給短缺：阻滯法治生活實踐

法治生活的核心是權利活動，權利活動的形式表現為法律實踐，在此意義上，法治生活是通過法律實踐展開的。對于鄉村農民而言，法律實踐就是自覺地找法、用法和守法，而要做到這一點還需要法律有效供給。也就是說，要使農民能夠用法、守法首先必須要有制定好的法律，其次是在法律運用過程中能夠為農民提供服務以幫助農民運用法律。就目前農村的法治生活實踐狀況來看，涉農的法律法規體系還不完善，農村法律服務不到位，致使農民的法律實踐活動受到限制。我國農村的法律服務主要依賴于基層政府的提供，特別是鄉鎮司法所實際上承擔著農村法律服務的大部分職能。但隨著經濟社會的發展，農民對法律服務的需求不斷上升，并呈現出多樣化的特征，已經超出日常矛盾糾紛化解的需要。而日益突出的土地糾紛、合同糾紛和侵權糾紛等矛盾的化解，以及集體資產處置與利益分配等，成為農村法律服務供給的新方向。然而，傳統的以政府為主導的單一性、被動式和程序化的法律服務供給模式不僅沒有改變，甚至還在延續，仍延用老思路和老辦法開展法律服務工作。比如在法律宣傳教育中，依然還是打橫幅、發傳單、擺攤點的“三板斧”，盡管有利于增強法治教育的氛圍，但卻難以與個性化的法律需求有效對接，難以形成法治教育服務供給的精準化。這樣的服務模式與方式顯然跟不上新時代農民美好生活的發展要求，也難以滿足和保障農民多樣化的法律需求，從而阻礙農民積極守法、用法的依法維權活動。

三、四位一體法治建設：法治鄉村構建的實踐進路

法治鄉村建設是一個總體性、整體性、全面性和協調性的系統工程，需要全面推進。只有通過大力提升農民法治意識以增長其法治需求、規范權力運行以構建公正的法治環境、強化法律有效實施以維護權利、創新法律服務以推進法律服務供給，才能構生出美好的鄉村法治生活。

（一）提升農民法治意識以增強法律需求

法治的生成首先源于對法治的需求，而法治需求的產生又仰賴于法治意識的提升。因為只有認知法治意涵、精神、理念、價值，以及其對現代美好生活的意義與構建，我們才會追求法治生活，才會在日常生活中把法律作為行為規范，進而自覺用法和守法。鄉村是傳統文化的根基與承載地，而傳統文化中不合時宜的人治思維、關系模式、厭訟心理、權力壓制權利的社會生活邏輯在鄉村依然大行其道，阻礙著現代文明生活的生成。為此，需要通過不斷提升農民的法治意識特別是權利意識、規則意識和參與意識等喚醒農民對公平正義和美好生活的向往，這樣才能為法治鄉村建設構建堅實的基礎。當前，提升農民法治意識的主要途徑是加強對農民的法治宣傳教育。在法治宣傳教育實踐中，要以習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略為指導，緊緊圍繞農民最為關心的問題以及影響農民生活最為緊迫的問題入手展開法治教育宣傳，比如化解矛盾糾紛、助力精準脫貧和強化生態保護等，從而讓農民群眾深切感受到法治對于構建美好生活的意義。同時，創新探索新時代法治教育的新機制、新模式、新方法：一方面構建多元化的法律宣傳教育機制，比如要發揮基層政府、司法機關、法律服務所、律師事務所、社會組織以及農村法律明白人的法治教育價值與功能，通過形成協調統一、共同協作的教育格局，以強化對農民的法治教育;另一方面采用多種形式的法律教育途徑，比如開展傳統的標語與攤點的法律宣傳、參與庭審判決與糾紛調解的法治實踐教育和新媒體平臺的法治教育等，從而提升農民的法治意識。

（二）規范鄉村權力運行以夯實法治基礎

鄉村基層權力得不到規范，將必然產生權力的腐敗，從而導致政府公信力下降、法律權威喪失，人民群眾不信任、不認同法律，致使法治成為幻想。所以，基層權力規范化是法治鄉村建設的關鍵。在實踐中，加強權力的規范化建設，一方面要加強基層干部依法用權。權力來源于人民的賦予，因而權力要為民所用，這就要求用權必須在法律許可的范圍內，且要受到監督。基層干部應自覺遵守國家法律，要不斷深化“以人民為中心”的價值理念，提升公仆意識和規則意識，提高基層干部依法用權觀念。另一方面要科學界分和合理配置權力。隨著社會發展與改革的進一步深入，現存的一些權力配置不符合甚至違背“以人民為中心”“群則對等”的理念要求，特別是基層權責不清、機構臃腫導致的“辦事難”問題已經成為人民群眾痛心疾首的問題。為此，要進一步完善涉農法律法規，科學界分權責、理順部門關系，提升權力配置的科學化、規范化水平。同時，加強對權力運行的監督。無監督的權力必然走向腐敗，規范基層權力需要強化對權力的監督。要完善制度監督，健全法律監督機制，進行穩定的常態化監督，積極拓展和創新人民群眾參與監督的途徑與渠道，鼓勵人民群眾多種形式監督，以形成全社會廣泛監督氛圍和格局。

（三）強化法律有效實施以保障權利實現

法律的生命在于實施，無法實施的法律盡管也規定著人們廣泛的權利，但也只是一紙空文。法治鄉村建設的根本目標是構建農民群眾的美好生活，而美好生活的關鍵在于人民權利得到實現。因此，這就要求法律發揮保障作用，特別是通過法律的有效實施切實維護農民群眾的權利。同時，只有法律的有效實施才能維護自身的權威性與至上地位，也才能形成良好的法治環境。在此意義上，法治鄉村建設要以強化法律的有效實施為核心。在實踐中，強化法律的有效實施，一方面要求法律本身必須是體現公平正義與人民立場的良法，也就是說，只有把維護農民群眾的根本利益作為涉農法律的根本目標與原則，才能得到農民群眾的內心認同，也才能得到農民群眾的自覺遵守。另一方面要求鄉村基層執法機關嚴格執法。依法嚴格執法是維護法律尊嚴和農民權利的基本要求，所以要對損害農民利益的行為進行依法查處和堅決打擊，比如環境污染、涉農資金違規使用、涉農項目質量不達標、基層干部履職不力的問題等，都深切地關系到農民群眾的根本利益，只有依法依規嚴格追查責任，對違法違規行為進行嚴肅處理，才能消除不法侵害，才能贏得農民群眾的諒解與支持;此外，基層司法機關要公正司法。司法是專門適用法律的活動，也是維護人民利益的最后一道防線。司法是否公正直接關系到人民是否認同和信仰法律，也直接關系到法治的基石是否穩固。為此，鄉村基層司法機關及其工作人員要堅持法律至上與法律面前人人平等的原則，恪守職業道德，維護司法正義，做到每一起案件都能經得起法律、人民和歷史的考驗。

（四）創新法律服務模式以加強法律供給

法律服務是法治生活得以順利進行的保證。法治生活在本質上是法律需求與法律供給相互作用的動態平衡過程。在這個過程中，法律需求表現為希望通過法律使自己的權利得到維護與實現，而法律供給則是為滿足法律需求而開展的以法律為內容的活動，其中法律服務諸如法律咨詢、法律援助、法律調解、司法鑒定、公證仲裁等是法律供給的重要內容。在廣大農村，農民運用法律維護自己的權利需要法律服務，法律服務供給是農民法治生活不可或缺的組成部分。所以，法治鄉村建設要以創新法律服務供給為重點。一方面要建立法律服務的多元供給機制。當前農村的法律服務在總體上不足，而已有的法律服務又主要依賴于基層司法行政機關的供給，這顯然難以滿足日益增長的農民法律需求。為此，要在整合已有法律服務資源比如基層司法、公安、司法所、司法鑒定、公證、仲裁、調解部門的基礎上，積極引進市場供給法律服務，鼓勵社會組織提供法律服務，以及培養法律明白人進行自我服務等，從而形成多元化的法律服務供給格局，以滿足農民法律服務需求。另一方面要建立法律服務的精準供給機制。傳統的法律服務比如“送法下鄉”經常是形式有余而效果不佳，這主要是因為其采用的是一種“運動式”的法律服務供給模式，而這一模式不能及時滿足農民對法律服務的需求，也不能滿足農民個性化的法律需求。為此，可探索構建“一村一法律顧問”模式，通過推進法官或律師等專業法律人才進村社，及時滿足農民群眾的法律需求。同時，也要構建“互聯網+法律服務”模式，推進運用新媒體、大數據、云計算等獲取有效法律服務需求，從而以需求為導向及時提供精準化的法律服務。

注釋：

① 陳金釗：《用法治方式滿足公民對美好生活的向往——關于法治發展不平衡、不充分的斷思》，《河北法學》2018年第4期。

② 張鋌：《權力法治的內涵、價值邏輯與推進路徑》，《寧夏社會科學》2019年第3期。

③ 馬友樂：《權力自覺：法治社會建設的核心訴求》，《領導科學》2019年第10期。

④ 丁國強：《法治需求與深度法治》，《北京日報》2017年2月13日。

⑤ 楊克勤：《法治供給側改革重在優化法治要素配置》，《檢察日報》2017年1月20日。

⑥ 李敏：《當前農村不良社會風氣的態勢、成因及對策》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2018年第2期。

作者簡介：王東，西北政法大學馬克思主義學院講師，陜西西安，710122;西安交通大學人文學院博士后流動站研究人員，陜西西安，710049。王木森，西安外國語大學馬克思主義學院講師，陜西西安，710128。

（責任編輯 ?李 ?濤）