系統(tǒng)化思維——打贏易地扶貧搬遷攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵所在

文｜殷一博 陜西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授

作為解決深度貧困地區(qū)群眾脫貧的有力舉措，易地扶貧搬遷對(duì)能否打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有決定意義。由于易地扶貧搬遷持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、涉及面廣的特點(diǎn)，決定其必然是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，因此，在頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃時(shí)，必須體現(xiàn)系統(tǒng)性和整體性思維。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國(guó)家級(jí)貧困縣陜西白河在易地扶貧搬遷過(guò)程中，堅(jiān)持從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，始終秉持系統(tǒng)化思維，做好頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，在探索中形成了“山上建園區(qū)、山下建社區(qū)、農(nóng)民變工人、精準(zhǔn)促脫貧”的“天寶模式”，給出了易地扶貧搬遷的一攬子解決方案。

8年前，白河縣倉(cāng)上鎮(zhèn)的天寶村還是眾多深度貧困村之一，群眾收入80%靠外出務(wù)工。據(jù)精準(zhǔn)扶貧工作之初統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全村建檔立卡貧困戶185戶，貧困發(fā)生率高達(dá)41.8%，高出全縣平均水平17個(gè)百分點(diǎn)。8年后，天寶村面貌已經(jīng)煥然一新。山上昔日的“亂石窩”變成了“集農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、觀光旅游、生態(tài)建設(shè)”為一體的省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)；山下河邊的“不毛之地”變成了“功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居、管理有序”的新型農(nóng)村社區(qū)；曾經(jīng)長(zhǎng)年外出務(wù)工的村民如今在家門(mén)口富了起來(lái)。

一、結(jié)合工商資本與農(nóng)業(yè)資源，建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)

立足農(nóng)業(yè)資源稟賦，用資源優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)發(fā)展劣勢(shì)是天寶發(fā)展的有效探索。2011年陜西省委省政府啟動(dòng)陜南避災(zāi)扶貧搬遷工程，白河縣委縣政府搶抓這一機(jī)遇，利用興達(dá)公司的工商資本，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，將全村大面積撂荒棄種的土地集中起來(lái)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)。

（一）科學(xué)謀劃布局，變山地資源為工商資本

依托移民搬遷和工商資本的契機(jī)，將天寶村列入“以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)為支撐的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合試點(diǎn)”范圍。先是連片流轉(zhuǎn)土地，在不改變農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，將1000畝耕地、3000畝林地直接流轉(zhuǎn)給興達(dá)公司，入股30年（2012—2042年），作為公司發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)資本。再是定位發(fā)展方向，縣委縣政府聯(lián)同興達(dá)公司聘請(qǐng)西北農(nóng)林科技大學(xué)專家實(shí)地考察，以“生態(tài)示范、旅游觀光”為導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)計(jì)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃。統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧產(chǎn)業(yè)、園林苗木栽培、中藥產(chǎn)業(yè)、山林經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等示范園項(xiàng)目；整合建設(shè)大型沼氣循環(huán)利用、田間水利灌溉、田間耕作道路等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，計(jì)劃總投資1.2億元，爭(zhēng)取用3—5年時(shí)間完成規(guī)劃。同時(shí)還制訂方案，整合縣農(nóng)業(yè)、國(guó)土、水利、林業(yè)等涉農(nóng)項(xiàng)目，為園區(qū)發(fā)展提供后續(xù)保障。

（二）綜合開(kāi)發(fā)資源，變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

依托富足的土地和山林資源，興達(dá)公司按照“企業(yè)化運(yùn)營(yíng)、規(guī)范化生產(chǎn)”的綜合開(kāi)發(fā)思路，組建了由公司控股、農(nóng)戶參股的天寶農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司，用工業(yè)和市場(chǎng)理念來(lái)經(jīng)營(yíng)園區(qū)，走“項(xiàng)目區(qū)域化、品種市場(chǎng)化、數(shù)量專業(yè)化、產(chǎn)品品牌化”四位一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展路子。以滿足市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，集中發(fā)展高山苗木花卉種植和高山畜牧養(yǎng)殖，形成“四季有花、四季有果”的自然景觀；重點(diǎn)生產(chǎn)食用葵花油、甘蔗酒等無(wú)公害綠色產(chǎn)品，小麥、玉米、綠豆等有機(jī)粗糧農(nóng)產(chǎn)品，綠殼烏雞蛋等現(xiàn)代畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)品，打造“天寶”特色農(nóng)產(chǎn)品，充分挖掘園區(qū)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和觀賞價(jià)值。

（三）發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，變農(nóng)業(yè)園區(qū)為觀光景點(diǎn)

依托良好的自然和生態(tài)環(huán)境，大力發(fā)展園區(qū)生態(tài)觀光旅游業(yè)，建設(shè)田園綜合體，促進(jìn)農(nóng)旅融合。重視改善景區(qū)自然風(fēng)貌和人文景觀。園區(qū)已擁有“千畝石坎梯田”“紫薇花海”等自然景觀，正在興建“三苦”精神紀(jì)念館等人文景觀。通過(guò)改造“石瓦泥巴墻”，加強(qiáng)道路、觀光亭、“農(nóng)家樂(lè)”以及園區(qū)信息系統(tǒng)等建設(shè)，提升景區(qū)層次和水平。園區(qū)已于2017年底被評(píng)為AAA級(jí)景區(qū)，目前年接待游客量超過(guò)11萬(wàn)人次。

二、結(jié)合移民搬遷與新型城鎮(zhèn)建設(shè)，建和諧新社區(qū)

解決山上群眾安居問(wèn)題是移民搬遷的重點(diǎn)問(wèn)題。縣委縣政府按照“功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居、管理有序”標(biāo)準(zhǔn)在山下建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。集中安置山上群眾500戶2500人，實(shí)現(xiàn)社區(qū)入住率100%，達(dá)到“挪窮窩、移窮業(yè)、斷窮根”的目的。

（一）降低搬遷成本，提高群眾搬遷意愿

為提高群眾搬遷意愿，縣委縣政府與興達(dá)公司達(dá)成協(xié)議，由興達(dá)公司負(fù)責(zé)投資征地拆遷、建房的資金墊付，實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)工程。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)”的思路，興達(dá)公司在山下裴家村征用70畝河灘地集中建安置社區(qū)。統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建7層小高樓以節(jié)約奇缺的土地資源；引導(dǎo)山上60戶228人搬遷至社區(qū)，29戶123人搬遷到集鎮(zhèn)縣城，以800元/平米的房屋成本價(jià)安置農(nóng)戶；設(shè)置“零投入”入住新房目標(biāo)，保障貧困戶和山地資源面積較多農(nóng)戶權(quán)益；以山地流轉(zhuǎn)費(fèi)、園區(qū)（企業(yè)）就業(yè)收入、移民搬遷政策補(bǔ)助、個(gè)人自籌4部分資金支付非貧困戶購(gòu)房款；將群眾下山后留下的老房子保留作為旅游開(kāi)發(fā)或拆除騰退為耕地，盡可能降低搬遷成本。

（二）立足群眾需要，完善相關(guān)設(shè)施配套

為滿足搬遷群眾生活需要，縣委縣政府實(shí)行“基礎(chǔ)配套設(shè)施一步到位”原則，將路橋、水電、排污、綠化、硬化、亮化、廣場(chǎng)等一次性建設(shè)到位。不僅建設(shè)了既能為社區(qū)居民提供沼氣清潔能源，又能為農(nóng)業(yè)示范園生產(chǎn)有機(jī)肥料的新型污水處理廠；還建成了300平方米的社區(qū)服務(wù)中心，包括社區(qū)便民服務(wù)大廳、日間老人照料中心、育兒室、衛(wèi)生室、信息室、圖書(shū)室等；同時(shí)配套文體設(shè)施，建幼兒園、超市、餐館、公廁等公共設(shè)施，提升社區(qū)服務(wù)功能。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，創(chuàng)新社區(qū)管理服務(wù)

為解決搬遷群眾社會(huì)融入問(wèn)題，縣委縣政府在制度建設(shè)方面，創(chuàng)新“社區(qū)服務(wù)房和人，原籍管理地和林”機(jī)制。明確村、社責(zé)任分工，實(shí)行居住證制度，轉(zhuǎn)移農(nóng)村低保、新農(nóng)合、養(yǎng)老保險(xiǎn)、民政救助、勞動(dòng)就業(yè)保障、計(jì)劃生育服務(wù)與管理等職責(zé)到社區(qū)，而原村只承擔(dān)退耕還林、種糧補(bǔ)貼、土地林地確權(quán)登記和承包流轉(zhuǎn)及征用、村集體經(jīng)濟(jì)組織收益等職責(zé)。在社區(qū)管理服務(wù)方面，成立社區(qū)黨支部、居委會(huì)、監(jiān)委會(huì)和社區(qū)物業(yè)公司，提供教育培訓(xùn)、信息咨詢、生產(chǎn)生活、醫(yī)療健康、證件代辦、文體休閑、矛盾調(diào)處等幫助。此外，還實(shí)施包括集中安置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、搬新拆舊、新民風(fēng)建設(shè)、社區(qū)管理服務(wù)和黨建引領(lǐng)的“六大提升行動(dòng)”，旨在解決社區(qū)生活方方面面的問(wèn)題，保證搬遷工作扎實(shí)有效。

三、結(jié)合園區(qū)發(fā)展與農(nóng)民增收，確保農(nóng)民脫貧致富

為實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)，縣委縣政府采用“村黨支部+興達(dá)公司+貧困戶”模式，要求興達(dá)公司與全村185戶建檔立卡貧困戶簽訂用工協(xié)議，確保逐人逐戶擁有可持續(xù)發(fā)展保 障。

（一）園區(qū)發(fā)展強(qiáng)力帶動(dòng)，入園務(wù)工變職業(yè)農(nóng)民

對(duì)于長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的群眾，興達(dá)公司讓他們進(jìn)入天寶農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司，長(zhǎng)期聘用為園區(qū)工人。安排有一定農(nóng)業(yè)技術(shù)的群眾從事畜牧養(yǎng)殖、園藝栽培、農(nóng)產(chǎn)品加工等技術(shù)類勞動(dòng)；安排沒(méi)有生產(chǎn)技能的群眾從事修田造地、田間管理等體力型勞動(dòng)；安排貧困戶婦女從事“農(nóng)家樂(lè)”餐飲、住宿等行業(yè)。園區(qū)通過(guò)全面用工將搬遷群眾變成職業(yè)農(nóng)民，達(dá)成“離家不離地，生活有保障”的目標(biāo)。

（二）充分發(fā)掘企業(yè)優(yōu)勢(shì)，公司就業(yè)變產(chǎn)業(yè)工人

對(duì)于部分學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的青壯年勞動(dòng)力，興達(dá)公司利用自身綜合性企業(yè)優(yōu)勢(shì)，將其吸收到公司旗下的汽車生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等部門(mén)就業(yè)，獲得穩(wěn)定收入，擴(kuò)大晉升空間。此外，社區(qū)還引入藤條椅編織、毛絨玩具加工、服裝電子加工等多個(gè)社區(qū)工廠，大批留守婦女達(dá)成了“樓上居住、樓下就業(yè)”的心愿。通過(guò)多渠道安置，很多傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人口變成了企業(yè)工廠的生產(chǎn)和管理人員，精神面貌和經(jīng)濟(jì)面貌得到了改善。

（三）探索推進(jìn)“三變改革”，入股分紅變公司股東

為共享園區(qū)發(fā)展紅利，天寶村積極推進(jìn)以“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”為主要內(nèi)容的三變改革。近年來(lái)，隨著園區(qū)持續(xù)發(fā)展，過(guò)去觀望、猶豫的群眾看到了園區(qū)的良好前景，選擇在園區(qū)擴(kuò)建中把土地流轉(zhuǎn)改為入股，與園區(qū)約定從自家土地有產(chǎn)出的當(dāng)年開(kāi)始分紅，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變股民的身份轉(zhuǎn)變。同時(shí)引導(dǎo)村支部成立集體經(jīng)濟(jì)合作社，把上級(jí)支持的涉農(nóng)資金通過(guò)合作社注入到園區(qū)，每年給村集體按比例分紅，村上再分配給貧困戶，獲取資金變股金的資產(chǎn)收益。搬遷戶通過(guò)入股變?yōu)閳@區(qū)股東，二者結(jié)成了利益共同體。

“天寶模式”示范帶動(dòng)了白河縣其他園區(qū)的發(fā)展，目前全縣已建成4個(gè)省級(jí)、16個(gè)市級(jí)、36個(gè)縣級(jí)、18個(gè)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)業(yè)園區(qū)，建設(shè)面積總計(jì)7.54萬(wàn)畝，累計(jì)完成投資近10億元，先后打造了茶葉、核桃、魔芋、生豬、木瓜等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，輻射帶動(dòng)6000余戶2萬(wàn)余貧困人口務(wù)工就業(yè)，形成了各類園區(qū)齊頭并進(jìn)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民全面發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。

四、啟示：理念為先，因地制宜

白河縣“天寶模式”的成功探索，得益于理念先行的思路引領(lǐng)、因地制宜的實(shí)踐導(dǎo)向。“天寶模式”得以形成的關(guān)鍵在于當(dāng)?shù)卣终_、科學(xué)的工作思路和脫貧理念，其內(nèi)核集中體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

一是堅(jiān)持以“實(shí)事求是”作為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的思想路線。在深入解讀分析中央、省市精準(zhǔn)扶貧政策的基礎(chǔ)上，因地制宜做出自己的探索和思考，完善并形成符合白河特色的扶貧政策體系。

二是構(gòu)筑政府、企業(yè)、貧困戶等多方參與的大扶貧格局。重視發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，通過(guò)搭建企業(yè)與群眾之間的合作橋梁，把激活內(nèi)力與用好外力有機(jī)結(jié)合起來(lái)，最大限度地發(fā)揮群眾和企業(yè)的作用。

三是在脫貧攻堅(jiān)謀劃中貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念。堅(jiān)持以創(chuàng)新發(fā)展為核心，高點(diǎn)定位，大膽突破常規(guī)性發(fā)展思路，做到山上山下同篇謀劃，社區(qū)園區(qū)同步推進(jìn)。以協(xié)調(diào)發(fā)展為導(dǎo)向，把提高經(jīng)濟(jì)效益放在首位，在園區(qū)發(fā)展中兼顧生態(tài)效益，在社區(qū)建設(shè)中兼顧社會(huì)效益，做到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的三統(tǒng)一。以綠色發(fā)展為重點(diǎn)，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、培育綠色果林、開(kāi)發(fā)綠色旅游、維護(hù)綠色環(huán)境，打造以綠水青山為基礎(chǔ)的金山銀山。以開(kāi)放發(fā)展為手段，圍繞產(chǎn)品市場(chǎng)、人才市場(chǎng)等需求，提高供給質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。以共享發(fā)展為目的，抓住企業(yè)和群眾之間的利益結(jié)合點(diǎn)，在發(fā)展中爭(zhēng)取為企業(yè)營(yíng)利創(chuàng)造條件，為群眾致富贏得機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)雙方互利共贏。