大數據視域下欠發達地區社會治理現代化推進路徑研究

摘要：基層社會治理現代化既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是防控社會輿情、消除社會張力和提升社會治理能力的內在需求。大數據既是推動社會治理體系與治理能力現代化的重要引擎，也是提高社會治理智能化的重要手段。開放共享的大數據格局和強大的社會輿情采集能力能有效促進多元主體深度參與社會治理，有利于多元主體科學決策、精準治理和融合創新。本文提出欠發達地區社會治理現代化推進應從發揮大數據社會治理中政府的主導作用、搭建具有地域特色的大數據平臺、破解欠發達地區政府資金與技術瓶頸和完善大數據人才引進與培養機制等方面進行。

關鍵詞：大數據;社會治理;現代化;欠發達地區

中圖分類號：TP391 ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1009-3044（2020）17-0235-04

Abstract： The modernization of community-level social governance is not only an important part of promoting the modernization of national governance system and governance capacity， but also an internal demand for preventing and controlling social public opinion， eliminating social tension and enhancing social governance capacity. Big data is an important engine to promote the modernization of social governance system and governance capacity， and an important means to improve the intelligence of social governance. The open and shared big data pattern and strong social public opinion collection ability can effectively promote multi-agent deep participation in social governance， which is conducive to multi-agent scientific decision-making， precise governance and integration innovation. This paper proposes that the modernization of social governance in underdeveloped areas should be promoted from the following aspects： giving full play to the leading role of the government in big data social governance， building a big data platform with regional characteristics， breaking the bottleneck of government capital and technology in underdeveloped areas， and improving the mechanism for the introduction and cultivation of big data talents.

Key words： big data; social governance; modernization; underdeveloped area

黨的十九大明確指出，要全面提高社會治理社會化、法治化、智能化和專業化水平，合力打造“共建共治共享”的社會治理新格局來保障和改善民生[1]。傳統社會治理模式存在治理制度不健全、治理手段單一、數據量小、數據零碎孤立、“點數據”和 “條數據”形態壁壘等缺陷，導致社會治理缺乏科學性和前瞻性，經驗型和感知型[2]決策特征明顯。大數據開啟了政府—社會組織—普通民眾相互融合的“全面治理”新時代[3]。大數據為政府健全社會治理體系和提升治理能力提供了新的機遇和工具，大數據平臺強大的社會輿情采集能力和運行產生的海量數據有利于科學決策與精準治理，有利于關注社會輿情變動與化解社會風險，有利于促進參與社會治理多元主體之間的合作、拓寬社會治理工作邊界、提高社會治理能力、創新社會治理方式和促進社會治理向現代化轉型。社會主義新時代背景下，人民對美好生活的需求日益增長與社會經濟不平衡不充分發展的現實矛盾是一道擺在各級政府面前的重要社會治理課題。因此，創新發展社會治理新模式和提升社會治理智能化水平是政府和社會發揮大數據技術賦能社會治理亟須解決的問題。

1 研究區概況

云浮市是南粵“大西關”，位于廣東省中西部，西江中游以南，東與肇慶、佛山、江門交界，南與陽江、茂名相鄰，西與廣西梧州接壤，北臨西江，與肇慶市的封開縣、德慶縣隔江相望[4]，毗鄰珠三角，是連接珠三角和大西南的樞紐。全市土地面積 7779.1km2，山區面積占60.5%，耕地面積8.28萬公頃，水田面積6.69萬公頃，森林覆蓋率達 68.9%，戶籍人口300.91萬，常住人口252. 69萬，農業人口189.24萬[5-6]，是典型的山區市和農業大市。云浮市于1994年升格為地級市，是廣東省最年輕的地級市，也是廣東省唯一的五線城市，處于珠江三角洲城市群之中和珠江三角洲之外，經濟欠發達、城鎮化率較低、輸出人口較多，有其獨特的社會治理特征。另外，云浮市作為一個年輕地級市在社會治理制度建設、大數據平臺搭建和社會治理經驗等方面與其他城市相比都還存在一定差距。

2 社會治理的內涵

2013年11月中共十八屆三中全會報告中首次提出“社會治理”概念，“社會治理”與過去的“社會管理”雖然只有一字之差，但內涵卻大不相同?！吧鐣卫怼敝刚⑸鐣M織、企業事業單位、社區、個人和其他多方參與者通過平等的伙伴關系，依法規范和管理社會事務、社會組織和社會生活，共同完成社會治理工作、完善社會治理工作制度和實現公共利益最大化的過程。社會治理旨在建立一種國家與社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構等多元主體協調互動的治理狀態[7]，強調參與主體多元化，任何主體不能壟斷規范和包攬管理過程，注重各參與社會治理主體間的協同與共管。而“社會管理”強調政府通過權力，發號施令，容易產生政府凌駕于社會之上，包攬一切社會事務的“全能型政府”現象，不利于充分調動和發揮廣大人民群眾的積極性和創造性。“社會治理”取代“社會管理”既是新時代黨深化改革執政理念和治國方略的需要，也是城鎮化進程加速引起的城市人口構成和社會關系復雜化的需要。

3 大數據與社會治理創新的內在邏輯

大數據是指數據規模大到可以從中挖掘出符合事物發展規律性的數據集，是海量數據及其數據處理技術的統稱，是數據大爆炸的產物[8]，難以用常規的軟件工具在容許的時間內對其進行內容抓取、管理和處理，具有數據容量大、數據類型多樣、數據存取速度快和數據應用價值高等4V（volume、variety、velocity和veracity）特征[9]。近年來，大數據等智能化技術被廣泛用來應對和處理某些較復雜的社會問題，如公共安全、就業創業、環境保護、精準扶貧、社會保障、智能交通、醫療健康、社會救助和社區服務等，通過開放大數據共享來促進大數據溝通和提升大數據預測、分析與決策。通過強化政府大數據社會治理意識、搭建開放的社會治理大數據平臺、建立復合型大數據人才培育與引進機制和完善社會治理法制體系，能有效推動多元主體深度參與社會治理過程，提升社會治理能力和現代化水平。2015年8月19日，李克強總理主持召開的國務院常務會議通過了《促進大數據發展的行動綱要》，綱要中提出加快政府數據互聯共享，消除信息孤島;推動資源整合，避免重復建設和數據冗余，提升社會治理能力和推動社會治理精準化[10]。由此可見，大數據是社會治理創新的重要手段與工具，是驅動社會治理創新和社會治理體系與治理能力現代化的“強引擎”，具有治理主體多元化、治理組織結構平權化、治理過程透明化、治理內容預防化、治理方式數據化、治理決策科學化、治理結果精準化等特征，為有效處理復雜社會問題提供了新的途徑和可能。

4 云浮市云計算大數據產業發展現狀

4.1 云計算大數據產業是市重點發展的戰略新興產業，云計算大數據基礎設施建設加快

近年來云浮市在中國電子商務三網融合創新應用示范城市、 廣東省智慧城市建設試點市和廣東省戰略新興產業（三網融合應用示范產業）基地等基礎上大力實施信息化發展戰略，將云計算大數據產業定位為重點發展的戰略新興產業，取得了一系列突破和成績，這些都為云浮市社會治理現代化建設奠定了良好基礎。2014年年底，華為云計算數據中心正式簽約落戶云浮。2015年9月，云浮市政府與華為、省經信委簽訂三方共同推進云計算發展戰略合作協議，在云計算大數據產業示范園區、企業云、政務云、金融云、智能制造和智慧醫療等方面展開了深度合作與共建，為將云浮市打造為省云計算大數據產業示范市邁出了堅實的一步。2016年 10月，云浮“云谷”數據中心項目一期工程在云浮新區舉行動工儀式，“云谷”總占地面積約3000畝，一期投資5.49億元，規劃總建筑面積約3.56萬平方米[11]。云浮市云計算重點項目被納入廣東省云計算發展規劃，省經信委大力支持云浮“云谷”發展，2017年劃撥1000萬省級工業和信息化專項資金用于支持中小企業云服務平臺建設和云計算大數據產業創業孵化基地建設，大力推動云浮市云計算基礎設施建設。

4.2 確立“三動三式” 發展新模式，充分發揮“云谷”的聚合與帶動作用

在經濟轉型和產業升級背景下，經過省、市兩級政府的精心決策和部署，逐步確立了“三動三式”（政府推動、龍頭帶動、創新驅動和集聚式、鏈條式、持續式）的發展模式，通過重點培育和發展“四新一特”新興戰略產業（云計算及信息服務業、先進裝備制造業、生物醫藥業、健康養生旅游業和現代特色農業）和實施“兩新一前列”（環珠三角經濟帶發展新引擎、粵北生態建設發展新高地和推動鄉村振興走在全省前列）戰略，實現區域經濟轉型升級和云計算大數據產業的快速發展。云浮市政府除了與華為和省經信委三方共建“云谷”外，還攜手中國網庫、華唐教育、神州數碼、億贊普科技等企業分別共推共建“云浮電商谷”“云浮服務外包及呼叫中心產業園”“智慧云浮”和“大數據跨境電商合作平臺”，這些項目的建設符合“云谷”的“兩中心、四基地”定位，有利于延伸云浮市云計算產業鏈，也有利于提升云浮市社會治理水平和充分發揮云計算數據中心的聚合與帶動作用。

4.3 相繼出臺一系列配套性文件，重視大數據云計算產業人才培養

云浮市被列為廣東省智慧城市建設試點市后，云浮市委市政府高度重視城市管理、產業轉型升級和服務企業等平臺建設，促進區域經濟發展和提升社會治理現代化水平。為了促進大數據云計算產業發展與應用，充分發揮“云谷”的聚合與帶動作用，政府部門相繼出臺了一系列配套性文件，對大數據云計算產業規劃、稅費優惠減免、高層次人才引進、大數據云計算專業人才培養與引進、土地供應和創業投資等方面進行了規范和政策支持。具體的政策性文件有《云浮市關于促進云計算創新發展培育信息產業新業態的意見》《云浮市促進云計算大數據產業發展優惠辦法（試行）》《云浮市培養引進高層次人才實施辦法》《關于加快培養引進云計算人才的若干措施》《云浮市促進和規范健康醫療大數據應用發展實施方案》《云浮市加快電子商務發展實施意見》《云浮市促進電子商務產業發展暫行辦法》《云浮市促進電子商務產業發展暫行辦法實施細則》和《云浮市促進大眾創業萬眾創新實施方案》等。

人才是發展的第一資源，云浮市委市政府在大力引進高層次人才的同時，也十分重視大數據云計算產業人才的培養，除了充分發揮“云谷”對云浮市大數據云計算產業人才的聚合與帶動作用外，還在羅定職業技術學院建立了“云浮市云計算大數據人才培養基地”，牽頭并給予專項財政支持該校在2017年成功申辦了“大數據技術與應用”“云計算技術與應用”和“電信服務與管理”三個新專業，并于2018年開始招生。目前這三個專業在校生總人數為398人，這些新專業人才為云浮市云計算大數據產業和服務外包及呼叫中心產業的發展提供了強有力的人才智力支撐。

5 欠發達地區社會治理現代化推進路徑

基層社會治理現代化既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是防控社會輿情、消除社會張力和提升社會治理能力的內在需求。大數據技術創新社會治理方式，優化社會治理過程內容，具有治理主體多元化、治理組織結構平權化、治理過程透明化、治理內容預防化、治理方式數據化、治理決策科學化、治理結果精準化等特征，各級政府應重視大數據嵌入社會治理的價值與意義，確保社會治理模式的順利轉型，提高社會治理現代化水平。

5.1 強化政府大數據治理理念，充分發揮大數據社會治理中政府的主導作用

數據是當今社會非常關鍵的戰略性資源，對社會生產和人民生活的方方面面產生極其重要的影響，正開展的以5G、人工智能、工業互聯網和物聯網為代表的“新型基礎設施建設”（簡稱新基建）實質是一種信息數字化基礎建設，數據和網絡是新基建的兩個核心要素。大數據是社會的一種重要基礎設施，在社會治理中具有新資源、新動能、新思維、新手段和有利于大創新、釋放大紅利、帶動大產業、實現大轉型的“四新四大”地位[12]。黨的十九大明確提出“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，要提高社會治理的現代化和智能化水平，就離不開政府要樹立大數據思維和大數據社會治理理念，形成“共建共治共享”的社會治理新格局。

首先，政府在社會治理中應充分發揮其主導作用，強化大數據社會治理理念，從政策層面規劃、設計大數據發展戰略，做好頂層設計，為社會治理現代化提供制度保障，加強引導并大力推進各行各業對大數據的共享和應用。其次，政府要加強社會治理的制度建設，完善數據使用規則和開放、共享機制，為社會治理營造良好的環境和生態，鼓勵多元參與，減少因“小農意識”和數據割據而造成的數據壟斷和數字鴻溝，挖掘并充分發揮數據信息背后所隱含的價值，提升大數據在社會治理中的效能。然后，政府需進一步加強大數據平臺建設，依靠大數據平臺強大的社會輿情采集能力和“云計算”技術數據分析能力來關注社會輿情變動、科學決策、精準治理、及時化解社會風險和增強大眾對政府的信任。另外，政府要加強對行政人員，特別是基層行政人員大數據社會治理意識的培養，改變其重經驗輕數據的觀念，提高他們對數據的重視程度和數據處理能力，逐步養成“循數而治”的工作習慣，接受政府權威在社會治理中的挑戰，在思想上完成從“全能型政府”到“開放型政府”的轉變，大力引導和積極鼓勵非政府組織和公民參與到社會治理中來，實現政府主導下的多元協同治理;采用多種渠道加大對大數據平臺和大數據理念的宣傳力度，培育全社會的大數據社會治理文化，促進民眾對大數據平臺的關注和參與，提升大數據平臺的活躍度。最后，政府要重視數據安全和大數據專項立法，謹防數據泄露篡改并保護商業數據所有者的合法權益。在建設大數據平臺時，除了考慮其數據傳輸能力和成本外，還需考慮數據的安全性需求，力求在三者中尋找一個平衡。通過數據資產保護立法，明晰數據資產所有權的歸屬和數據契約的合法性條件，制定數據密級標準，明確可公開、可共享的數據范圍與界限，減少大數據領域的法律“盲點”，規范各類社會組織和機構信息采集、數據存儲和交易，維護個人隱私，力求大數據開發與公眾隱私保護之間的平衡，解決民眾因個人隱私泄露擔憂參與大數據平臺積極性低的問題，改善社會組織、機構與企業因數據資產所有權歸屬不清晰和數據交易規則不透明等原因而對大數據治理的盲視及邊緣化現狀。

5.2 結合區域經濟發展和社會治理特征搭建具有地域特色的大數據平臺，謹防盲目跟風

近年來隨著“云物大智移”等技術的快速發展、智能終端的普及和新時代人民對美好生活的向往，大眾參與社會治理的意愿日漸增強。大數據社會治理平臺，實行去中心化、多元主體協同治理的新型社會治理模式，既有助于提高企業、組織和廣大群眾參與基層社會治理的積極性和便捷性，也是基層政府提升社會治理現代化水平、實現公共服務精準化和決策更加科學化和提高公共危機事件預測和防范能力的重要技術手段，有利于實現政府社會治理模式從經驗治理向數據治理、數據碎片化治理向數據整體化治理和被動響應型治理向主動預見型治理的轉變。而欠發達地區由于其經濟發展水平較低、產業布局相對單一和財政緊缺，應根據其區域經濟發展和社會治理特點搭建相應的大數據社會治理平臺，謹防盲目跟風，優先建設區域重點產業、新興產業和特色產業大數據平臺，把好鋼用在刀刃上。如云浮市應優先搭建云計算及信息服務產業、生物醫藥業、先進制造業、健康養生旅游業和現代特色農業的“四新一特”產業和石材、不銹鋼制品、水泥等傳統優勢產業的大數據平臺，推動云浮產業轉型升級和提高區域社會治理現代化水平。

5.3 充分利用社會資源提升社會治理現代化水平，破解欠發達地區政府資金和技術瓶頸

要想挖掘數據信息的隱含價值，產生數據資源的疊加效應，政府必須完善開放的數據共享機制，建立大數據使用和流通規則，減少由于“小農意識”和數據割據而造成的數據壟斷和“信息孤島”現象，降低由于數據安全威脅而造成的大眾消極參與大數據治理的影響。欠發達地區政府除了通過財政支持提高社會治理現代化制度供給，完善大數據基礎設施建設外，更要借鑒其他發達國家和地區政府與社會組織、機構和企業的合作模式，注重引導、鼓勵和整合社會多方資源參與大數據技術應用平臺建設，全面推動政企大數據合作，提升多元主體對社會治理的參與程度，提高公共服務水平，實現互補互利的雙贏局面和“共建共治共享”格局，破解政府資金和技術瓶頸。另外，政府還應清除數據共享的各種體制機制障礙，以國家大數據戰略與行動指導思想為前提，加大政府的數據信息開放共享力度，大力推進數據供給側改革，聯合多元主體制定數據分類和編碼等標準，消除數據信息冗余現象，激活數據紅利，實現多元主體“循數而治”，充分發揮大數據在社會治理中的效能。

5.4 完善大數據人才引進與培養機制，為社會治理現代化提供智力支撐

人才是發展的第一要素，欠發達地區對人才吸引力不足，大數據和云計算等新工科專業的人才招聘就更加困難。因此，欠發達地區在“搶人”頻頻受挫的同時，不妨轉換思路。首先，應充分發揮“放管服”效能，對掌握數據挖掘與數據分析等技術的生源可適當放低招聘學歷門檻，摒棄唯“研究生”的標準，改變大數據專業技術人才匱乏的現狀，滿足產業轉型升級和服務創新驅動發展。其次，提高高層次人才的住房補貼和津貼標準，特別是對新興產業緊缺急需、專業對口的人才，除為其提供住房和提高津貼外，更應考慮提供良好的科研環境和建立穩定又戰斗力強的科研團隊，以免陷入“招人難，留人更難”的尷尬局面。目前，部分欠發達地區采用的是強制服務年限等“政策留人”手段，這種“堵而不疏”的做法往往弊大于利，要么加速人才的離開，要么“身在曹營心在漢”，難以達到留人的效果。因此，管理層應借鑒蜀漢劉備通過“三顧茅廬”請諸葛亮出，并給予其發揮才能的平臺并充分放權和信任，才促成了歷史上“六出祁山”的壯舉。然后，要通過政策傾斜和財政撥款等方式重點支持大數據技術的創新與發展，并建立向優秀人才傾斜的績效機制，提高科研人員成果轉化收益，并完善人才知識權益保護制度。解決其配偶就業、子女上學等問題，在生活上給予更多的關懷和照顧，解決其“后顧之憂”。最后，加強大數據專業人才的培養，實施大數據人才培養戰略，政府加強對地方高校專業設置與調整的指導，加大對大數據相關專業人才招生與培養的支持力度，構建“政府、高校、業行、企業”四位聯動的人才培養模式，增強師資隊伍，促進校企深度融合，建立具有地域特色的創新人才培養機制，提高地方高校大數據人才培養的質量，為區域社會治理現代化提供智力支撐。

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【通聯編輯：梁書】