各級政府安全生產績效考核方法探索

文/唐燕平 張生華

從1994 年起，浙江省安全生產績效考核實行安全生產目標管理責任制考核，發展至今，整體考核指標體系在不斷豐富完善：考核指標由最初事故起數、死亡人數2 項指標，發展到將重特大事故起數也列入考核；由單純考核結果，發展到考核結果與過程并重，將管理工作納入績效考核；由考核絕對指標，發展到考核相對指標，將億元GDP死亡率、道路交通萬車死亡率、工礦商貿企業10 萬從業人員死亡率等相對指標列入考核；在原有管理指標的基礎上，增加了創新加分指標。

2004—2012 年，浙江省連續九年實現事故起數、死亡人數和直接經濟損失三項指標下降，事故死亡人數從2004 年的9 332 人減少到2012 年的5 710 人，較大事故起數也從2004 年的118 起減少到2012年的36 起。實踐證明，實行安全生產目標管理責任考核，有利于促進安全生產形勢的穩定好轉。

但是，從當前實行的安全生產目標管理責任制考核的現狀看，存在一個突出的問題，是安全生產績效考核指標年年大幅度下降，基層工作難以為繼。2005—2012 年，國務院安委會下達浙江省各類事故死亡人數考核指標分別是9 048 人、7 850人、7 451人、7 022人、6 640人、6 539 人、6 051 人、5 835 人，年均下降幅度達6.1%，而同期全國總體下降幅度僅為3%左右。浙江省分解到各市的各類事故死亡人數考核指標也相應大幅度下降（如圖1），基層普遍反映完成考核工作的難度越來越大。在事故高發趨勢沒有根本性的改變下，控制指標應是在上年指標的基礎上穩中有降，而不是大幅度下降。否則容易誘發基層統計數據摻水分，弄虛作假。

例如，在事故起數、死亡人數、直接經濟損失三個“零增長”的要求下，死亡1 人的經濟損失只有5萬元，而實際的賠償金額達到了50萬～100 萬元，數據嚴重失真。

安全生產目標管理責任制考核已實行多年，且效果明顯，安全生產考核往往與政府績效考核有關聯，貿然取消考核，涉及一系列政策文件調整。同時，“降事故、減傷亡、保平安”是安全生產的終極目標，是一項必須完成的政治任務。所以，在新形勢下，各級政府安全生產績效考核須改變方式方法。

政府安全生產績效考核的內涵分析

如何理解政府安全生產績效

政府的安全生產績效，直觀的理解就是事故起數、死亡人數、受傷人數、直接經濟損失、萬車死亡率、十萬從業人員死亡率等可量化的統計指標，運用這些事故統計指標可反映出政府在安全生產方面的工作效果。當前，社會各界對安全生產的要求是“少出事”“不出大事”“少死人”，對應的績效指標就是事故總量和重特大事故總量在可接受的范圍內。問題來了，多少起事故或重特大事故才是可接受的？當然，不發生事故即事故為零最好。但在目前的社會經濟條件下，完全消除事故是不現實的，最現實的做法是將事故控制在一定的限度之內，逐步予以消除，這也是下達事故控制指標、實行績效考核的依據。從實踐情況看，由于對事故發生的各項因素控制跟不上經濟發展，導致經濟發展的同時事故也在上升，這種狀況是社會各界所不能接受的。因此，在經濟保持高速增長的同時，事故小幅度增長、零增長或下降都在可接受的范圍之內。此外，為實現績效考核的公平性，不僅要注重結果，同時也應關注安全管理的過程。

圖1 浙江省杭州市2005—2012年各類事故死亡人數控制目標變化圖

綜合上述分析，政府的安全生產績效是指事故總量和重特大事故控制在可接受的范圍內，同時安全生產各項工作符合相關要求。

如何比較不同地區政府安全生產績效

考核就是按一套指標體系打分、排序，分出相對的優劣，進行相應的獎罰。考核的核心是設置一套考核標準體系，考核的實質是不同單位之間績效的比較。為實現公平、合理、科學的政府安全生產績效考核，比較不同地區政府安全生產績效必須注意以下幾點：

一是政府安全生產績效，其考核期限為一年，而不是長期績效或累計績效。

二是各地的情況不同，工作的難度系數也不一樣。比如浙江省內舟山、臺州、寧波、溫州有海，而其他市沒有；嘉興、金華外來車輛較多；杭州、湖州、麗水礦山較多。所以，各地的安全生產績效是在各自的背景基礎上制定的，各有各的難度。

三是由于地域差異，兩個地區的績效指標一般不能用數值直接比較。如杭州市與麗水市相比，杭州市死亡人數偏高，不能就此說杭州市的安全生產績效比麗水市績效差；杭州市億元GDP 死亡率低于麗水市，不能就此說杭州的安全生產績效比麗水好。兩個地區的安全生產績效比較，應是橫向比較，更多的是絕對差異，應以間接的方式進行。

四是安全生產同比，可以反映年度內工作取得的成效。從浙江省目前實行的安全生產考核指標體系看，各地下達的控制指標不同，考核評分方法一致，實質上就是自己當期與自己前期的比較，通過比較得出一個分值，再按分值進行排序，就能比較出不同地區間的安全生產績效。

安全生產同比得出的數值越小，則工作效果越好。如某市去年死亡100 人，今年死亡人數90 人，同比值為0.9；若今年死亡為80 人，則同比值為0.8，所以比值越小績效越好。為適應“數值越大效果越好”的思維習慣，用1 減去同比值，得出得數值，將其定義為績效系數（設當年的指標數為A0，上年的指標數為A-1，績 效 系 數 為D， 則D=1-A0/A-1）。績效系數通常是一個小數，為方便考核打分，在績效系數上加1，使其變成一個大于1 的數，這個數是績效指數(設績效指數為J，則J=2-A0/A-1)。績效指數反映了某個地區，在一定的基礎條件下，年度內通過工作努力，取得的工作成績和效果。績效指數是一個無量綱的數值，消除了地域差異帶來的不可比性，這樣各地的工作效果就可以通過績效指數進行比較。

“零控制”目標考核方案的可行性

“零控制”目標是指事故死亡人數為零，較大以上事故也為零的考核方案，其核心思想是：控制指標值只具有參考意義，而考核方法才具有結論意義。舉例來說，如2011年某地區較大以上事故為50 起，按原先方法考核50 起事故以內為合格、超過50 起事故為不合格。現將該地區控制指標設定為80 起事故或者0 起事故，該項指標分值設為100 分，規定得60 分以下為不及格、60 ～70 分為及格、70 ～80 分為良好、80 分以上為優秀，考核方法為：每發生一起事故扣0.8 分。這樣該地區發生50 起事故，得分為60 分，僅僅才及格；當發生第51 起事故時，該地區就不及格了。這樣能達到將較大以上事故控制在50 起以內的目的。所以，控制指標值為零或其他任意數都無所謂，關鍵是制定合適的考核方法，定義考核結論。當然，考核仍然要有預期目標，只不過這個目標隱藏在考核方法之中了。

若實行“零控制”目標的考核方案，各省政府給各市下達的控制目標為零，即不允許發生事故。但很明顯，不發生事故是不可能的。為此，我們必須面對現實，尊重客觀規律，盡管下達的控制目標為零，但還是應該允許各地發生事故。如何評分，如何考核是關鍵。按照這一思路，“零控制”目標是不實際的，但每年的事故略有下降是應該能辦到的。以浙江省為例，浙江省共有90 個縣（市、區），每個縣（市、區）每年少死亡1 人，這樣每年全省就可以少死亡90 人，這不是一個很高的目標，但5 年后死亡人數累計減少450 人，這個數值就很可觀了。此外，近年來各市較大事故年均發生6 起，這也是制定考核方法的依據。通過設立表1 的考核指標和考核方法，規定考核總分為300 分，考核得分在280 分以上為優秀、得分在260 ～280 分之間為良好、得分在240 ～260 分之間為合格、得分在240 分以下為不合格。

表1 市級政府安全生產目標管理責任制事故控制考核指標

按“零控制”目標進行考核，優點是考核要求更嚴格，考核指標體系簡單明了，考核工作量大大減少；缺點是評分標準的制定主要依靠經驗，科學性和合理性有待驗證。

按績效排序考核方案的可行性

表2 各市級政府安全生產目標管理責任制事故死亡人數和較大以上事故控制考核指標

根據績效排序來對各市的安全生產績效進行考核，其指導思想是：利用績效指數對各地考核期內的工作效果進行排序，列前三位的予以重獎、列中間五位的給予適當獎勵、列最后三位的不予獎勵。通過“抓兩頭、促中間”的辦法帶動安全管理工作整體向前發展，逐步降低事故的發生。各市級政府的考核指標體系由死亡人數控制考核指標、較大以上事故控制考核指標（如表2）和管理指標三類組成，三類指標考核得分之和即為最終考核得分。

按績效排序進行考核，優點是考核內容都是相對指標，避免分解控制指標的偏差，考核結果的好差是相對的；缺點是沒有與國務院安委會下達的控制指標直接銜接，國內生產總值、機動車保有量等基礎數據難以及時獲得，影響了考核結果的時效性，此外這種考核方法算的是“總賬”，控制指標完成進度無法進行月度通報。