易地扶貧搬遷后續扶持的政策導向與戰略重點

涂圣偉

摘? ?要：易地扶貧搬遷是脫貧攻堅中難度最大、工作鏈條最長的系統工程，涉及搬遷群眾生計保障與后續發展全過程。隨著工作重心轉向做好后續扶持，應結合鄉村振興戰略實施和新型城鎮化建設，在政策取向上實現三個維度的轉型：基于人的動態發展要求，探索搬遷群體生計改善、社會融入以及人口市民化的整體訴求實現路徑;著眼宏觀與微觀相結合，將安置點融入縣域經濟發展范疇，健全縣域經濟發展的系統化支持政策;按照遷出地、遷入地聯動發展的思路，增強“人地錢”等要素匹配性，提高搬遷群體市場參與能力、安置社區集體行動能力、遷入地城鎮綜合承載能力、產業可持續發展能力、文化建設引領能力，促進搬遷群體擺脫貧困、走向富裕。

關鍵詞：易地扶貧搬遷;后續扶持;脫貧攻堅

中圖分類號：F323.8? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）09-0118-10

易地扶貧搬遷是一個系統的、漸進的經濟社會建構過程，既包括居住社區的再造與重建，又涉及經濟發展、社會治理、資源環境的重新調整，因而在脫貧攻堅中難度最大、復雜性也最高。從20世紀80年代初期至今，我國易地扶貧搬遷已走過近40年歷程，組織體系、工作機制和資源保障模式日漸成熟。實踐證明，易地扶貧搬遷是“一方水土養不好一方人”地區擺脫貧困最有效的途徑。特別是2015年全面啟動易地扶貧搬遷工作以來，有近千萬貧困人口搬出大山，實現了安居。截至2020年4月底，實際入住建檔立卡貧困人口為951.5萬人，搬遷入住率達99.4%，易地扶貧搬遷工作取得決定性進展。進入以做好后續扶持為主的階段后，讓搬遷群眾穩得住、能致富，需要在經濟、生態、社會、文化等多個層面進行系統構建，扎實做好“后半篇文章”。

一、易地扶貧搬遷三大體系的構建與協同

我國用5年的時間將近1000萬貧困人口從“一方水土養不好一方人”的地區搬遷出來并實現有序安置，在中華民族發展史上前所未有，即使在人類歷史上也少有先例。與過去多年來的搬遷扶貧工作相比，新時代易地扶貧搬遷的搬遷對象貧困程度更深、搬遷任務更加緊迫繁重、安置資源條件更差①。成就的背后，是易地扶貧搬遷組織動員體系、減貧任務體系和資源保障體系的構建與高效運行。

（一）嚴密高效的組織動員體系

新時代易地扶貧搬遷任務之艱巨、工作鏈條之長，既不同于20世紀80年代我國的開發性移民，又有別于西方的生態移民或環境移民，在如此短的時間內進行大規模的人口搬遷并實現穩定發展，離不開高效的組織動員機制。易地扶貧搬遷成效的取得，與嚴密高效的組織動員體系密切相關，從中央統籌、省負總責到市縣抓落實，從政府主導到企業、社會組織協同參與，政府主導貧困瞄準、貧困干預、脫貧成效評估等減貧全過程，同時積極發揮市場組織、社會組織的專業性和補缺型作用，形成了環環相扣、步步咬合、高效運轉的工作格局，最大限度地組織動員資源，為對象認定、工程建設、住房分配、搬遷安置、土地復墾、戶籍遷移、社會保障、社區管理等工作提供了強有力的組織保障，進而有效提升了政府扶貧的整體效能。

（二）融合銜接的減貧任務體系

從國內外移民實踐來看，移民搬遷后容易出現返遷、返貧等現象，實現移民穩定并突破貧困陷阱是其難點所在。過去我國生態移民、扶貧搬遷等，工作重點主要集中在安置點建設與人口搬遷，由于后續扶持措施不配套，經常出現“搬遷即失業”“入住即返遷”的現象。與此不同的是，新時代易地扶貧搬遷從工作甫一開始，即著眼于貧困人口生計改善和全面發展等方面，以及搬遷、穩定、發展全過程，形成了重點突出、相互銜接、系統配套的任務體系，既包括安置住房、基礎設施和公共服務設施建設，又涉及搬遷群眾就業創業、社區管理、文化傳承等諸多方面，幾乎涵蓋了脫貧攻堅各領域各方面[1]。通過建設安置住房、實施人口搬遷、加強就業扶持和社會融入[2]，堅持“挪窮窩”與“換窮業”“拔窮根”并舉，打破了貧困陷阱的內生性，有效防止了搬遷“后遺癥”，讓廣大搬遷群眾實現了脫貧并逐步致富。

（三）與人口遷移相匹配的資源保障體系

為保障符合條件的搬遷群眾應搬盡搬，新時代易地扶貧搬遷形成了“錢”與“地”相統籌的資源保障體系。一方面，創新資金籌措方式。在增加中央預算內投資規模的基礎上，引入了開發性、政策性金融資金，形成了“中央預算內投資+地方政府債務資金+專項建設基金+低成本長期貸款+搬遷人口自籌資金”的資金籌措方式①，有效解決了搬遷資金缺口問題。為確保資金規范、高效使用，相關部門出臺了一系列資金使用管理辦法，建立了易地扶貧搬遷常態化稽察機制，實現了資金安排使用全過程監管，確保了易地扶貧搬遷資金規范高效使用。另一方面，加強易地扶貧搬遷用地保障。新增建設用地計劃指標優先保障易地扶貧搬遷工程用地需要，按照應保盡保的要求，城鄉建設用地增減掛鉤指標向易地扶貧搬遷地區傾斜。建立了易地扶貧搬遷用地手續辦理審批綠色通道，提高用地審批效率，確保了易地扶貧搬遷工程用地需要。集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區，可以將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用。

二、易地扶貧搬遷后續扶持的政策導向

貧困群體的生存和發展環境呈現資本稀缺匱乏性和不可塑造性的雙重特點[3]。持續多年的大規模搬遷安置，深刻改變了貧困人口的生產生活條件，實現了生計空間重建[4]，但搬遷群眾的經濟和社會關系重構過程并沒有完成。隨著易地扶貧搬遷階段的轉變，搬遷群眾的生計途徑、發展訴求等都發生了重要變化，對搬遷建設階段的組織體系、任務體系和資源保障體系轉變提出了新的要求，需要在需求、主體、要素三個層面確立新的發展導向（見圖1，下頁）。

（一）需求層面：從滿足生存型需求向兼顧過渡性、滿足發展型需求轉型

易地扶貧搬遷的對象主要是“一方水土養不起一方人”地區的貧困群眾，這一群體并不是完全同質的，而是存在家庭資源稟賦、就業居住意愿等差異，且這一群體在搬遷安置過程中又進一步分化，后續扶持不僅要關注普適性，而且要兼顧差異性。

三、易地扶貧搬遷后續扶持的戰略重點

從貧困走向富裕，根本上取決于搬遷群眾的內生動力和自我發展能力。加強易地扶貧搬遷后續扶持，應重點圍繞“五個能力”提升，推動實現從外部幫扶轉向內生發展，確保貧困人口搬得出、穩得住、能致富。

（一）提高搬遷群體的市場參與能力

貧困不僅僅體現為收入低下，更重要的是可行能力的缺失。盡管政府外部扶持能夠為貧困戶“增能”，但并不必然會提升其可行能力，實踐中“脫貧卻離不開扶貧”就是典型表現。不論是實施就業幫扶，還是加強產業扶持，目的都是提升搬遷群眾有效參與社會經濟生活的能力，最終形成自我發展能力。其中，市場參與能力又極為關鍵。從實踐看，市場參與程度與農民陷入貧困的概率有顯著關系，市場參與程度越高，越容易降低貧困[9]。盡管就業幫扶可以讓搬遷群眾有工作可做，產業培育可以讓搬遷群眾有業可就，但讓他們真正端穩就業“飯碗”、做大致富產業，必須充分經受市場化洗禮，增強從市場獲取收入或財富的能力[10]。為此，既要加強搬遷群體持續性的教育培訓，增強人力資本積累，提高搬遷群眾組織化程度，又要創造更加公平的就業環境，建立面向搬遷群眾的社會化服務體系，提高搬遷群眾的市場參與能力。

（二）提高安置社區的集體行動能力

個體無法脫離集體而孤立存在，集體行動維系著人類社會，但集體行動困境無處不在。確保搬遷群體能夠穩得住、逐步能致富，提升安置社區的集體行動能力至關重要。在易地扶貧搬遷建設階段，不論是安置點建設，還是配套產業培育，主要依靠政府大規模投入和組織動員，是一種基于政府主導的社會資源動員和整合機制，這種模式短期見效快，較好地適應了建設搬遷階段的要求。但從長期來看，要實現穩得住、能致富的目標，不可能完全依賴政府幫扶，也不能僅靠搬遷群眾單打獨斗“自謀出路”，而必須形成強有力的集體組織體系。事實表明，凡是農民增收快、村莊治理好的村，村集體的組織動員能力大都比較強。其后續扶持重點應放在推動安置點社區共同體的形成上，提升公共事務集體行動能力，增強管理和服務村（居）民能力，促進外生扶持轉向內生發展。當然，實現組織化的過程，不僅需要提升集體資源動員能力，而且需要培育和發揮各類政治組織、合作經濟組織、村文化組織等的積極作用。

（三）提高遷入地的城鎮綜合承載能力

不論是從農村搬到農村，還是從農村搬到城鎮，搬遷群眾生產生活條件的持續改善，都離不開遷入地縣域經濟的有效承載和輻射帶動。為此，需要將易地扶貧搬遷后續扶持與推進新型城鎮化建設結合起來，加大要素保障力度和政策扶持力度，提升縣域經濟和人口承載力。在基礎設施和公共服務設施補短板方面，重點強化縣城與交通干線、交通樞紐城市的連接，推進市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面;在產業轉型升級方面，以產業園區為抓手，推動重點產業項目在縣城優先布局，健全產業配套設施，利用信息技術等加快傳統產業改造，推動新興產業集群發展，培育縣域經濟支柱產業。在營商環境方面，推動簡政放權、放管結合、政府職能轉變落地生根，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，加強各類市場主體產權和合法權益保護，形成優化營商環境的長效機制。

（四）提高產業可持續發展能力

產業培育是穩定脫貧、逐步致富的關鍵舉措和長久之策。在建設搬遷階段，產業幫扶將貧困戶引入了產業鏈循環，搬遷群眾通過發展特色種養殖業、開發旅游資源、開辦農家樂等實現脫貧增收。然而，一些深度貧困地區，特別是“三區三州”等，發展基礎薄弱，難以支撐扶貧產業項目可持續發展。同時，產業扶持短平快的項目多，同質化現象嚴重，成功率不高;部分產業“外援”依賴明顯，主要靠政府補貼，內生發展動力不足，可持續性不強;還有一些產業園區，經營主體與搬遷群眾利益聯結不緊密、不規范，帶動能力不足。后續產業培育應著力于提升產業發展質量和效益，提高可持續發展能力。為此，需要因地制宜發展鄉村產業，從產業扶持、金融信貸、農業保險等方面，健全產業發展生態，完善產業鏈服務體系，確保成功率和可持續發展，避免“人走業敗”。

（五）提高文化建設引領能力

文化具有凝聚社會共識、保持社會認同、促進社會統一的功能。易地扶貧搬遷一定程度上改變了搬遷群體原有的社會文化結構，引致了傳統性與現代性的不適應與不協調問題。搬遷后多個村落居民同時聚集在一個安置區，從村落到社區的空間壓縮與集聚不僅改變了傳統村落共同體的社會地域邊界和物理空間形態，而且改變了移民居住的社會空間[11]，來自不同村落的移民在新社區中難以達到社區認同和情感歸依。陌生的鄰里關系、新社區共同體意識的缺失、文化割裂的陣痛以及社會調適的張力，各種因素疊加在一起容易產生不穩定因素。一定程度上而言，社區文化空間再造甚至比經濟生計培育更為重要。重構文化空間既是搬遷群體的訴求，也是推進安置區社區治理現代化的重要內容。建設搬遷階段更多聚焦物質層面條件的改善，后續扶持階段應更加重視文化建設，健全搬遷安置區文化服務體系建設[12]，有效滿足搬遷群眾基本文化需求，促進人際和諧，增強安置區凝聚力。

四、易地扶貧搬遷后續扶持的政策優化

易地扶貧搬遷進入以后續扶持為主的階段，實現穩得住、能致富的目標，在政策取向上需要經歷三個維度的轉型：一是基于人口動態發展視角，探討生計改善、社會融入以及人口市民化的整體訴求滿足路徑;二是從宏觀與微觀相結合的視角將安置區融入縣域經濟發展范疇，探索縣域經濟發展的系統化支持政策;三是從全過程視角按照遷出地、遷入地聯動發展思路，提升人、地、錢等要素的匹配性，進一步優化組織體系、任務體系和資源保障體系。

（一）構建促進發展與維護穩定的新型組織體系

為完成建設搬遷任務，易地扶貧搬遷采取的是一種“超常規”組織動員體系。進入后續扶持為主的階段后，為鞏固前期階段成果，避免政策斷檔出現大規模返遷，現有的組織體系在一定時期內應保持穩定，設置“漸退期”，并逐步退出。同時，為了實現穩得住、能致富的目標，需要構建起常態化的組織體系，實現促進發展與維護穩定的協調統一。

一方面，建立健全安置社區組織體系。一是完善過渡期組織體系。針對部分安置點社區組織體系尚未充分建立、人員短缺等情況，為了避免遷出地管不了、遷入地無法管等問題，應將易地扶貧搬遷安置點納入遷入地的縣、鄉、村扶貧體系，原駐村工作隊隨群眾同步搬遷;針對部分搬遷群眾一段時間內需要“兩頭跑”的問題，由遷出地鄉鎮（街道）安排專人到安置點社區服務中心駐站服務。二是健全基層組織體系。按照“基層黨建制度化、機構設置科學化、社區管理網格化、居民自治規范化”的要求，充分發揮好“三個作用”，即建立遷入地鄉鎮（街道）或開發區黨工委領導下的安置社區綜合黨委（總支），選優配強搬遷社區黨組織書記，發揮好黨組織的領導作用;推進社區自治組織規范化建設，創新完善社區自治制度，發揮好基層群眾性自治組織的基礎作用;發揮好社會組織的積極作用，支持在社區開展糾紛調解、健康養老、教育培訓、公益慈善、文體娛樂、鄰里互助等活動的社會組織的發展。三是分類建設安置社區幫扶組織。對于搬遷人口超千戶的安置點，由縣級領導直接包聯，推進鄉鎮人員、職能、服務向安置社區下沉;對于搬遷人口200—1000戶的中型安置點，由鄉鎮（街道、開發區）黨政主要領導直接包聯，設置便民服務站，開展便民代辦服務;對于人口200戶以下的小微型安置點，由鄉鎮（街道、開發區）班子成員直接包聯，由臨近的社區服務中心（站）承擔便民服務;對于分散安置的搬遷群眾，按照“一戶一策”的要求，建立跟蹤幫扶機制。

另一方面，健全群體性事件預防處置機制。從分散居住到集中居住，群體性事件風險隱患增加。梳理國內外移民群體性事件發現，“相對剝奪感”造成的負面情緒和心理失衡，疊加集中居住產生的“從眾性感染”，是群體性事件爆發的關鍵誘因。我國易地扶貧搬遷貧困人口脆弱性更強、獲取收入更加困難，很多搬遷群眾來自不同村組、甚至不同鄉鎮，生活習慣、文化習俗等不同，普遍存在鄰里關系生疏、治理難度大的問題。集中居住后，一旦產生“搬出來比山里生活更差”的“剝奪感”，或難以滿足的共同訴求，就容易釀成群體性事件。加大易地扶貧搬遷后續扶持，需要加強社會融合，建立健全群體性事件處置機制，完善安置社區治保組織和調節組織，建立健全安置點綜治中心，對于搬遷人口1000戶以上的大型安置點或搬遷人口來源復雜的千人以上的安置點，協調公安機關設置一室一警或一室多警的警務室，打通直接聯系搬遷群體的“最后一公里”，維護搬遷安置區社會穩定。

（二）重構搬遷群眾的經濟社會關系

圍繞提升安置社區自我發展、自我循環能力，聚焦產業培育、就業扶持、社區融入等重點領域，加大后續扶持力度，促進搬遷戶穩定脫貧和可持續發展。

一是提高收入與就業安全性。剛剛越過貧困線的脫貧戶和貧困邊緣戶，普遍面臨收入風險、資產風險和福利風險[13]，三種風險往往相互影響，一旦出現較大的外部沖擊，就容易致貧和返貧。通過易地扶貧搬遷建設，不少搬遷群眾的生產生活方式從以農為主向非農化轉變，收入來源從務農轉向務工或特色種養殖業。收入方式的轉變，拓展了搬遷群體的收入空間，但尚未從根本上改變收入脆弱性局面。例如，新冠肺炎疫情發生后，一些搬遷戶外出務工受阻，就業企業復工難，特色種養殖產品滯銷，收入受到較大影響，導致出現因疫致貧因疫返貧現象。為此，后續扶持不僅需要關注搬遷群眾有業可就、能夠致富，而且應重視收入穩定性，通過加大援企穩崗就業促增收，實施經營性收入保障計劃和財產性收入增長行動，推進多元化增收，完善收入保險機制，建立穩定就業長效機制，實現從“能致富”到“能穩定致富”。

二是促進扶持產業高質量發展。加強資源要素保障、利益聯結模式創新、社會化服務支持等，提高扶持產業的質量效益，推動從短期性、外援式的產業扶貧轉向長效性、內生型的產業振興。圍繞種養殖環節，立足安置區優勢資源，建設特色產業聚集區，加強本地化加工、倉儲等配套能力建設，積極發展扶貧農產品精深加工，支持搬遷群體從事農副產品營銷、餐飲、家政、倉儲、配送等服務業，促進扶貧產業融入縣域經濟發展，增強抵御風險能力。推進農業標準化生產，壯大扶貧特色產業規模，健全產品質量安全追溯體系，加強農產品地理標志管理和農業品牌保護，推動產業發展走品牌化之路，提升市場競爭能力。以農業生產性服務、生產托管服務、產銷服務等為重點，健全產業全產業鏈服務體系，為搬遷群體提供全產業鏈服務，依托社會化服務提升產業發展規模和層次。加強產業化聯合體建設，完善貸款貼息、貸款擔保、以獎代補等方式，支持龍頭企業、農民合作組織、搬遷群體等建立緊密型產業化聯合體，讓搬遷群體分享更多產業鏈增值收益。

三是提升基礎設施建設和公共服務水平。推進安置區配套設施建設掃尾工程，從搬遷對象、安置住房、配套基礎設施、資金使用管理、財務決算、后續保障、檔案管理等方面，及時開展項目綜合驗收。開展易地扶貧搬遷重點項目的系統排查，對存在前期手續不全、違規招投標、質量安全隱患等問題的項目，建立整改臺賬，限期完成整改。已經建成的重點項目，健全長效管護機制，落戶后續管護，提高建成項目使用率。安置區一些需要繼續提檔升級的基礎設施、公共服務設施、生態保護、脫貧產業等重點項目，應納入縣市鄉村振興實施方案或年度計劃，加強用地、資金等保障，實現一體規劃、一體建設、一體提質擴容。進一步健全安置區配套基礎設施和公共服務設施，把易地扶貧搬遷安置區基礎設施和公共服務建設與遷入地城鎮建設結合起來，推動實現基礎設施、公共服務一體化發展，降低搬遷群眾負擔，增加其發展機會[14]。

四是加強社區文化空間再造。根據貧困戶認定標準，經濟收入或獲取收入的能力被置于首位，搬遷群眾生計改善往往被視為后續扶持的重中之重，社會文化的整合重構卻往往被忽視。有效發揮文化建設的引領力，需要推動搬遷安置社區文化空間的再造。應將公共文化空間作為易地扶貧搬遷社區建設的標準配置，納入社區建設整體規劃，加快推進社區公共文化空間建設工程。加強民族文化傳承保護發展示范點建設，做好文化保護與傳承，增強搬遷群眾情感認同和歸屬感。大力培育和弘揚社會主義核心價值觀，開展道德教育，培育形成新型人際關系和道德風尚。加強人員編制、活動經費等保障，加強社區公共文化建設，組織開展各種文體活動，為搬遷群眾提供更多更好的公共文化產品和服務，提高搬遷群眾的獲得感和幸福感。

（三）構建形成多元化的資源保障體系

進入后續扶持為主的階段，推進產業培育、就業幫扶、社區融入，不僅要著力提高財政資金使用效率，而且應積極引導社會資本投入，構建形成多元化的資源保障體系。

一是提高財政資金供給的精準性與有效性。繼續安排易地扶貧搬遷中央預算內投資專項資金，確保安置點基礎設施和公共服務建設與升級所需資金投入。加大對搬遷任務比較重的省份的專項轉移支付力度，提高省級投融資平臺的償還能力。鼓勵縣級政府用好用足各類涉農資金和發展資金，合理謀劃實施一批搬遷后續發展項目。嚴格資金使用管理，對扶持后續發展的財政資金使用進行明確公告、公示，在招標采購環節進行監督，完善資金績效考核機制。完善后續發展的財稅優惠政策，發揮財政資金杠桿作用，對社會組織、企業等進行直接補貼、財政貼息、稅收優惠等，引導社會資金參與搬遷群眾的后續發展扶持。

二是積極引導社會資本參與。安置點后續發展涉及面廣、周期長，需要大量資金投入，僅僅依靠政府投入很難滿足需求。支持社會資本參與安置區后續發展，著力解決搬遷群眾“辦不了、辦不好、辦了不合算”的產業和公共事業，不僅搬遷群眾有需求，如果激勵到位，企業也會有動力。應從營造更加完善的營商環境、強化政策激勵等入手，引導社會資本將人才、技術、管理等現代生產要素注入安置區建設。加強融資、土地、建設運營等全方位投資服務，采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本積極發展現代種養業、鄉土特色產業、農產品加工流通業等，鼓勵社會資本改造安置區小商業、小門店、小集市等商業網點，發展批發零售、養老托幼、文化教育等服務業，為搬遷群眾提供便捷周到的服務。

三是強化金融服務支持。易地扶貧搬遷后續支持離不開金融力量，發展產業更離不開金融支持。為此，需要提高金融服務的覆蓋面和可得性，有效解決融資難、融資貴問題。應重點面向吸納搬遷群眾就業較多的產業園區、重點企業、扶貧車間，安置區配套建設的創新創業平臺以及家庭手工作坊、特色種養殖戶等，通過實施差別化存款準備金率、運用扶貧再貸款等方式，鼓勵和引導金融機構擴大安置區后續產業發展的信貸投入。創新金融產品和服務方式，積極穩妥推進農村承包土地的經營權抵押貸款、林權抵押貸款，推廣倉單、訂單質押等產業鏈、供應鏈金融，加強互聯網、大數據、云計算等信息技術運用發放信用貸款，有效滿足產業發展的金融服務需求。

四是加強經營性資產管理運營。在易地扶貧搬遷過程中，形成了一些配套設施、商業建筑等資產。有效管理和運營這些經營性資產，可以成為搬遷群眾重要的資產性收入來源。加強資產管理利用，首先需要通過確權做到產權明晰，厘清相關主體之間的利益關系。然而，確權只是資產盤活利用的基礎，實現保值增值以及收益合理分配才是關鍵。應將經營性資產納入縣級產權交易平臺，加強資產規范化管理和公平交易。創新資產利用形式，通過承包、租賃等方式經營或投入合作社、企業等經營，提高資產利用效率。同時，健全資產收益分配機制，合理分配經營性扶貧資產產生的收益。

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（責任編輯：羅重譜）