加入WTO以來中國棉花產業的發展態勢與政策優化

秦中春 寧夏

摘? ?要：加入WTO以來，中國棉花產業發展取得了較大進步，中國已經成為世界紡織品生產大國、出口大國和棉花生產大國、進口大國。中國對棉花產業政策進行了一系列變革，取得了顯著成效，積累了重要經驗。推動棉花產業健康發展，應建構由棉花市場機制、補貼機制和調控機制“三支柱”組成的良好穩定的政策框架。在深化改革的重點上，應圍繞提升效率、促進公平和綠色高質量發展，分類深化改革，有序解決突出問題。在深化改革的操作上，應完善政策操作機制，加強領導組織協調管理。在當前改革的政策措施上，應堅持和完善棉花市場經營制度，完善和創新新型棉花目標價格保險與棉區綠色發展補貼制度，健全和完善國家棉花種植、貿易及儲備等管控制度，并將新疆棉花產業政策優化經驗向內地棉花主產區推廣，推進全國棉花產業政策協調統一。

關鍵詞：棉花產業發展;棉花產業政策;加入WTO

中圖分類號：F752.6? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）09-0104-14

棉花是集大宗農產品和紡織工業原料于一身的重要經濟作物。加入世界貿易組織（WTO）以來，中國棉花產業發展發生了較大變化，國家出臺了一系列支持棉花產業發展的政策，逐步建立起了一套與市場經濟要求相適應的新的制度框架，取得了較為顯著的成效，積累了重要經驗。在高水平開放新形勢下，中國棉花產業發展還存在新的突出問題，因而亟須優化相關政策。為此，應遵循四個重要原則，把握政策優化的方向、重點和難點，抓緊完善棉花產業發展政策。

一、加入WTO以來中國棉花產業的發展態勢

加入WTO以來，中國棉花供需形勢發生了較大變化。目前中國是世界紡織品生產大國、出口大國和棉花生產大國、進口大國。面向未來，隨著中國進入高水平開放新階段，受多種因素影響，中國棉花產業還會發生大的變化。這些變化對中國棉花產業支持政策的設計和優化將產生重要影響。

（一）棉花需求數量增加，內需和外需都較大

近20年來，隨著中國加入WTO，中國紡織品、服裝出口邁上新臺階，形成了棉花內外需都較大的“雙需”格局，棉花需求總量增加并不斷調整。紡織業在中國既是傳統產業，又是優勢產業，在改革中經歷艱難曲折，不斷創新，由大到強，逐步實現了質量躍升、市場拓展、體制切換、多元化發展和創新驅動，已經成長為支撐世界紡織工業體系平穩運行的核心力量。1999年，中國已基本完成“三年壓縮1000萬陳舊落后棉紡紗錠”任務，紗錠產能約為3400萬錠。2008年，中國紗錠產能突破億錠，到2010年左右達到最高峰1.2億錠。隨后，紗錠開機率下降，實際開工數為每年七八千萬錠。從2011年開始，中國纖維加工總量連續6年在世界上的占比在50%以上[1]。

目前中國紡織工業體系發達，紡織業的大發展拉動了棉花需求的不斷增長，但實際用棉呈波動態勢，其主要原因包括：一是棉花等屬于傳統的天然纖維，受種植業規模限制，這些纖維產量難以大幅增加，甚至出現了下降;二是由于人們對差異性和功能性的需求，化纖的應用越來越廣泛，滌短和粘短成為重要的棉紡原料，再生滌綸、原生滌綸和粘膠等產量不斷提高，形成了對棉花的替代。根據中國化學纖維工業協會專家的測算，2011—2017年，中國的紡織用棉（包括國產棉和進口棉）分別約為1050萬噸、880萬噸、810萬噸、710萬噸、675萬噸、715萬噸、755萬噸。2017年，中國紡織纖維加工總量達到5430萬噸，占全球比重超過50%;其中，化纖4533萬噸，占比為83.5%;棉花755萬噸，占比為13.9%;其他纖維142萬噸，占比為2.6%[1]。從2018年起，美國對中國紡織品進行了加稅，導致中國紡織品出口增長回落，同時中國對進口美棉進行了反制加稅，影響了美棉價格，短期內對中國棉花總消費及整個供求格局造成了較大沖擊，紡織用棉有所減少。

目前中國是世界上最大的棉花消費國。美國農業部等發布的報告顯示，世界棉花總消費量從20世紀90年代中期到2007/2008年是持續上升的，從2008/2009年到2011/2012年有所波動，2012/2013年以后呈回升趨勢。2017/2018年世界棉花總消費量（包括紡織用棉和損耗等）為2600萬噸，比上年度增長150萬噸。2017/2018年中國棉花總消費量為850萬噸，排名第一，占世界棉花總消費量的比例為32.69%;印度為540萬噸，排名第二;巴基斯坦為230萬噸，排名第三;土耳其為150萬噸，排名第四;巴西為70萬噸，排名第五。

（二）棉花供給發生分化，受國際影響越來越大

近20年來，中國棉花生產發展不斷調整，曾經大幅增長，但先增后減。全國棉花總產量在2007年前波動上升，到2007年達到峰值（759.7萬噸），2007年后波動下降（見圖1、圖2）。近幾年來，中國棉花生產發生重大變化。2014—2019年，中國棉花總面積和總產量先降、后升、再降，棉花單產在持續上升后也開始出現下降。據國家統計局公布的數據，2019年全國棉花種植面積達333.92萬公頃，產量588.9萬噸，單產1764公斤/公頃，與2014年相比有降有升，其中面積下降20%，產量下降6.5%，單產上升16.9%。在這6年中，棉花生產發展方式出現重要轉變，棉花生產不斷從分散棉區向規模高產棉區集中，全國棉花主產區發生重要分化，黃河流域和長江流域棉區生產大規模縮減，新疆棉區先縮減后回升。迄今黃河流域和長江流域棉區生產仍在不斷縮減，但新疆棉區從2017年起已連續3年回升，全國三大主產棉區種植規模已從過去的“三足鼎立”逐步演變到現在的“二八現象”（黃河流域和長江流域占20%，新疆占80%）。2019年新疆種植棉花面積254.05萬公頃，占全國的比重為76.1%;棉花產量500.2萬噸，占全國的比重為84.9%;棉花單產1969.05公斤/公頃，是其他棉區的1.7倍以上。

近幾年來，中國棉花流通形勢發生了重要變化。2011—2013年，中國棉花產銷脫節，棉花進口激增，而棉花庫存高企，形成“外棉入市、國棉入庫”的奇特現象。從2014年起，國家不再開展棉花臨時收儲，轉而加強對棉花加工和流通的監管和服務，主要由軋花廠在收購農民籽棉加工后，直接向紡織企業等銷售棉花，不僅縮短了流通環節，而且完善了價格形成機制。全國軋花廠在改革中經受洗禮，加速優勝劣汰和優化重組。全國棉花價格在經歷大落大起后，價格信號走向合理化，推動了產銷對接，促進了產業升級。全國棉花進口有所減少，國產棉的產銷流通從脫節、不暢逐步轉為順暢，“外棉入市、國棉入庫”的格局發生了根本性改變，紡織企業效益好轉，紡織服裝業的國際競爭力增強，國內外棉花價格質量“雙倒掛”和棉花產業國際競爭力下降問題有所緩解。國家適時組織棉花臨時儲備拍賣，棉花期末庫存逐年降低。據中儲糧總公司報告，截至2018年末中國棉花去庫存任務基本完成。

目前中國是世界上主要的棉花生產國，但仍產不足需。根據美國農業部等發布的報告數據，世界棉花總產量從20世紀90年代初期至2007/2008年是波動上升的，2008/2009年至2015/2016年有所下降，2016/2017年后呈回升趨勢。2018/2019年世界棉花總產量為2590萬噸，與上年度持平，在近5年屬于次高。2018/2019年中國棉花總產量為600萬噸①，排名世界第一。盡管中國棉花產量很大，但與棉花需求相比，仍然供不應求，需要在世界上進口棉花，且受國際影響越來越大。從世界棉花貿易來看，中國是主要的棉花進口國之一，但不同年份棉花進口數量變化較大，2014/2015年以前很長一段時間中國是世界上最大棉花進口國，2015/2016年后受政策調整影響棉花進口量有所下降。2017/2018年世界棉花總進口量為840萬噸，比上年度增長60萬噸，其中孟加拉國棉花進口量為160萬噸，居世界第一;越南棉花進口量為140萬噸，居世界第二;中國棉花進口量為120萬噸，居世界第三;土耳其棉花進口量為80萬噸，居世界第四。

（三）棉花價格大起大落，目前處于歷史低位

近20年來，中國棉花價格經歷了大起大落，價格變動呈現多個周期。影響棉花價格變化的因素越來越多，主要包括：棉花市場供求的基本面的影響，棉花生產的自然條件、技術進步和區域布局的影響，棉花臨時收儲政策實施和調整的影響，國家宏觀經濟的影響，其他政策的影響，等等。

受中國加入WTO帶動紡織品服裝出口增加的利好影響，中國棉花價格從2002年初的7993元/噸快速上漲到2003年11月的17 555元/噸，在經歷了短暫的穩定后，又受棉花進口量增加影響出現持續下跌。2005—2008年，中國棉花價格基本穩定，此后受國際金融危機影響快速下跌。受世界主要國家實行積極的經濟政策的影響，中國棉花價格逐步恢復，寬松的貨幣政策帶來了全球范圍大宗農產品2010年9月至2011年8月的暴漲暴跌過程。

2011年以后，中國棉花價格變化受棉花產業政策調整影響較大，棉花價格先穩定后波動。2011—2013年，中國實行棉花臨時收儲政策，全國棉花價格基本保持穩定。2014年3月以后，國家取消棉花臨時收儲政策，在新疆實行棉花目標價格改革試點，在其他9個主產省份對棉農給予適當補貼，國內棉花價格快速下降。2014年4月至2015年1月，棉花價格從每噸18 437元下降到每噸13 539元，與進口棉花到岸稅后價相當。2015年國家儲備棉輪出庫啟動，由于市場供給充裕，需求平淡，全球產大于需，國內棉花價格進一步下降，至2016年3月為每噸11 884元。2016年前后，由于國內棉花生產持續縮減，棉花產需缺口明顯。2016年3月儲備棉輪出庫啟動初期，拍賣數量和出庫速度都不能滿足用棉企業需求，且拍賣底價低，激發了企業用棉熱情，造成企業搶拍，推動棉花價格提升。同時，期貨市場做多資金涌入，期棉價格先于現貨市場上漲，激勵現貨價格持續反彈。2016年下半年，紡織品服裝出口形勢好轉，為棉價復蘇提供了重要支撐，這一輪棉價上漲一直持續到2018年8月左右。

2018年第四季度以后，中國棉花價格運行出現新情況，價格再次大落并出現波動。2018年第四季度以來，中國棉花市場價格出現持續大幅回落，最近一輪棉花市場價格周期性回升勢頭被提前中斷，涉棉企業和內地棉農損失較大。這次棉花市場新變化的主要原因是受中美貿易摩擦的沖擊和傳導，包括美國對中國產品不斷加稅、中國進行反制加稅以及貿易摩擦對未來預期的影響等。除此之外，還有其他多方面的因素，如中國棉花支持政策的調整，棉花、棉紗大量進口，中國新一輪高水平開放，等等。2018年，中美發生經貿摩擦，中國的棉花進口和紡織品服裝出口牽涉其中，紡織產業受到波及，市場預期的不確定性導致紡織企業謹慎采購原料。2018年9月新棉上市，由于棉花產量較2017年仍有增加，對市場形成了較大壓力，在階段性供給寬裕、需求不明朗的格局下，國內棉價持續下行，再次處于歷史低位，未來市場還可能會進一步波動。

（四）棉花產業轉型升級加快，上下游不斷調整重組

在世界歷史上，棉花產業不僅是重要的種植業，而且曾經作為重要的制造業，是工業革命的搖籃、杠桿和跳板，在現代世界的形成過程中還一度主導了世界貿易，英國正是對棉花產業鏈條的全方位控制才成為當時世界的引領者[2]。近20年來，中國棉花產業的轉型升級加快，產業鏈上下游和行業服務發展變化較大。

一是全國棉紡工業向沿海地區、有下游市場的地區、有政策和資源優勢的地區集聚。以上海、青島、天津等大城市為代表的老棉紡基地實現功能轉換，目前仍具備一定的技術、管理、信息、貿易等優勢，但已經逐步退出紗、布等紡織品生產，棉紡工業向以山東、江蘇、浙江、福建等沿海地區的新型產業園區集中，江蘇和浙江的色紡紗產品和色織布產品、河南的針織紗產品、福建的混紡紗產品、廣東的牛仔布產品、浙江的彈力布產品等得到大力發展。2014年以來，新疆棉紡工業在政策支持和原料優勢支撐下快速發展。截至2018年底，新疆棉紗產量、棉紡錠較2014年分別增長2.7倍、1.2倍。

二是全國棉紡工業向民營企業集中。1978年，中國棉紡工業中國有企業占比達66.65%。2000年以后，棉紡織工業進行了大規模的所有制結構調整，一大批國有企業經過改革重組，剝離了社會職能，引入了民間資本，形成了多種形式的產權主體，提升了多元化經營和技術進步水平，國有及國有控股企業比重由2000年的38.5%下降至2018年的2%左右，目前棉紡工業的構成已經以民營企業為主。

三是全國棉紡工業跨國經貿聯系不斷擴大。中國一批棉紡企業不僅面向國內外兩個市場營銷產品，而且統籌利用國內和國際兩種棉花資源從事生產經營。在“一帶一路”倡議推動下，一些棉紡企業利用投資輸出產能和資本，積極參與了國際產融結合。截至2018年，中國棉紡企業在世界各地的投資規模達到了約350萬錠。

四是全國棉花產業的上下游聯合與合作加強。在市場倒逼機制作用下，棉花上下游開展聯合合作，出現了多種新模式。有的是棉花種植者（通常以大農戶、經營單位為主體）向棉花加工環節延伸;有的是棉花加工流通企業向上游種植、下游紡織環節延伸;有的是大型優勢棉紡織企業，向上游棉花加工收購環節延伸，根據訂單要求、指導加工企業優化棉花加工質量。有的則是采取農業合作社模式，產業鏈各環節參與，實現產業鏈一體化經營。這些模式有效降低了生產成本，縮短了流通環節，共同促進了棉花質量提升。

五是全國棉花產業行業信息化水平大幅提高。以全國棉花交易市場為代表的棉花市場信息和產業信息服務不斷健全和完善，目前農民種植的棉花在經過加工環節后，由各軋花廠按照全國統一規范要求包裝編碼并對棉花數量實行“包包稱”，由纖維檢驗機構等對棉花質量等實行“包包檢”，通過互聯網實時提交各項數據，建設和形成了全國棉花大數據系統，為全國各地、各單位棉花市場交易和有關部門實施棉花產業政策提供了及時準確的信息化保障。

二、加入WTO以來中國棉花產業的政策分析

棉花產業政策是與棉花產業發展、棉農支持保護和棉區建設管理有關的政策。中國對棉花產業政策的調整時間早、力度大、有新意。黨的十一屆三中全會后，各地推行家庭聯產承包責任制，國家對棉花生產實施了一系列支持政策，中國棉花生產快速發展。1983年12月，國家停止了對城鄉居民發放布票、絮棉票的統銷政策，紡織品、針織品和絮棉實行敞開供應。1992年8月，國務院批轉國家體改委《關于改革棉花流通體制的意見》，決定于1993年以山東、河南、江蘇作為棉花放開試點省，實行棉花供需直接見面，棉花收購和供應價格由國家定價改為由買賣雙方協商議價，后來由于棉花連續減產，供求矛盾加劇，改革試點工作沒有進行下去。1998年12月，國務院作出《關于深化棉花流通體制改革的決定》，決定從1999年起開始，棉花的收購價格、銷售價格主要由市場形成，國家不再作統一規定，這標志著中國棉花流通體制從計劃經濟時期的統購統銷調整為主要依靠市場機制進行合理配置。中國加入WTO以后，國家先后對棉花產業政策進行了一系列調整，取得了顯著成效。

（一）加入WTO以來中國棉花產業政策的調整情況

第一，深化棉花流通體制改革，推進全國棉花市場建設，加強棉花行業服務。2001年7月，國務院在北京召開全國棉花工作會議。隨后，國務院發出《關于進一步深化棉花流通體制改革的意見》。從此，參與棉花收購加工的市場經營主體很快實現多元化，棉花行業服務不斷創新和健全。2006年，外商獲批進入中國市場從事棉花流通業務。從2002年6月起，中國棉花價格指數通過中國棉花信息網①正式對外發布。2002年12月，全國棉花交易市場推出商品棉電子撮合交易。2003年9月，中國棉花協會正式成立。2004年6月，棉花期貨在鄭州商品交易所上市交易。2019年1月，棉花期權在鄭州商品交易所上市交易。

第二，取消對外貿易計劃管理，實行棉花進口關稅、滑準稅②及配額管理。2001年11月，中國加入WTO，國家對外貿易計劃管理制度改為關稅配額管理制度。2005年1月，全球紡織品服裝配額取消。2005年4月，國家建立棉花滑準稅管理制度，先后于當年4月和7月發放滑準稅棉花配額70萬噸。2015年，國家暫時中斷棉花滑準稅配額發放。2018年6月，由于國內棉價大幅上漲，國家再次啟動棉花滑準稅配額增發。

第三，推進優質商品棉基地和棉花生產保護區建設，加強棉花質量檢驗監管。就優質商品棉基地建設而言，中國自1985開始建設優質商品棉基地①，2001年以后國家繼續推進這項工作并有所調整。從2007年起，國家加大對新疆棉對外運輸的扶持。2019年1月，中央“一號文件”提出恢復啟動新疆優質棉生產基地建設。就棉花生產保護區建設而言，2017年4月，國務院印發《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》，其中，劃定棉花生產保護區233.3萬公頃。就棉花質量檢驗監管而言，2004年9月，全國棉花質量檢驗體制改革開始進行試點。2012年11月，新修訂的GB1103-2012《棉花? 細絨棉》國家標準正式發布，并于2013年9月正式實施。

第四，實行和取消全國棉花良種補貼政策，開展全國棉花高產創建活動。2007年，國家實行良種補貼政策。2009年4月，農業部開始實施全國棉花高產創建活動。2015年，財政部、農業部啟動了調整完善農業“三項補貼”政策的試點工作。2016年4月，財政部、農業部印發《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》，取消了棉花良種補貼。2019年2月，農業農村部發布通知，為保證棉糖自給水平，力爭將棉花面積穩定在333.3萬公頃，保證必要的自給水平。

第五，實行和取消全國棉花臨時收儲政策，保護棉農利益，保證棉花市場供應。2011年中國棉花市場價格大幅回落，給棉農造成了較大損失。2011年3月，國家發展和改革委員會等八部門聯合發布《2011年度棉花臨時收儲預案》，并自2011年度開始進行棉花臨時收儲。2012年度、2013年度，國家繼續實行棉花臨時收儲，并提高了臨時收儲價格。2014年后，國家完善重要農產品價格形成機制，在全國取消了棉花臨時收儲。

第六，在新疆開展棉花目標價格改革試點，實行“價補分離”，完善棉花價格形成機制。2014年1月，中央“一號文件”明確啟動新疆棉花目標價格補貼試點。2014年4月，國家發展和改革委員會、財政部明確新疆棉花目標價格確定為19 800元/噸。2014年5月，新疆啟動棉花種植面積統計核實工作。2014年9月，新疆棉花目標價格改革試點工作實施方案正式發布并實施。2015年后，國家繼續在新疆實施棉花目標價格補貼試點，并對改革方案不斷進行完善和創新。總體上，迄今已實行兩輪改革，其中2014—2016年為第一輪改革，2017—2019年為第二輪改革。從2015年開始，新疆從棉農申報登記開始抓起，開發建設棉花信息平臺，為改革提供了支撐保障。

第七，在新疆以外棉花主產省份開展棉農定向補貼，保護種棉農民利益和區域生態環境。從2014年起，中國在新疆以外的九個棉花主產省份開展了棉農定向補貼工作。2015年、2016年，國家在9個省份繼續實行這一政策。2017—2019年，國家完善定向補貼政策操作辦法，由農業農村部牽頭，會同財政部等組織實施。

第八，改革和完善國家棉花專項儲備管理機制，提高國家儲備效能，推進政府更好發揮作用。2003年3月，中國儲備棉管理總公司成立。2016年11月，中國儲備棉管理總公司整體并入中國儲備糧管理總公司，進行機構改革。2019年11月，國家糧食和物資儲備局與財政部發布公告，啟動棉花專項儲備收儲新機制。

（二）棉花產業政策的成效分析

第一，解決了中國棉花產業資源配置機制的轉型問題，棉花生產、流通、消費由價格信號來引導，棉花價格由市場供求關系決定，市場在棉花資源配置中的作用日益增強。中國從20世紀90年代開始探索棉花流通體制改革，但長期未取得預定效果，2001年以后，逐步實現重大突破。近20年來，除了2011—2013年國家啟動棉花臨時收儲預案外，在其他絕大多數年份，中國棉花價格都是由市場供求形成的。目前中國棉花價格多樣而復雜。2014年以來，中國推進棉花價補分離改革，完善了棉花價格形成機制，國內外棉花價差顯著縮小①并實現接軌聯動，“外棉入市、國棉入庫”格局發生了根本性改變。隨著中國棉花價格形成機制的調整完善，國內外棉花市場競爭加劇，新疆棉花生產的比較優勢和競爭優勢增強，全國棉花生產布局和流通形勢發生較大變化。

第二，解決了中國棉農利益保護方式不適應新形勢的問題，由國家通過稅收免除、宏觀調控、市場監管、保險支持和提供價外補貼等方式予以保護，國家財政資金使用的效率及精準性和政府補貼的合理性顯著提高。中國棉農在棉花產業發展中處于弱勢地位，如何在市場經濟條件下對棉農的合理利益提供保護是一道難題。經過改革探索，中國已建立一套國家對棉農利益予以保護的新機制，使種棉農民利益得到一定保護。這套機制主要由農業稅收減免、加強宏觀調控、開展市場監管、實行保險支持和提供價外補貼等組成，在實踐中還在不斷完善，總體上支持保護效果較好。特別是2014年以來，在新疆棉花目標價格補貼試點中，采取宏觀上核算差價補貼而微觀上按交售量及面積、質量等補貼的辦法，通過“專業倉儲監管+在庫公證檢驗”制度與信息平臺的建立和完善，大大提高了補貼的精準性和有效性。不僅如此，國家財政對棉花目標價格補貼的總預算是限額的，政府補貼的合理性也有所提升。

第三，解決了中國部分地區棉花生產經營效率過低的問題，推動了農業結構調整和棉花生產方式轉變，促進了棉花質量提升和經濟社會穩定發展，保護了生態環境。中國各地棉花生產資源條件和生產水平相差較大，與農業現代化發展要求不相適應。經過改革后，在市場機制作用下，不同效率的棉花生產經營者加速分化，高效率的棉花生產得到加強，低效率或無效的棉花生產逐步退出，總體上棉花的質量等級和單產水平不斷提升，全國棉花生產效率提高，中國棉花生產的國際競爭力有所增強。全國效率提升最顯著的是新疆。在新疆內部，次宜棉區逐步退出生產，低產棉區棉花生產下降，優勢棉區穩定發展。不僅如此，機采棉的推廣和普及，提高了種棉效率，降低了種植成本，特別是人工成本支出。在國家支持和市場競爭下，新疆棉花生產持續穩定發展，不僅鞏固了新疆優質商品棉基地建設成果，而且保證了新疆農民獲得穩定的基本收入，維護了新疆經濟發展和社會穩定大局。隨著棉花生產布局的優化，棉區生態環境得到保護。

第四，解決了中國紡織業用棉成本一度過高的問題，推動了棉花產業鏈上下游合作，提高了中國棉花和紡織產品的國際競爭力。紡織業用棉成本是棉花生產、加工和流通環節的成本和利益的綜合體現，深刻影響著棉花國際競爭力，中國這個指標曾經一度過高，問題較為嚴重。從2014年起，中國實施棉花價補分離改革，解決了這一問題。改革后，全國棉紡織骨干企業虧損面從2014年開始逐年下降。2017年第二輪改革后，當年虧損面下降超過10個百分點。由于中國棉花價格不再包括補貼，國內外棉花價差顯著縮小，中國棉花和紡織服裝進出口逐步恢復正常。

（三）棉花產業政策調整的經驗教訓分析

第一，為正確認識和處理好政府與市場的關系提供了鏡鑒。經過多年的改革開放，中國的經濟體制已經發生重大變化，在實踐中如何處理好政府與市場的關系，十分具有挑戰性。中國從2011年起制定和啟動棉花臨時收儲預案，曾經被認為是一個好政策，并且實施了3年。但實踐證明，這個政策的設計是有缺陷的。從該政策的實施和取消看，它不僅暴露了市場機制對棉農的利益分配存在失靈，而且反映了政府機制在解決該問題時存在的局限性。在市場經濟中，農產品價格變化的重要性、敏感性和復雜性會超越一般人的想象，價格本身復雜而且難以預測，總體上存在大幅波動，且這種波動在不斷變化，農民不可抗拒，政府也難以預測和調控[3]。在政策設計上，政府對農產品價格調節要十分小心，除非出現重大突發事件以及調節時間很短且明確，否則不應對農產品價格進行調節。

第二，為未來國家優化棉花產業政策提供了良好基礎。國家在新疆實行棉花目標價格補貼的基本做法是可行的，這項政策還可以進一步完善、創新和推廣。2014年，中央“一號文件”提出要逐步建立農產品目標價格制度，當時在學術界和政策層面是存在爭議的。經過各方面的積極努力，2014—2016年新疆棉花目標價格改革試點成功實現預定目標。從2017年起，國家在新疆開展第二輪棉花目標價格改革試點，效果得到進一步提高。實踐證明，國家在新疆開展棉花目標價格改革的基本做法是可行的。其關鍵點是：國家不再對棉花進行臨時收儲，加強市場流通服務體系建設;國家采取在宏觀上核算差價補貼、控制補貼總量而在微觀上按交售量及面積、質量等補貼的辦法，由中央財政對符合條件的棉花實際種植者提供限額補助;國家從生產源頭入手進行監管并與銷售進行銜接，促進棉花實際種植者重視市場波動風險;國家利用現代信息技術提升公共管理和服務水平;國家提出解決問題的目標任務，加強組織領導協調，新疆各級黨委和政府牽頭深入解決各種具體問題。這項改革在農業支持保護政策中具有開創性。從目前的政策性質來看，已經引入“藍箱”政策，在實踐中可有效操作。下一步，這項政策還可以進一步完善、創新和推廣，建立棉花基本收益保險與綠色發展補貼制度，從而將現行的補貼政策進一步轉型為“藍箱”與“綠箱”相結合的新型補貼政策。

第三，為國家進一步完善和創新農業支持保護制度提供了實踐借鑒。從源頭入手抓好產業信息平臺建設，建立農產品市場購銷制度、農產品目標價格制度和農產品儲備貿易調控制度等相結合的政策框架，是重要且可行的。中國是WTO成員國，國內農業支持政策要符合WTO農業改革的大方向，與高水平開放環境相適應。近20年來，中國棉花產業政策的調整提供了重要參考，目前已率先建立帶有“藍箱”性質的農業補貼新政策，形成由農產品市場購銷放開制度、農產品目標價格制度和農產品儲備及進出口調控制度等相結合的新型支持保護政策框架。這些政策符合WTO農業改革的大方向，適應了高水平開放環境的要求。特別是近6年來，在棉花產業政策調整中，貫徹和遵循了“放管服”的改革思路和改革方法，確保了改革取得實質性成果并實現了預期目標。從改革操作上看，對改革方案中涉及的各有關部門和單位的職能、責任、權利等工作安排和相關的人、財、物、信息等資源配備進行統籌深入考慮，堅持注重頂層設計與“摸著石頭過河”相結合，堅持加強組織領導與加強技術支撐相結合，堅持統一標準補貼與適當兼顧特殊相結合，堅持搞好制度設計與建立強有力的工作隊伍相結合，為新時代深化中國農業支持保護制度改革探索了新路徑，提供了實踐借鑒。

三、優化中國棉花產業政策需重點解決的問題和遵循的原則

棉花產業政策對棉花生產發展、棉農收入支持及棉區建設保護非常重要。中國棉花產業發展的新變化對改革、完善和創新中國棉花產業政策體系提出了新的任務。新時代優化棉花產業政策，應提高對政策環境變化的認識，對政策目標有所調整，對政策內容有所完善，對政策操作有所創新。在政策優化中，既要堅持和鞏固，又要完善和創新，關鍵是要解決問題，最終是要建立良好而穩定的秩序。在政策設計上，要進一步提高對棉花產業政策性質和內容的認識，把握政策優化的方向和重點，提高政策優化的水平和能力，確保政策優化后的結果與預定目標保持一致。

（一）優化棉花產業政策需重點解決的問題

中國棉花產業的發展變化對優化棉花產業政策提出了新的任務和要求。要提高對棉花產業發展政策環境改變的認識，在政策目標上有所拓展，在政策內容上有所完善，在政策操作上有所創新，合理提出問題，解決突出問題，實現預定目標，為建設新時代現代化經濟體系提供支撐。

1.棉花產業政策環境發生改變，需要更加合理地提出問題

當前中國棉花需求發生重大變化，紡織原料需求中天然纖維占比不斷縮小。國內棉花生產基礎依然薄弱，新疆與其他棉花主產區在政策上不一致，對于如何深化新疆棉花目標價格改革在學術界還有分歧，未來隨著棉花生產形勢變化可能有一部分政策工具會失靈。在政策實踐中，一些制度設計和試點措施還需要進一步深化;一些具體政策目標過多且存在互不兼容的問題;一些政策導向與推進農業供給側結構性改革、保護生態環境和建設美麗中國存在沖突;一些新試點的政策支持方式如“價格保險+期貨”還存在缺陷。

2.棉花產業政策目標有所調整，需要集中解決突出問題

總體來看，目前中國棉花產業政策面臨五方面的突出問題：一是如何提高質量，實現棉花產業高質量發展;二是如何對棉農進行支持保護;三是如何提高棉花自給率水平，保障基本供給和產業安全;四是如何有效管理棉花產業上下游各環節，實現產業鏈有效銜接;五是如何對棉花產業實現有效監管，實現有進有退、提質增效、綠色發展。

3.棉花產業政策內容有所完善，務必把問題解決得更好

要根據農業高水平開放要求，提高政策設計水平，進一步完善政策內容。具體而言，要做好如下工作：一是在政策性質上要合理和準確，處理好政府與市場的關系，讓市場在資源配置中起決定性作用，政府更好地發揮作用，實行有“保”有“放”，該保護的要堅決保護，該放開的要逐步放開，該調整的要有序調整。二是在政策條件上要明確和公開，處理好政府與社會的關系，明確各種參加者的對象、范圍、條件及其職責、權力、利益關系。三是在政策內容上要深入和細致，處理好政府間與部門間的關系，建立相關的人力、財力、物力、技術、信息、法制等保障。

4.棉花產業政策操作有所創新，要保證實現預定目標

要根據棉花產業發展變化和高水平開放要求，在棉花產業政策操作上有所創新。重要的是深化“放管服”改革，由政府牽頭，建立良好的組織實施機制，加強現代技術支撐保障，提高政策操作效率，降低政策操作成本，控制政策實施風險，保證實現政策預定目標。一是在政策形式上推進從一事一議、文件式的政策向統籌規劃、法制式的政策轉變。二是在政策時間上推進從短期性、臨時性的政策向長期性或周期性的政策轉變。三是在政策實施上推進從行政推動、安排資金、建立隊伍、因地制宜向公共管理、建立基金、電子政務、專業服務等方式轉變。

（二）優化中國棉花產業政策需要遵循的重要原則

1.尊重客觀規律，堅持正確的改革方向

優化中國棉花產業政策，要做正確的事，建立完善激勵機制。一要考慮到資源環境的影響，尊重自然規律，使棉花生產政策符合促進綠色發展和建設美麗中國的大方向。二要考慮社會公平影響，尊重社會規律，設定稀缺資源分配政策，使其符合保障棉農基本收益和維護社會公平和諧的大方向。三要考慮生產效率影響，尊重經濟規律，設定棉花管理體制機制相關政策，符合實行高水平對外開放和遵守農業補貼規則的大方向。四要考慮操作實施影響，尊重政策作用規律，設定政策實施預期結果，符合構建新型農業補貼政策體系和推進政策操作方案規范化、完整化和法制化的大方向。

2.重視發展階段變化，推進全國政策調整

優化中國棉花產業政策，要解決富有時代性、公共性和特定性的新問題，適應新時代發展需求。一要解決戰略性問題，調整和完善棉花生產關系，解放和發展棉花生產力。二要解決體制性問題，健全和完善棉花市場運行機制，提高經濟效率和增進分配公平。三要解決操作性問題，建立和完善良好穩定的棉花產業政策框架，合理而有序地解決問題。

3.重視遵循WTO要求，實行“藍”“綠”組合

優化中國棉花產業政策，要與世界接軌，符合WTO農業改革的大方向。一要優化并用好“藍箱”支持措施，即按照WTO農業協議規定，屬于可以引起貿易扭曲、但有限額并且在規定限額標準之內、可免除減讓承諾的支持措施。二要逐步引入“綠箱”支持措施，即按照WTO農業協議規定，不引起貿易扭曲、可免除減讓承諾的支持政策。三要實行“藍箱”“綠箱”支持措施組合，即在宏觀上建立國家棉花財政補貼支持基金、加大各級政府支持力度，而微觀上按棉農交售量及面積、質量等進行限額的補助補貼，以及按棉區生態環境建設保護項目和符合“綠箱”支持措施標準的各類項目進行專項的支持補貼，建立資金統籌使用機制，合理設置各種支持補貼的前提條件、資格標準、順序要求等，在符合支持條件時按優先序和規定標準等進行支持補貼。

4.重視加強新技術應用，控制政策操作風險

優化中國棉花產業政策，要正確地做事，提高政策設計和政策操作中的科技水平。一要加強政策條件應用，在政策文件中盡可能顯示政策條件，包括前提條件、政策邊界及因果關系等。二要加強保險機制應用，完善和創新政策性棉花種植業保險制度和棉花市場價格保險制度，推進棉花種植業保險與市場價格保險的銜接整合。三要加強數字農業應用，從農業部門入手組織棉花種植信息的農戶申報、登記上網、數據核查等，健全和完善棉花產業發展的各項基礎數據，抓好全國棉花產業信息平臺建設，為棉花產業政策的操作實施提供大數據支撐保障。

四、完善和創新中國棉花產業政策的建議

目前中國正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續深化，經濟下行壓力加大。適應中國棉花產業發展變化要求，解決高水平開放環境下的突出問題，優化棉花產業政策更顯重要而緊迫。要提高對棉花產業發展重要性、復雜性和特殊性的認識。優化棉花產業政策，國家必須站得更高、看得更遠和考慮更深，實行有堅持和有改革相結合，把握大局，因勢利導，搞好設計，整合資源，有序推進，推進從根本上解決棉花產業發展的效率問題、公平問題和可持續問題。

（一）優化中國棉花產業政策的方向、重點和難點

優化中國棉花產業政策，應綜合考慮中國棉花產業的變化趨勢和中國現有棉花產業政策、優化政策需要解決的突出問題以及需要遵循的原則。要瞄準最終目標，突出問題導向，貫徹落實新發展理念，深入推進農業供給側結構性改革，實施創新驅動發展戰略，搞好統籌謀劃、統籌兼顧和制度設計，嚴把改革方案質量關，審時度勢，科學實施。

1.實行有堅持和有完善相結合，建構由棉花市場機制、補貼機制和調控機制等“三支柱”組成的良好穩定的政策框架

在深化改革的方向上，要強調繼承和發展，實行有堅持和有完善相結合，瞄準建立良好穩定秩序的最終目標，突出解決重大現實問題，建立三個相對獨立而又相互補充的政策支柱，每個支柱各解決一個核心問題，組成棉花產業政策體系，形成良好穩定的政策框架。第一支柱是棉花市場機制，即建立和完善棉花市場運行制度，堅持讓市場在資源配置中起決定性作用，實行效率優先，激勵從生產導轉向競爭力導向，促進國產棉及棉花產業鏈的綜合競爭力提升，解決國內外棉花生產質量、成本和效率差距較大以及中國棉花市場體系建設不完善的問題。第二支柱是棉花補貼機制，即建立和完善棉農及棉區支持補貼制度，堅持政府更好發揮作用，激勵從分配性努力轉向生產性努力，彌補市場失靈，促進社會公平和諧，解決中國棉農和棉花生產保護區支持補貼政策不完善的問題。第三支柱是棉花調控機制，即建立和完善棉花種植、貿易及儲備等管控制度，堅持以綠色生態和高質量發展為導向，激勵從數量增長轉向數量質量生態并重，促進綠色發展和高質量發展，解決中國棉區生態環境建設保護不力和棉花宏觀調控體系不完善的問題。

2.圍繞提升效率、促進公平和綠色高質量發展，分類深化改革，有序解決突出問題

在深化改革的重點上，緊緊圍繞解決國內外棉花生產質量、成本和效率差距較大的問題，中國棉農和棉花生產保護區支持補貼政策不完善的問題，中國棉區生態環境建設管理不力和棉花宏觀調控不完善的問題，實行分類改革、有序推進，將重大改革進行到底，切實解決突出問題。一是聚焦提升效率，優化市場類政策，加強棉花市場體系建設，完善價格形成機制，推進創新引領發展。二是聚焦促進公平，優化補貼類政策，深化完善新疆棉花目標價格改革試點，完善和創新補貼方式，統籌建立棉花目標價格保險制度、種植業保險制度和綠色發展補貼制度，并將這種制度向內地棉花主產區進行推廣，逐步建立全國棉花生產基本收益保險與綠色發展補貼制度。三是聚焦推進綠色高質量發展，優化調控類政策，采取監管約束和補貼獎勵兩手抓，在棉花產業發展上實行有“保”有“放”。

3.完善政策操作機制，加強領導組織協調管理，提高政府解決問題的能力和效果

在深化改革的操作上，攻堅克難，立足機制制度創新，突出改革整體性，注重可操作性，聚焦突出矛盾，統籌銜接當前和長遠舉措，明確分工和完成時限，把握節奏，分步實施，把改革方案設計好，加強政府公共管理和服務能力建設，提升政府資源配置效率和政策實施效果。具體而言，要從如下方面著手：一是在改革方案設計中明確政策實施的各種參與者及相關的責任、權力、利益關系;二是在改革方案落實中加強政策實施的人力、財力、物力配備;三是在改革工作組織中建立政策實施的科技、信息、法律支撐。

（二）對完善和創新中國棉花產業政策的相關建議

2020年是一個重要的時間節點。當前和今后一段時間，在優化中國棉花產業政策上，國家要銜接過去、現在和未來，鞏固近年來重大改革成果，結合新時代需要，加強領導，把穩方向，突出實效，加強系統集成，全力攻堅突破，繼續堅持和完善棉花市場經營制度，加快完善和創新棉花及棉區支持補貼制度，探索健全和完善國家棉花種植、貿易及儲備等管控制度，切實推進全國棉花產業政策協調統一，為提升中國棉花產業競爭力提供堅強保障。

1.堅持和完善棉花市場經營制度，讓市場在資源配置中起決定性作用，讓高效率主體做大做強

完善棉花收購企業和棉花種植戶管理監督辦法，推進高標準棉花市場體系建設，完善社會化服務體系，促進專業化分工，引導棉花資源合理高效配置，提高棉花產業競爭力。一是加強市場化建設，提供綜合化服務。鞏固棉花市場化改革成果，國家不再實行棉花臨時收儲，完善棉花價格形成機制。引導和支持有條件的企業或機構開展物流配送、科技服務、電子商務、保險服務、供應鏈金融等業務。二是堅持競爭力導向，加大結構性改革力度。加快從生產導向轉向競爭力導向，支持高效率地區和高效率主體發揮優勢，降低成本，提高價格競爭力，改進品質，提高特色競爭力。促進涉棉企業兼并重組和上下游銜接整合，參與優質棉基地建設，提高棉花生產質量效益。三是推進國內外銜接，用好國內外兩種資源和兩個市場。支持棉花主產區農民流轉土地、加大投資和技術改造，保持中國棉花產能在合理區間，務實、低調、依規開展海外農業投資。四是完善金融管理政策，改進政策性金融服務。按照銀保監會規定，中國農業發展銀行是中國的農業政策性銀行，其承貸主體須為企業法人客戶，這已不適應農村形勢變化需求，建議適度放寬其信貸支持范圍，采取分批試點、逐步遞進的方式開展對專業大戶和新型經營主體的信貸支持。可以考慮將國家支持新疆棉紡織服裝業的相關配套資金，統一由中國農業發展銀行代理和撥付，以加強對棉花全產業鏈發展的支持服務和資源整合。五是推進價格信息規范，加強重要價格信息管理服務。準確全面的價格信息是科學研判市場形勢變化的重要基礎。目前中國棉花市場價格種類很多，有生產價格、銷售價格、期貨價格、進出口價格、政策補貼價格等，但各種價格所針對的品種、質量、地點和交易條件等不同，難以可比和綜合利用。為此，要加強棉花市場價格信息調查匯總和統一發布，對重要價格及其價格條件、價格內容加強管理和統一發布，進行技術規范，增強嚴密性和連續性，優化市場服務。

2.完善和創新棉花及棉區支持補貼制度，探索建立新型棉花目標價格保險制度與棉區綠色發展支持補貼制度

完善中國棉花補貼政策，要穩妥推進、漸進調整，推進補貼結構調整和方式轉變，將現行政策的性質從“藍箱”措施進一步改革創新為“藍箱”措施與“綠箱”措施相組合，實行產業措施與區域措施相結合。在產業措施上，以種棉農民為主要對象，側重“補虧損、穩收入”，實行財政限額支持，在操作上采用新疆棉花目標價格改革試點的基本做法并予以深化完善，建立新型棉花目標價格保險制度。在區域措施上，以棉花產區綠色發展項目為對象，側重“補綠箱，促轉型”，實行財政獎勵補助，在操作上按照WTO“綠箱”支持措施要求設計項目、組織實施，建立棉花產區綠色發展支持補貼制度。將產業措施和區域措施結合起來，設立國家棉花及棉區財政補貼支持基金，設置產業措施支持限額，統籌實施新型棉花目標價格保險制度和棉區綠色發展補貼制度。

一是深化完善新疆棉花目標價格補貼制度，建立新型棉花目標價格保險制度。堅持保護實際種棉者利益，實行宏觀上核算差價補貼而微觀上按交售量及面積、質量等補貼，加強產銷監管和信息平臺建設。將保險機制引入目標價格制度并進行創新，以目標價格為理賠責任標準，實行參保者繳費，國家補限額賠付，實行目標價格、補貼總額“雙限”。繼續實行補貼資金由財政安排，但設立保險補貼基金，由基金統籌收支①。完善目標價格定價周期及水平，可從一定三年改為一定五年。完善補貼與棉花質量掛鉤的實施辦法。探索補貼與棉花品種掛鉤的實施辦法[4]。加強棉花行業誠信體系建設。

二是完善棉花種植業保險制度，與新型棉花目標價格保險制度銜接整合。對棉花種植業保險制度進行改革，完善參保和理賠辦法，加大對小農戶的扶持。推進棉花生產基礎信息共建共享，整合政策資源，提高資金使用效率。凡是參加棉花種植業保險繳費的農民，可以憑有關繳費免交新型棉花目標價格保險費用;由國家對棉花實際種植面積在一定規模以下的小農戶參加保險的農戶保費進行補助。

三是創建棉花產區綠色發展支持制度，與新型棉花目標價格保險制度有機組合。按照WTO農業補貼規則的“綠箱”措施標準，強化棉區生態系統補貼政策，設計棉花產區綠色發展支持項目，比如對特定區域的農業環境保護、落后地區援助、農業結構調整投資、推進水肥一體化、農膜殘留回收、發展品種一致性等給予扶持，探索生產申報、耕地治理、農業面源污染治理、農業高效節約用水等有效支持政策，設立項目優先序，由財政按項目進行獎勵補助。國家設立棉花及棉區財政補貼支持基金，將基金一定比例或保證新型棉花目標價格保險支出后的余額，用于棉花產區綠色發展項目開支。在具體操作上，可借鑒政府招標采購模式，逐項進行規范化、標準化和信息化，按棉農實際付費的一定比例進行獎勵補助，核定專業化服務費用標準，實行統一編碼管理，實行規范操作、據實補貼、先試點后推廣、有序推進，探索成熟一項啟動補貼一項，最終形成完整的政策體系。

3.健全和完善國家棉花種植、貿易及儲備等管控制度，促進棉花產業鏈上下游的協同發展

從源頭入手加強引導、監管和服務，健全農業風險分散體系，完善棉花全產業鏈管理，適時適度實施宏觀調控，推進棉花產業的綠色發展、高質量發展和可持續發展。一是探索棉花生產監管。重視新時代中國比較優勢和競爭優勢的變化，推動棉花生產總量引導管控、布局結構調整和發展方式轉變。從制約棉花可持續發展的重要領域和關鍵環節入手，突出綠色生態導向，探索制定全國棉花生產保護區綠色生態發展規劃，建立棉花生產經營者資格管控制度，明確棉花實際種植者在用地、用水、用肥、用藥、用膜、棉花交售、參加保險、信息申報、領取補貼等方面的要求和義務。以現有補貼政策的實施為切入點，建立和完善補貼控制條件體系（包括對象、范圍和程序等），促進農民規范種棉。二是適度進行貿易管控。多元、均衡、可控釋放棉花進口需求，從嚴控制棉花滑準稅配額進口數量、時機和節奏，對棉花市場進行適當調節。三是適時進行儲備調節。國家在棉花收購價持續過度下降時可由中儲棉公司逢低收儲，在持續較快上漲時則要減量或停止收儲。四是加強風險防范管控。完善棉花產業信息平臺建設的范圍和內容。加強棉花財政支持風險管理控制，明確實行限額補助，控制棉花目標價格水平和補貼總量規模。加強棉花金融風險管理，重視涉棉企業或農戶的資金周轉問題和中國農業發展銀行等金融機構的資金安全問題。

4.推進全國棉花產業政策協調統一，將新疆棉花產業政策優化經驗向內地棉花主產區進行推廣

針對新疆以外的主產棉區近年來棉花生產持續大幅萎縮的問題，要完善全國棉花產業發展政策頂層設計，加快建立全國棉花產業政策協調統一機制，盡快將新疆棉花產業政策調整的重要經驗和基本做法向內地棉花主產區進行推廣，并與新疆棉區同步進行完善和創新，探索建立新型棉花目標價格保險制度和棉區綠色發展支持制度。在將新疆的經驗做法向內地省份推廣的過程中，要發揮當地農業農村部門及鄉（鎮）、村組織的作用，從生產源頭開始抓，并加強管理監督，做好棉花種植信息的調查、統計和申報等基礎工作。要與棉花種植保險改革、棉花供給側結構性改革、國家儲備機制改革、關稅配額制度改革等進行銜接和組合，在棉花價格監測統計、市場體系建設、黨委和政府組織領導協調等方面推進配套改革，推動棉花產業服務體系升級、企業兼并重組和產業競爭力提升。

參考文獻

[1]中國棉紡織行業協會.中國棉紡織行業2018年度發展研究報告[M].北京：中國紡織出版社， 2019.

[2]斯文·貝克特.棉花帝國：一部資本主義全球史[M].徐軼杰，楊燕，譯.北京：民主與建設出版社，2019.

[3]秦中春.引入農產品目標價格制度的理論、方法與政策選擇[M].北京：中國發展出版社，2015：28-40.

[4]郜亮亮，杜志雄.棉花目標價格改革對國內棉花市場影響的實證分析[J].改革，2018（7）：137-147.

（責任編輯：羅重譜）