投資者權益保護有重大突破

劉暢

近期，證監會發布《證券期貨行政和解實施辦法（征求意見稿）》。此外，中國特色證券集體訴訟制度建設取得重大進展。這些跡象表明，中國資本市場在投資者權益保護方面將取得重大突破。

由試點到實施

8月7日晚，證監會發布《證券期貨行政和解實施辦法（征求意見稿）》（下稱《實施辦法》），在新《證券法》的基礎上對行政和解制度進行了完善。

行政和解是一種新型的綜合性執法方式。依據法律，證監會對涉嫌證券違法的單位或者個人進行調查期間，被調查的當事人若書面申請，承諾在證監會認可的期限內糾正涉嫌違法行為，賠償有關投資者損失，消除損害或者不良影響，證監會可以決定中止調查;被調查的當事人履行承諾的，證監會可以決定終止調查。

證監會于2015年2月發布實施《行政和解試點實施辦法》（下稱《試點辦法》），在證券期貨領域正式試點實施行政和解制度。但是，自從該《試點辦法》推出后，實踐成功達成和解的只有2例，且都是針對外資機構，分別為高盛亞洲和上海司度。

新《證券法》出臺后，對行政和解制度作出了明確規定，因此《實施辦法》對原有《試點辦法》作出十大修訂。

從《試點辦法》到《實施辦法》的變化不言自明，新規就是要對2015年以來的行政和解試點工作經驗予以固化，并推動行政和解從試點轉入常規，進一步發揮其作用。

據介紹，行政和解制度的核心價值在于提高執法效率，降低執法成本，化解行政資源與行政效率之間的矛盾，并非通過和解削弱、取代行政執法。

還有法律專家指出，行政和解與民事主體之間的和解不同，是一種法定的行政執法方式，必須嚴格依法辦理，確保公平、公正。一方面，行政和解應當公開透明，接受外部監督;另一方面，和解部門與調查部門、審理部門應當相互獨立，內部應當形成監督制衡。

提高監管效率

為了提高監管效率，使行政和解成為行之有效的制度，本次《實施辦法》做了多項修訂。

首先，調整行政和解申請的期間。

當事人可以提交和解申請的期間，由原先的“正式立案之日起滿3個月（經證監會主要負責人批準可不受3個月限制），至作出處罰決定之前”，改為“自收到證監會調查的法律文書之日起，至證監會作出行政處罰決定前”。

其次，調整行政和解的適用范圍與條件，不再對案件類型作特別限定，同時完善適用和解程序的積極條件和消極條件。

積極條件調整為：案件已經過必要的調查程序，并且符合下列條件之一：案件事實難以完全明確;法律適用難以完全明確;當事人已經或者承諾采取有效措施，糾正涉嫌違法行為，賠償有關投資者損失，消除損害或者不良影響;采取行政和解有利于保護投資者合法權益，提高執法效率，恢復市場秩序的其他情形。

消極條件調整為：被調查當事人的行為涉嫌證券期貨犯罪，依法應當移送司法機關處理的不得和解;對于慣犯、累犯等不得和解;當事人就同一案件重復申請和解的，不適用和解程序。

此外，完善行政和解金的確定因素，新增“當事人涉嫌違法行為如被查實依法可處以的資格處罰措施”“當事人在案件調查中的配合情況”“達成行政和解時所處的執法階段”3項內容作為確定因素。

更為重要的是，完善行政和解金的管理和使用，明確行政和解金應當優先用于賠償投資者損失。對于未造成投資者損失，或者投資者損失難以認定，或者行政和解金在賠償投資者損失后仍有剩余的，應當上繳國庫。

集體訴訟漸行漸近

除了《實施辦法》外，對于中小投資者還有一個好消息。新《證券法》規定了“默示加入、明示退出”的特別代表人訴訟，近期最高法院給出了相關司法解釋。

7月31日，最高人民法院出臺司法解釋《關于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規定》，細化了新證券法中的相關規定，更為系統地規定了證券代表人訴訟的定義、審理原則、管轄、立案、登記、通知、調解、審判、上訴、執行與分配等內容，確立了高效、透明、便捷、低成本的審理原則。

同一天，中國證監會、中證中小投資者服務中心分別發布《關于做好投資者保護機構參加證券糾紛特別代表人訴訟相關工作的通知》《特別代表人訴訟業務規則（試行）》，對投保機構、登記結算機構等單位參加特別代表人訴訟的行為作出了詳細規范，明確了參加訴訟的投保機構和投資者的權利義務。

至此，中國特色的證券集體訴訟制度已漸行漸近。

特別是，司法解釋將證券糾紛代表人訴訟整體分為傳統加入制的普通代表人訴訟和聲明退出制的特別代表人訴訟。

對公眾普遍關注的特別代表人訴訟集中管轄、啟動程序、權利登記、當事人聲明退出、投保機構訴訟義務、訴訟費用、財產保全等，司法解釋作出了專門規定，解決了特別代表人訴訟中的諸多實踐難題。

最高人民法院審判委員會專職委員劉貴祥對媒體表示，集體訴訟制度為權利受損的中小投資者提供了便利和低成本的維權渠道，其“聚沙成塔、集腋成裘”的賠償效應能夠對證券違法犯罪行為形成強大的威懾力和高壓態勢。司法解釋通過詳細規定具體的程序規則，為各級人民法院正確實施法律，統一裁判尺度，提高證券集體訴訟質量和效率提供了具有可操作性的指引，使證券集體訴訟制度能夠落到實處。

證監會也高度重視特別代表人訴訟的平穩運行。

中國證監會首席律師焦津洪表示，目前證監會正全力支持和配合人民法院做好司法解釋的實施工作，除了投服中心作為證監會系統具體參加特別代表人訴訟的主要投保機構制定發布專門業務規則之外，根據分工安排，證監會系統另外一家投保機構——投保基金在試點階段主要從事數據分析、損失計算、協助分配等工作，與投服中心形成互補，后續根據需要再制定業務規則。

在焦津洪看來，證券集體訴訟只是證券期貨多元糾紛解決機制的一種類型，不影響其他糾紛解決方式積極發揮作用。

他指出，新《證券法》規定投保機構“可以作為代表人參加訴訟”，投保機構將按照業務規則中的案件篩選機制，對重大典型、社會影響惡劣的個案，依法及時啟動集體訴訟。

投資者權益保護任重道遠

投資者權益保護工作是中國資本市場的老生常談。

2005年6月，國務院批準中國證監會、財政部、中國人民銀行發布《證券投資者保護基金管理辦法》，同意設立國有獨資的中國證券投資者保護基金有限責任公司（簡稱“投保基金公司”），并批準了公司章程。

2005年8月30日，投保基金公司在國家工商總局注冊成立，投保基金公司歸口中國證監會管理。

目前，投保基金公司已探索構建起四大業務體系，其中就包括由投保基金賠付、專項補償基金賠付、行政和解金賠付構成的多層次賠付體系。

但是，比較遺憾的是，目前投保基金公司官網公布的專項補償案例只有3例：欣泰電氣、海聯訊、萬福生科，行政和解金賠付案例尚沒有1例。

本次《實施辦法》出臺后，投保基金公司如何利用好政策、擴大保護范圍、形成有效的投資者保護機制，值得進一步探索。

鏈接之一：

兩個行政和解案例

今年1月20日證監會發布公告，證監會依法與司度（上海）貿易有限公司等5家機構及其有關工作人員達成行政和解。這是歷史上第二個成功達成證券執法和解的案例。

具體來看，根據申請人在其涉嫌違法行為中所得金額等不同情況，司度（上海）貿易有限公司以及富安達基金管理有限公司、中信期貨有限公司、北京千石創富資本管理有限公司、國信期貨有限責任公司5家申請人分別繳納行政和解金人民幣6.7億元、180萬元、1000萬元、235萬元、100萬元，并按協議要求采取了必要措施加強公司的內控管理，證監會依照規定終止對申請人有關行為的調查、審理程序。5家申請人的和解金總計為68515萬元。

司度（上海）貿易有限公司成立于2010年2月5日，為外國法人獨資，唯一一家股東為“CITADEL GLOBAL TRADING ”，該公司是國際知名的對沖基金，司度是他們參與A股市場交易的主體。

2015年7月，滬深兩交易所因存在重大異常交易行為，對一批證券賬戶采取限制交易行為。其中，“國信期貨有限責任公司―司度（上海）貿易有限公司”賬戶作為唯一被限制交易的外資賬戶受到廣泛關注。

證監會首次達成行政和解，則是在2019年4月份，當時證監會依法與高盛亞洲、高華證券以及高盛亞洲和高華證券的相關工作人員等9名行政和解申請人達成行政和解協議。申請人總共繳納行政和解金1.5億元。

鏈接之二：

海外市場的經驗

在海外資本市場，證券領域的行政和解制度已經很成熟，較為著名的案例有：華爾街十大投資銀行案、美國國際集團（AIG）案、阿德菲亞公司案、德意志銀行案。

這些案件的當事人與證券監管機構、刑事檢控部門的和解談判協同步進行，并最終促使了證券監管和解與辯訴交易同步達成，使問題得到徹底解決。

值得一提的是，這些案例中投資者的權益均得到了較為充分的保護。

例如，在華爾街十大投資銀行案中，14億美元的和解金中有3.875億美元賠償給投資者，并以此成立12個基金以供投資者受償，而符合法院所設定時間范圍內買賣該投資銀行所承銷或推薦之問題公司股票的投資者，只要符合一定條件，皆可受到補償。

又如，在美國國際集團案中，美國國際集團上繳7億美元的和解金作為專門補償受誤導或受損害投資者的基金。