美國、英國等國家科技創新政策要點分析

李宏 惠仲陽 陳曉怡 葛春雷

摘 要：對美國、英國、德國、法國、日本、加拿大、澳大利亞等國家開展深入系統的情報資料文獻調研，利用信息分析工具對這些政策文本進行了文本數據挖掘與分析，對分析得到的政策影響要素進行了分析整理和系統構建，初步建立了新一輪科技革命的“政策要素框架”。結合系統分析方法對主要國家2013年以來應對科技革命的戰略與政策進行了梳理與分析，初步總結了這些國家的政策概況、重點及發展趨勢。

關鍵詞：科技創新政策;新科技革命;政策要素框架

近年來，世界科技發展呈現新的態勢和特征。科技革命正以空前的力量沖擊著社會，使之發生變革，推動著全球經濟增長，并決定著21世紀國際競爭格局。各國從保持和重塑競爭優勢的戰略高度，也紛紛對科技創新的戰略布局和政策進行了重大調整。這需要科技界在專注于研發工作的同時，能夠精準把握面向未來的科技方向，提高研究工作的針對性和有效性。

美國、英國等國家應對新一輪科技革命的政策比較研究

1. 各國科技政策掃描與比較

筆者所在的科技創新政策研究團隊對美國、英國、德國、法國、日本、加拿大、澳大利亞等國家開展深入系統的文獻調研分析，對二百余篇政策文獻進行了文本分析。結果表明：由于各國的科技、創新與產業支持政策在2013年以前主要集中在應對2008年全球金融危機及其后續影響等方面，在整體性、戰略性和前瞻性等方面都較為薄弱。因此，研究團隊收集的文獻更加集中在2013年之后，并且有逐步增加的趨勢，并非均勻分布在21世紀的時間段內。基于此，我們綜合歸納了各國主要自2013年以來頒布的促進新科技革命的戰略布局要點與發展路徑、政策重點（見表1），初步分析了每個國家的政策新趨勢。

2. 文本數據挖掘與“政策要素框架”的構建

研究團隊使用科睿維安公司（Clarivate Analytics）的Thomson Data Analyzer（TDA）信息分析工具對各國科技革命戰略與政策文本進行了文本數據挖掘與分析、聚類和可視化處理，通過詞頻識別了主要發達國家關于科技革命的二百多篇政策與戰略規劃文獻中的關鍵詞及其共段落關系強度，建立了初步的科技革命與產業變革“政策要素框架”，再利用系統分析法，對主要國家2013年以來針對科技革命的戰略與政策的特點與發展趨勢進行了初步的定性評價與分析。

本研究的成果表明，用于分析新一輪科技革命的“政策要素框架”，主要包括四個維度：一是科技革命的重點研發領域（見表2）;二是科技革命進程中的主要影響要素（見表3）;三是科技革命應對政策及主要措施（見表4）;四是各國公認的主要競爭對手及對其活動的關注點（見表6）。

美國、英國等國家和地區應對新科技革命的政策重點與發展趨勢分析

建立新科技革命的“政策要素框架”后，研究團隊參考框架中的不同維度，將其作為新的分析視角和框架，并結合系統分析方法對美國、英國等國家2013年以來針對科技革命的戰略與政策重新進行了梳理與分析，初步總結了全球科技創新政策的總體脈絡、關注焦點及發展趨勢。

1. 美國

美國作為全球最領先的科技創新國家，其科技創新政策一直引領著全世界。奧巴馬時期，美國的科技創新政策非常注重對基礎研究的投入、重視支持新產業界的創業、聚焦于關鍵性的高新技術。但是，特朗普總統上臺以后，對原有的科技政策與發展戰略進行了顛覆性的調整，使得美國的科技創新政策呈現出新的發展方向和趨勢。特朗普傾向于領導市場調節的小政府，非常自負于自己曾經的房地產業管理經驗。他上臺后制定了《美國優先能源計劃》，同時宣布退出“巴黎協定”等多邊科技合作機制，意在由私營企業主導美國的科技與產業創新事業。同時，特朗普在執政近兩年以后，才想起任命了白宮科技政策辦公室（OSTP）的主任。從特朗普在2020年新冠病毒疫情中的表現來看，科技領域的智囊對其政府的科技創新政策影響變得越來越小。可以說，美國科技創新戰略的可預測性和連續性遭到了嚴重破壞。

2. 日本

近年來，日本科技投入有所下降，科研資助的分配更注重于競爭式項目。針對科技領域遲滯不前的問題，日本政府采取了一系列的政策改進措施：一是強化對國立研發法人機構的改革。國立研發法人的職能與使命要滿足國家戰略需求，實現公共研發成果的最大效益;同時，這些法人機構要達到世界級的研究和管理水平，起到國家創新系統的核心作用。二是推動國立大學改革。以國立大學使命為基礎，制定發展愿景、目標、戰略，構建自主、自律的發展改革體制。嘗試轉向社會需求度較高的研究領域，加強大學的學科重組與建設，加強與創新型企業的合作。

日本每隔五年對未來的科技發展方向進行科技預測調查。2019年，日本最近的一次《科學技術預測調查綜合報告》面向2050年，為未來的科技戰略、創新政策以及未來即將實施的《第6期科學技術基本計劃》提供了基調，日本科技和產業界的專家們選擇健康醫療生命科學、農林水產食品生物工程等七個領域作為未來研發焦點，進一步細化為58個主題和702個關鍵技術（見表5）。

3. 歐盟

近年來，歐盟特別注重研究歐盟自己是否可以確保其工業處于利用新興技術的最前沿以及數字技術以外的新興技術及其潛力等，最終目的是為“地平線歐洲”計劃確定投資重點。

歐盟的專家們提出了信息與通信技術（ICT）以外的五個重要的可能創造經濟和社會繁榮的科技研究重點領域：一是生物轉化。包括基因技術、神經技術、人機交互和智慧農業四個主題，匯集了生物技術、工程和信息技術等基礎學科。二是智能材料。包括可再生塑料、智能納米材料和增材制造。智能材料建立在材料技術之上，智能技術將賦予其大量的附加功能、容量和特征，包括適應性和能力，既可以用作傳感器，也可以用作執行器，甚至能以較小的規模創建新的結構。三是低能耗數據傳輸。包括智能灰塵和相干光學器件。各種各樣的健康、食品、交通和環境應用都需要傳感器，以便提供必要的數據來改善有關應用成果，使它們具有能源自主性和可生物降解性，從而擁有廣泛的應用和環境兼容性。通過相干光學器件來保持更有效的低距離通信，可以減少數字化和數據傳輸的總能耗。四是“Power-to-X”技術。包括氫和碳的捕獲和儲存。歐盟的專家們認為，通過直接的能源轉換，“Power-to-X”技術可以提供比目前的化學工藝更有效的技術。它還和碳捕集與封存技術緊密結合，如可以捕獲過程工業中排放的二氧化碳，實現零排放水泥、零排放垃圾焚燒，吸收來自生物過程工業的碳，支持氫或可再生能源的規模化。五是海洋技術。包括數字魚和海底淡水，建立對海洋生態系統的整體了解，預測危害和壓力因素，監控產量并減少環境足跡。

4. 德國

德國主要通過“高技術戰略2025”，確定了德國未來研究與創新的重點領域：一是健康與護理。加強癌癥研究，開發新的癌癥預防與治療方法;發展智能醫學，用數字聯結研究與醫療（電子病歷）。二是可持續性、氣候保護和能源。大幅減少環境中的塑料垃圾;大規模中和工業溫室氣體;發展可持續循環經濟;保護生物多樣性。三是零排放智能交通。研發安全、互聯、清潔的汽車。投資充電基礎設施;擴大電池生產。推進電池研究，建立基于材料和電池的未來電池技術工藝鏈。四是IT安全研究。開發高效、用戶導向、符合需求的IT安全解決方案。進一步發展量子通信，在公共和私人安全利益前提下建設量子通信基礎設施。五是為人類服務的技術。研究和評估此類新技術的機遇和風險，包括數字輔助系統（數字眼鏡、人—機合作、動力服）、靈活的工作流程和移動辦公的解決方案。在工作4.0計劃中補充工作保護措施，促進數字化工作環境中的安全與健康。六是強化未來能力的技術。發展微電子、通信系統、材料、量子技術、現代生命科學和航空航天研究，加強職業教育，促進人員國際流動，利用社會科學潛力，從關鍵技術、專業人才和社會參與三方面加強德國未來能力。七是推動人工智能應用。推進機器學習方面的能力建設，推動學習系統的使用，開發大數據編輯與分析的新方法，從數據中產生知識并創造價值。在人工智能、大數據方法應用、人機交互等技術領域加強與社會的對話。成立數據倫理委員會，提出數據政策和對待人工智能與數字創新發展框架的建議。

5. 法國

近年來，歐盟的大小事務和科技發展戰略與方向，更多地為德國所掌握。法國作為歐盟第二大國，不僅不能協調歐盟的創新發展為自己的社會建設助力，而且面臨社會矛盾突出、經濟發展停止、國民就業率下降。因此，法國企業家領銜的專家組向法國政府提交的《使法國成為突破性技術主導的經濟體》①等科技戰略與規劃報告，遴選了對法國具有重大競爭力的新興科技研發方向，要求政府集中支持，包括：一是精準農業與農機設備。重點研發領域包括：衛星定位、物聯網、人工智能、增強現實、機器人、無人機、自動駕駛汽車、地理信息系統、遙感。二是有利于健康的可持續食品。重點研發領域包括：分子生物學技術、發酵途徑等。三是生物控制。重點研發領域包括：生物刺激劑、生物控制、低生態影響植物檢疫。四是數字醫療。重點研發領域包括：人工智能、小型化、物聯網、微流體等。五是生物療法與創新療法生物產品。重點研發領域包括：使用生物（酵母、微生物、基因、細胞、組織）或從生物體獲取的物質（激素、抗體、異類物）。六是氫能。重點研發領域包括：氫燃料電池及相關設備、電解、熱泵、多氨基硼烴的合成。七是工業去碳化。重點研發領域包括：低碳鋼鐵和低碳水泥技術等減排新工藝;開發電氣化技術、熱脫碳等工業脫碳技術;實行碳捕獲、運輸、儲存或再利用解決方案。八是新一代可持續復合材料。重點研發領域包括：高性能復合材料、低耗水、低耗能產品的成型、粉碎等技術。九是量子技術。重點研發領域包括：量子計算、量子傳感器、后量子密碼學、量子通信、低溫、光子、微電子、密碼學、算法等。十是網絡安全。重點研發領域包括：人工智能、密碼學。

6. 英國

2016年以來，脫歐焦慮始終籠罩著英國的科技和產業界，因此英國政府在其2018年以來陸續發布的《現代產業戰略》②中非常注重支持本國新興技術研發的措施：一是增加量子技術研發投入。2019年，英國首相已經宣布為量子技術領域新增1.5億英鎊投資，這意味著英國國家量子技術計劃的總投資將超過10億英鎊。英國的量子計劃已經建立了3個量子研究卓越創新中心，受到全世界的矚目。例如：伯明翰的量子傳感中心正在引領使用量子特性的新型磁傳感器的研究工作。這些可以顯著提高人們診斷阿爾茨海默病和心臟病的能力。國家量子計算中心將加速這一領域的發展，并允許企業應用這些新技術進行商業化。二是進一步鼓勵企業對早期研發的參與。英國政府將采取措施確保行業、企業了解這些新技術的影響。積極幫助企業研發正處于商業化邊緣的新技術，使其進入市場時能夠滿足企業的要求。同時，英國在促進對新技術的投資。例如：英國在機器人方面投入巨資。林肯大學的農業機器人中心宣布獲得英國產業基金投資建立世界上第一個農業機器人中心。自英國政府宣布機器人技術成為國家重點發展的八大技術之一以來，政府通過投入3.66億英鎊的資金建立了新的風險投資基金，拉動了超過10億英鎊的工業投資進入。英國政府在對新技術進行投資時，將特別注意給不同規模的企業都帶來新技術的收益。例如：通過高性能新通信技術改變了不同規模新舊企業的業務模式。三是增加對新興技術的投資。投資新技術本身是有風險的，但英國為未來保持自己的研發優勢，不僅以政府的投資充當種子基金，而且還支持國家銀行在企業不敢投資的地方進行投資。由于對新技術的投資是長期的、利益分散的，所以市場不會提供，英國政府就參與和領導。英國政府為未來新技術投資制定明確戰略，承諾將把研發投入的GDP占比提高到2.4%，而且要確定未來投資方向和目標。同時，政府通過公共采購在初期支持新技術的應用。四是改善對新興技術的法律規章和監管體系。對新規則的設計可以消除或減少新興技術成功發展的障礙，新技術總是會產生新的監管問題。英國政府組織制定適合的規章制度，以保護新技術能夠蓬勃發展。例如：英國的法律委員會已經開始審查，以確定關于自動駕駛車輛的全面法律規則;2019年，英國政府還發布了關于第四次工業革命的白皮書，將制定計劃，改革英國的監管體系支持創新。

小結

新興科技蘊藏著巨大的潛力，但需要科技創新政策來促進科技的深度研發和廣度擴散。面對更快速變化和多樣化的研究和創新環境，科技界和政府管理部門都需要變得更靈活和更具響應能力，以更加開放的姿態來參與到這一創新發展的大潮之中。

當前，我國正處于向創新驅動發展轉型的關鍵時期，2020年的全球重大疫情也迫切需要發展新科技、新能力，解決全球社會面臨的空前挑戰，為經濟增長注入新動力。在新一輪科技革命來臨之際，我們需要借鑒國外對新科技革命的戰略部署與政策焦點，解析其產生的背景、目標及效果，進而提出建議，解決自己的科技與創新發展方向規劃和布局問題。與美國、英國等國家政策比較分析表明：一是對比以上國家，我國相應的科技革命與產業變革政策、規劃、措施仍然以圍繞政府支持為主，缺乏對民間和企業界的方向性指導和有效投資機制等方面的具體創新支持。我國需要更有效地學習其他國家的好經驗，對統一建設技術創新平臺、區域統籌協作等政策給予強化和本地化。二是我國在軟件與網絡服務、技術硬件與設備、電子電氣等行業方面處于強力追趕的態勢，繼續堅持投入將有望取得較大進步;在醫藥和醫療設備等行業中國仍須加大研發投入和政策支持，以改變目前落后較多的情況。三是我國的相應政策、規劃有自己的產生背景，但須進一步分析這些政策之間的相互關系以及執行效果，以便分析中國已有戰略、政策的適用環境條件及有效性，提出切合中國未來實際的新政策目標與內容，以應對未來中國將面臨的科技與產業方面的激烈競爭甚至打壓。這需要進一步加強研究時間與人力投入以及數據收集與處理工作。

注釋：

①Remise du rapport? Faire de la France une économie de rupture technologique . https：//www.economie.gouv.fr/remise-rapport-faire-france-economie-rupture-technologique#.

②Reaching 2.4%： supporting emerging technologies. https：//www.gov.uk/government/speeches/reaching-24-supporting-emerging-technologies.

參考文獻：

[1] 杰里米·里夫金. 第三次工業革命：新經濟模式如何改變世界[M]. 張體偉，孫豫寧，譯.北京：中信出版社，2012.

[2] 白春禮.世界正處在新科技革命前夜[N].光明日報，2013-01-21（5）.

[3] 劉桔林.新科技革命與全球產業變革對我國的影響研究[J].科學管理研究，2013， 31（4）：1-4，13.

[4] USA House Committee on Science， Space， and Technology. 2015. America COMPETES Reauthorization Act of 2015[EB/OL].（2017-12-10）[2020-07-06].http：//science.house.gov/sites/republicans.science.house.gov/files/documents/Bills_Amendments/041515_America_COMPETES_xml.pdf.

[5] UK Department for Business， Innovation and Skills. Reaching 2.4%： supporting emerging technologies[EB/OL].（2020-01-09）[2020-07-06].https：//www.gov.uk/government/speeches/reaching-24-supporting-emerging-technologies.

[6] Germany Bundesministerium für Bildung und Forschung. Die Hightech-Strategie 2025[EB/OL].（2020-01-09）[2020-07-06].https：//www.bmbf.de/pub/Forschung_und_Innovation_fuer_die_Menschen.pdf.

[7]日本科學技術·學術政策研究所：第11回科學技術予測調査[EB/OL].[2020-07-06].https：//nistep.repo.nii.ac.jp/？action=pages_view_main&active_action=repository_view_main_item_detail&item_id=6657&item_no=1&page_id=13&block_id=21.

[8]Faire de la France une économie de rupture technologique[EB/OL].（2020-01-09）[2020-07-06].https：//www.economie.gouv.fr/remise-rapport-faire-france-economie-rupture-technologique#.

（作者單位：李宏，中國科學院科技戰略咨詢研究院、粵港澳大灣區戰略研究院、中國科學院大學;惠仲陽、陳曉怡、葛春雷，中國科學院科技戰略咨詢研究院）

[責任編輯：卜 珺]