壓力型體制下貧困治理的基層條塊協同邏輯＊

曾 明

（南京信息工程大學法政學院，南京210044）

一、研究背景與研究問題

壓力型體制是指“一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”。［1］28它是解釋中國國家治理體系特點的一個重要理論，獲得學界高度關注。但這一體制的運作會對基層條塊關系產生何種影響的研究卻并不多見。脫貧攻堅作為全面實現小康社會的關鍵，成為這一壓力型體制實踐的一個最佳觀察視角。自2013年以來，中國的貧困治理已經上升到了國家戰略的高度，中央政府向下傳導的不僅僅是貧困治理的政府責任，更是超常規的政治壓力。為了破除各種體制機制的障礙，全國上下形成最廣泛的合力以打贏脫貧攻堅戰。中央不斷強化自上而下的政治動員，根據“中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責，市（地）縣抓落實”的工作機制，把脫貧攻堅具體責任最終壓實到了縣鄉兩級政府。

在這樣一種責任層層向下壓實的過程中，縣域條塊關系，即縣級條線職能部門及其延伸到鄉鎮的站、所與鄉鎮政府圍繞貧困治理目標產生的相互作用和相互影響的關系，成為政策執行過程中各行政主體間關系的核心。由于“軸心輻射式”的國家整合方式與條塊之間“職責同構”的關系，條塊關系既有統一合作的一面，也有矛盾與沖突的一面。［2］條塊之間從分割到協同甚至共謀的關系轉換遵循利益博弈原則。在常態治理時期，其運行模式是條塊結合，以條為主，而在運動式治理時期則是條塊結合，以塊為主。［3］有時在項目制下條塊間存在很大的非制度化的協作與共謀，［4］或是對政策執行達成“共識性變通”。［5］但這些并不是一種制度化的體制安排；大多情況下，各個主管部門和下級政府間仍是自成體系，形成條條分割、條塊分割和塊塊分割。［6］如果在脫貧攻堅中也是如此，那么這將進一步加劇“上面千條線，下面一根針”的擠兌現象，影響中央重大戰略決策目標的實現。因此面對扶貧責任的壓力，基層政府會如何調整條塊關系來實現貧困的有效治理呢？

從基層脫貧攻堅的治理體制與工作機制來看，面對巨大的政治壓力，基層政府會主動地通過條塊協同來克服條塊分割弊端，以實現治理目標。條塊關系呈現出了條塊協同治理的邏輯。這為全面理解脫貧攻堅工作取得的巨大成就及其體現的中國治理的制度優勢提供了一個很好的視角。然而，盡管自從精準扶貧工作開展以來，貧困治理又一次成為學界研究的熱點，但在近些年的研究中，基于條塊關系視角對此進行解讀的幾乎沒有。本文的貢獻在于：第一，在現有文獻中第一次系統性地分析了壓力型體制下基層政府在脫貧攻堅工作中的條塊協同治理邏輯；第二，在此基礎上，深入描述和分析了一個縣域內各鄉鎮和職能部門在貧困治理上的協同結構及其運作，以此提供條塊關系協同治理的基層實踐知識。這一研究也表明，面對重重壓力下的中心工作，基層治理并非總是呈現“下面一根針”的倒三角型政府治理結構，而是上下塊塊、條塊協同的合作治理，從而有效實現上級的政策目標。

二、脫貧攻堅壓力傳導的理論邏輯

（一）脫貧攻堅壓力傳導的構成要素

根據脫貧攻堅責任制、監督體系、考核評估體系和相關激勵制度等制度安排以及脫貧攻堅的地方實踐來看，目標任務壓力、監督考核評估壓力以及競爭性壓力共同促成了脫貧攻堅壓力向縣域的傳導。

行政問責制下共有的問責情境是目標任務、監督考核評估兩個壓力要素傳導的共同基礎。基于行政問責的壓力，中央政策目標任務、監督考核評估才能成為壓力傳導的載體，促使地方各級政府去落實中央政策。目標任務壓力傳導強調的是目標約束，而監督考核評估壓力傳導強調的是過程監控和結果評價。中央為了高質量地實現脫貧攻堅目標，對過程、結果、績效會進行監督和考核評估。上級政府也會層層對下開展各種類型的監督，并進行階段性的考核評估，然后又會重新開展新一輪的監督工作。總的來講，目標任務壓力和監督考核評估壓力是一個壓力傳導遞進和循環的過程。上級政府將脫貧攻堅整體目標任務向縣級政府的分解下沉構成第一階段的壓力傳導。第二階段是監督考核評估。單純的任務下壓有可能觸發縣級政府策略性的回應，通過行政問責才能使壓力壓實。第二階段的壓力傳導發生后，所發現的問題以及結果的好壞會重新觸發目標任務壓力，繼而推動縣級政府不斷整改問題，優化脫貧攻堅工作。同時，因績效評價與脫貧政績晉升機制導致的競爭性激勵，使得各基層政府間形成地區性的競爭壓力并貫穿整個脫貧攻堅過程，激勵縣級政府及其官員全力開展脫貧攻堅。

（二）脫貧攻堅壓力的傳導路徑

脫貧攻堅壓力傳導的路徑是基于科層制邏輯自上而下的傳導過程。壓力傳導的路徑型塑了脫貧攻堅時期的基層條塊關系的協同機制。（見圖1）

圖1脫貧攻堅壓力傳導路徑（作者自制）

要實現全面脫貧，必須同時激發中央與地方的積極性。中央必須把這一目標任務分解給地方政府，通過國務院扶貧工作領導小組負責統籌全國脫貧攻堅工作，國務院扶貧辦作為具體政府職能部門來執行，然后通過脫貧攻堅責任體系，明確各級黨委政府及其職能部門、甚至軍隊和武警部隊等的扶貧工作分工，層層壓實脫貧攻堅的責任。中西部22個省份黨政主要負責同志與中央簽署了脫貧攻堅責任書，立下軍令狀。各市、縣、鄉、村也層層簽訂責任書，同時通過紀委監察機關與第三方評估等方式，在扶貧領域實行多渠道全方位的監督和最嚴格的考核與問責。在這種約束性的壓力傳導機制之外，通過在扶貧中“鍛煉干部、使用干部、考察干部”“貧困縣不摘帽、主要黨政領導干部崗位不變”等干部激勵的方式，使脫貧工作績效直接影響官員晉升，從而實現組織目標與個體目標的激勵兼容，也推動了脫貧工作的地區競爭。中央政策目標也因此最終層層壓實到了縣級政府與縣鄉各級干部身上。正因為如此，條塊之間就有了協同治理貧困的壓力與動力。

（三）脫貧攻堅壓力傳導的過程

運動式扶貧工作模式是形塑脫貧攻堅壓力場域的環境基礎。在這一場域中，壓力以多種形式在科層體制內部進行縱向和橫向傳導，從而使得每個層級的條塊組織都承擔來自上級政府的任務壓力、監督壓力、考核壓力、問責壓力。［7］在“目標管理責任制”的邏輯下，［8］上級黨委和政府對下級政府及其職能部門具有很強的目標管理約束，具體表現為對下一層級政府的目標任務“強壓力”傳導。脫貧攻堅也會在壓力型體制下通過目標管理責任制的機制安排，使體制內每個有相關脫貧攻堅任務的條塊單位之間存在壓力的傳導。從中央垂直管理延伸到地方的各級職能部門以及歸口管理下受到“雙重領導”的職能部門，主要承擔了其所主管的扶貧開發領域的壓力。它還會通過科層為體，項目為用的項目制運行邏輯，［9］實現“條條”到某一層級政府的傳導。依托條塊組織結構，壓力在層層傳導下沉后，最終落在具體施策的執行者——縣鄉政府身上。行政權力有時干脆直接跨越了中層部門（縣處級）直接向基層（鄉科級）滲透，形成跨層級治理；［10］有時還會通過科層制的“嵌入”進一步強化壓力的傳導與下沉，［11］最終產生基層條塊間協同治理關系。

三、壓力傳導下基層條塊協同形成邏輯

從壓力傳導的邏輯來看，在整個脫貧攻堅期沒有“置身事外”的條條與塊塊系統。特別是在基層上下級政府之間，約束性與競爭性的壓力傳導同時發生。常規時期的基層條塊關系在壓力傳導的作用下不得不進行調試，形成了基層條塊關系的協同機制。（見圖2）

圖2基層條塊關系調整的觸發機制（作者自制）

這一觸發邏輯是目標任務壓力、監督考核評估壓力與競爭性壓力傳導共同作用的結果。通過它們的綜合作用勾連起條塊之間的互動，使得脫貧攻堅的主要執行者——縣鄉條塊之間也形成了協調、合作治理貧困的關系。

（一）目標任務壓力的觸發機制

中國各級政府間關系和政府治理的特征體現出很強的“行政發包制”特點。［12］其核心邏輯是因為等級性的組織關系，上一層級政府對下一層級政府具備極強的行政約束，下級政府必須對上級政府的發包任務負責。基于這一邏輯，中央按照屬地管理的原則，將脫貧攻堅目標任務整體發包給各地方政府，體現的是縱向塊塊的發包關系。但在實際工作中，除了省級與中央政府簽訂的總發包任務責任書以外，分解到中央各職能部門的脫貧任務也被下壓委托到省級職能部門。省、市、縣三級政府也按照這一“發包—委托”的邏輯將塊塊發包和部門條條委托的脫貧攻堅任務一直下沉到了鄉鎮政府。隨之而來的還有一套完整的脫貧攻堅責任制。以省、市、縣、鄉四級黨委書記層層簽訂責任書的制度安排，將各個層級的塊塊緊密約束在脫貧攻堅責任制之中，構建起上下級塊塊之間的責任聯結，即上級政府的責任內容實際上就包含了下級政府的責任內容，上級塊塊需要承受來自下級塊塊完成結果的連帶責任。組織在特定政治環境中的運作過程實際是一個構建利益聯合體的過程。［13］在“目標任務—責任約束”的壓力作用下，條條與塊塊之間基于利益的合作，構成了一個應對目標任務壓力的“條塊聯合體”。各級政府建立起了一套省、市、縣、鄉四級政府上下“職責同構”的脫貧攻堅工作指揮體系，①和制度化的扶貧開發領導小組設置相重疊，有的地方是一套體系掛兩個牌子。但非制度化的脫貧攻堅（工作）指揮體系（部）組織架構更加完備且針對性更強，對于大部分國家扶貧開發工作重點縣（區）是標配。從而重構了以往扶貧開發工作的組織運行邏輯，構建起“條條”與“塊塊”組織聯結，打破了條塊分割的壁壘，將各個層級的“條條”與“塊塊”納入“一榮俱榮，一損俱損”的利益聯合體。縣鄉兩級政府形成了一個責任與組織結構相互聯結，條條與塊塊目標統一的協同治理機制。

（二）監督考核評估壓力的觸發機制

為了保證目標任務不折不扣的實現，發包方還需要加強對承包方的過程監控和結果考評，因此另一個脫貧攻堅壓力傳導的載體——監督考核評估機制應運而生。雖然在脫貧攻堅責任制下地方政府紛紛立下軍令狀向中央表示打贏脫貧攻堅戰的決心，但在中央層面仍然需要通過頂層設計建立一套完整的監督考核評估體系來加強過程監控和結果評估。它主要包括省級黨委政府扶貧成效考核、財政專項扶貧資金績效檢查、貧困縣退出專項評估、行業扶貧工作成效考核等內容。②根據2016年中央和相關部委印發的《脫貧攻堅督查巡查工作辦法》《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》《全國檢察機關、扶貧部門集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作方案》《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立貧困縣退出機制的意見》。

監督側重的是發現過程中的問題，它向體制內部傳導的是行政問責和問題整改的壓力，比如扶貧領域貪污腐敗問題的紀委執紀問責壓力、國務院扶貧辦每年組織的國家級脫貧攻堅督查巡查，以及各級審計等部門按照職能分工開展的審計監督等。考核評估側重結果評價與運用，它向體制內部傳導的是脫貧攻堅的“終極壓力”，可能是問責發生，也可能是政治和經濟上的獎勵。在這一制度框架中，責任之間的聯結不僅體現在縱向上下級政府之間，或者橫向的條條之間，還包括了上級條條與下級塊塊之間。尤其是項目制背景下的條條與塊塊，不僅存在責任聯結還有利益聯結。因此，條條與塊塊共有的問責壓力情境，使得基層條條與塊塊在貧困治理過程和結果上一榮俱榮，一損俱損，觸發條塊關系的協同治理。

（三）競爭性壓力的觸發機制

上述壓力構成的是“約束性”壓力傳導，是一種“強壓力”“強監控”的治理手段。它所產生的巨大作用力會推進基層條塊協同治理貧困問題。除此之外，還需要有相應的“強激勵”機制的匹配才能實現體制內約束與激勵的平衡。［14］如領導干部晉升激勵、專項獎勵資金競爭性分配機制等，向下級塊塊之間釋放競爭壓力。實際上科層制本身就存在明顯的競爭性激勵的邏輯。政府官員會圍繞政治上的考核晉升和地區經濟發展的利益展開競爭。后者本質上還是為了政治上的考核晉升，表現出“晉升錦標賽”的競爭邏輯。［15］在脫貧攻堅競爭壓力和常規的科層競爭壓力的雙重作用下，無論是條條還是塊塊的官員都需要獲勝，以獲得政治上的晉升或是經濟上的獎勵。

根據阿克洛夫的“顯著機制”理論，人們對于顯著事件賦予了很高的權重和關注。［16］脫貧攻堅工作就是為縣鄉基層干部提供的一個顯著平臺。基層官員通過它將可能獲得更多的晉升機會。就職能部門而言，它們既是組成一級政府的工作部門，也是上級條線職能部門向下延伸的觸角。條條與塊塊之間都面臨官員晉升與體制資源分配上的相互競爭。為了在考核評優中獲得更高的排名，職能部門通過扶貧項目、專項資源和專業技術上的優勢能夠有效吸引鄉鎮政府的關注，并且能夠有效整合開展自己行業負責的工作所需要的資源與支持。鄉鎮政府也希望能夠通過條線部門扶貧項目提升自己的扶貧績效。因此，條條與塊塊之間很容易在利益上達成協同一致，繼而相互結對以擴大彼此的競爭力。

由于三種壓力因素的疊加，被中央賦予了政治屬性的脫貧攻堅工作打破了基層條塊關系的權力基礎和組織結構，迫使它們改變日常工作中的條塊分割常態，選擇協同治理貧困。從實際情況來看，各地方在落實這一機制中，也確實體現出基本一致的條塊協同特點。如重慶的“構建市負總責，區縣抓落實，條塊結合的工作機制”［17］，甘肅省的“落實橫向到邊、縱向到底、條塊結合、省級統籌的責任體系”［18］，湖南省的“構建層級清晰，條塊結合，責任明確的指揮體系”［19］，陜西省的“強化條塊結合的責任體系”［20］等。可見，基層條塊協同治理成了脫貧攻堅中有共性的基層貧困治理的政府行為邏輯。

四、條塊協同治理貧困的實踐邏輯①本節數據如無特別說明，均來源于作者在廣西某縣的實地調研資料。

D縣是國家扶貧開發重點縣中的深度貧困縣，貧困發生率為25.61%，遠高于全國平均水平的5.7%，［21］脫貧攻堅形勢嚴峻。經多次精準識別，全縣共確定92個貧困村，貧困發生率在20%以上的有48個，其中深度貧困村46個。貧困人口103 468人，其中有602戶4 369人被列入極度貧困戶。D縣所承擔的脫貧攻堅整體性目標任務是：到2020年，穩定實現農村貧困人口“不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障”，農村居民人均可支配收入增長幅度高于全省水平，基本公共服務主要領域指標接近全省水平；全縣現行標準下所有農村貧困人口和貧困村逐年實現有序脫貧，最終實現整縣“摘帽”。截止2018年底，D縣貧困發生率為14.38%，貧困人口剩余5.9萬人，仍有個別深度貧困村的貧困發生率遠高于整縣的水平，達到65.31%。面對繁重的精準脫貧任務，D縣形成了典型的協同治理條塊關系。

（一）縱向到底，橫向到邊的責任體系

D縣縱向塊塊間的責任制分成三個層級落實。縣委書記與上級黨委簽訂了脫貧攻堅責任書，立下了軍令狀，并實行“一把手”負責制，作為全縣脫貧攻堅政治任務的第一責任人。縣級四套班子主要領導定點掛帥幫扶鄉鎮以高位推動脫貧攻堅；鄉鎮黨委書記也與縣委、縣政府簽訂了脫貧責任書，負責完成本區域內的脫貧攻堅目標任務；在貧困村中由第一書記與派出單位簽訂脫貧攻堅責任書，負責整村脫貧攻堅工作。橫向條條間，縣級職能部門主要負責人為本部門分管領域脫貧攻堅第一責任人，負責本部門的專項扶貧規劃、政策支持、定點幫扶，行業扶貧等任務。這些任務又依據各鄉鎮的具體情況，由條條部門與鄉鎮政府協同完成。至此，D縣建立了橫向到邊，縱向到底的責任體系，完整地將體制內的各個條條與塊塊聯結在了脫貧攻堅工作上。

（二）上下對應的條塊協同指揮協調體系

2016年3月，D縣成立了縣鄉兩級脫貧攻堅指揮體系，實際就是縣級層面的條塊協同治理的組織體系。它包括由縣委書記、縣長和各部門負責人組成的脫貧攻堅指揮部，以及各個部門組成的專責小組。②包括綜合協調、產業發展、移民搬遷、移民就業及社保兜底、生態補償、教育扶智、醫療救助、基礎設施、資金政策、督查考評10個專責小組，其中綜合協調專責小組也稱辦公室。2018年這些專責小組類別及組長人選進行了調整，安排除縣委書記和縣長以外的縣級領導擔任各組的組長和常務副組長，副組長由牽頭職能部門的主要負責人擔任，成員由各個職能部門工作人員抽調組成。各個鄉鎮也建立相應的指揮部和專責小組，與縣級一一對應，形成上級條條與下級塊塊的組織聯結。這一體系中的條條在專責小組的組織協同下，負責專門領域的扶貧工作，并由綜合協調專責小組統籌協調各專責小組，有效減少了部門化分工帶來的條條、條塊分割問題。各鄉鎮抽調一定數量的扶貧骨干來充實各個專責小組，更加緊密了各個鄉鎮與上級條條間的組織聯系，有效提高了條塊之間開展脫貧攻堅的協同性，條塊協同有了組織保障。

（三）促進條條與塊塊競爭的問責與激勵機制

2017年初，D縣制定出臺《脫貧攻堅獎懲考評辦法》，推行脫貧攻堅獎懲考評與領導責任、年度考核、績效考評、干部任用晉級、紀律處分等“五個掛鉤”的問責與激勵機制，當年全縣根據扶貧績效考核從后備干部中晉升46人，鄉鎮中提拔42人，占D縣當年新晉干部人數的91.3%。

管轄D縣的H市也規定，對2017年到2020年期間如期脫貧摘帽的貧困縣給予市級獎勵資金1 000萬元，對如期脫貧摘帽的貧困村給予市級獎勵資金10萬元。D縣2017年第一批率先完成脫貧退出的貧困村，分別獲得了10萬元，其中的丹村和洪村提前脫貧，獲得12萬元的市級獎勵資金。

2018年，D縣進一步加強脫貧攻堅的問責和激勵，制定了相關的成效考核激勵和問責辦法，明確規定了脫貧攻堅工作需要問責的18種具體情形。如：預脫貧村不能摘帽脫貧的，單位年度績效獎將被直接定為最低等級的三等獎；包村縣級領導，鄉鎮黨政主要領導，后盾單位和指導單位主要領導，第一書記等個人取消年度績效獎，分管領導評為基本稱職或者不稱職；當年沒有完成年度脫貧攻堅任務的，對分管領導就地免職。對提前完成脫貧任務后績效考評為一等獎的鄉鎮，黨政班子主要領導優先推薦重用。對于工作扎實，任務完成好的個人和單位全縣表彰，提高年終績效系數，優先參與各類評優，優先提拔任用。這些措施提高了縣內條條和塊塊工作的積極性，有效促進了脫貧攻堅的協同治理。

（四）條塊結合，上下聯動的條塊協同工作機制

D縣縣委和政府雖然通過脫貧攻堅領導責任制和成立脫貧攻堅工作指揮部的體制微調，將條條和塊塊納入到利益相關的條塊聯合體中，實現了體制上的重構來應對目標任務壓力。但縣政府還需要將目標任務進行橫向的任務分工和縱向的任務發包，壓力才能得到分解和傳導。在目標任務的分解架構中，各個縣級職能部門及其組成的專責小組和鄉鎮政府扮演著核心角色。其中縣扶貧辦在整個扶貧開發工作中具有舉足輕重的作用，主要是在D縣扶貧開發領導小組的領導下，作為脫貧攻堅指揮部下設的綜合協調專責小組的牽頭單位，具體負責整個脫貧攻堅工作的總體規劃和協調，資金調配、政策落實、督查考評等工作。表1是D縣扶貧辦的責任分工（部分）。可以看到，根據綜合協調專責小組的職能以及扶貧辦作為牽頭單位的定位，它與其他職能部門是一種相互協調，統籌推進工作的條條協同關系。縱向上，扶貧辦負責牽頭組織各個職能單位與鄉鎮協同完成具體的工作任務或派出扶貧專干到鄉鎮幫助開展相關扶貧工作。同時，扶貧辦作為綜合協調專責小組的主要責任單位，還需協調統籌各個專責小組與基層政府落實基礎設施、產業扶貧、公共服務等脫貧攻堅配套項目方面的推進工作，以及協調各個相關單位和鄉鎮按職責落實具體的任務。

表1 D縣扶貧開發領導小組辦公室責任分工（部分）

除此之外，各專責小組負責牽頭具體脫貧項目的條塊協同。D縣圍繞脫貧攻堅的整體目標任務制定了加快扶貧產業發展與加大義務教育扶貧等十大舉措。每一項舉措由指揮部相應的專責小組負責牽頭，相關職能部門與鄉鎮具體落實，協同推進。如加快扶貧產業發展，主要是“十大百萬”扶貧產業工程。①該工程為H市在十三五脫貧攻堅期間實施的產業扶貧工程。包括300萬畝核桃、100萬畝“三特”水果、150萬畝油茶、100萬畝糖料蔗、100萬畝桑園、100萬畝板栗、150萬頭肉牛肉羊、200萬頭香豬、100萬畝淡水生態養殖、100萬畝長壽生態富硒農產品基地。該工程由產業發展專責小組負責，組長是縣委副書記。副縣長和縣政協副主席任常務副組長，核心成員有農業局、農經局、商務局、旅游局等相關職能部門領導，還包括縣委組織部、農業農村局、工業信息和商務局、林業局、農業農村經濟經營指導中心等7個相關職能部門。它們與各相關鄉鎮政府作為落實單位，負責具體的產業發展工作。在義務教育扶貧攻堅方面，由教育保障專責小組負責牽頭，組長是副縣長，常務副組長是縣教育局局長，其他人員為部分教育局干部和學校校長，包含的相關職能部門有縣教育局、公安局等11個委辦局和各鄉鎮政府。通過“雙線四包、部門聯控”實現協同治理。雙線四包分別指縣、鄉鎮、村為一條政府線，縣級領導包鄉鎮、鄉鎮干部包村、村干部包村民小組、村小組包戶；教育局、學校、班級為一條教育線，教育局領導包學校、學校領導包年級、班主任包班、科任教師包人。部門聯控是指各個相關部門協助政府線和教育線開展工作，比如公安局配合鄉鎮黨委和教育部門，依法強制執行法定監護人履行義務，送子女上學。全縣形成了縣委縣政府、教育主管部門、相關職能部門、鄉鎮政府四方協同開展“控輟保學”的工作格局。

從協同治理任務來看，鄉鎮政府按屬地原則，負責區域內所有扶貧事務，需要完成相應的減貧數量、脫貧指標和扶貧開發配套項目。而職能部門則負責分管領域內相應的行業扶貧、定點幫扶和專項扶貧行動等。相對于鄉鎮政府任務的綜合性而言，職能部門顯得較為任務單一。但兩者之間的任務雖不相同，卻相互交織，鄉鎮完成脫貧攻堅任務需要職能部門的資金、項目和政策的支持；職能部門的任務完成則需要鄉鎮政府的合作。雙方在目標任務的壓力下協同一致，彼此配合，形成一種圍繞整體性目標任務而構建起來的上下聯動，各有分工的條塊協同治理格局。

五、結論與進一步的討論

脫貧攻堅作為全面實現小康社會的一項重大戰略決策，在壓力型體制下通過目標任務、監督考核評估與地區性競爭等方式層層下沉扶貧壓力，從而調動各級政府積極性來實現中央任務目標。這種壓力的傳導促使縣鄉政府必須打破常規工作中的條塊分割體制，構建條塊聯合體，從而形成了條塊協同治理貧困的地方治理格局。

當然，以脫貧攻堅指揮部為表征的條塊協同治理機制仍然是一種因應任務壓力性質而產生的臨時性的制度化組織結構變革。當各個貧困縣成功通過國家專項評估實現脫貧摘帽后，脫貧攻堅的目標任務基本完成。這一指揮體系又可能會重新調整為扶貧開發工作領導小組體制，原有各專責小組聯合的協同治理模式會解體，重新回到常規的部門各負其責狀態。換句話說，基層政府治理結構與機制中的協同治理更多的是一種應激工作狀態而不是政府日常工作上的體制機制常態。

另外我們也注意到，壓力傳導下的條塊協同可能會派生些其他問題。一是協同中的條塊共謀。基層政府與它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府的政策法令和檢查監督。［22］當脫貧攻堅的監督考核評估壓力從高位向下傳導到達基層政府后，作為一個利益聯合體的上下級條塊單位在面對監督考核評估壓力會形成協同治理機制。但是，約束性與競爭性壓力也使得這一利益聯合體容易相互配合，采取各種正式的和非正式的策略來應對壓力，在協同中也有可能“合謀”來弱化考核壓力。二是協同中的聯合避責問題。政府“避責”行為并不少見，［23］避責行為不僅發生在政府官員身上，政府之間也存在聯合避責的行為。［24］在脫貧攻堅中縣鄉兩級政府基于共同利益也可能產生條塊聯合避責行為。主要原因在于雙方都面臨著問責風險的不確定性與責任的共擔性。如國家精準扶貧工作成效考核、貧困縣退出專項抽查考核評估等，其問責風險已經完全不受地方政府控制并會被共同問責。在此情境下，上下級條塊之間的行為策略選擇有極強的趨同性，即采取聯合避責的行為。因此，如何避免條塊共謀與聯合避責，是進一步完善條塊協同治理值得關注的問題。