超大城市流動人口積分落戶參與和定居選擇研究
——兼談積分落戶政策實施成效與優化路徑★

謝寶富，袁 倩

（北京航空航天大學公共管理學院，北京100191）

一、引言

2010年以來，積分落戶逐漸由農民工落戶城市政策演變為超大城市解決存量流動人口落戶問題的政策工具，被譽為破除戶籍堅冰的務實之路［1］和完善社會治理的創新之舉［2］，受到黨中央和國務院的高度重視。中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見（2020年3月30日）》明確指出，要深化戶籍制度改革，推動超大城市調整、完善積分落戶政策。

作為改革熱點和難點問題，積分落戶向為學界所熱議。在政策實施成效、問題及對策方面，不少學者認為，積分落戶政策有利于突破戶籍藩籬，解構依附于戶籍制度的基本公共服務，推進城鄉一體化發展，但也存在積分體系不合理、排斥低端流動人口、落戶指標緊張且分配不公、公共服務未配套、城鄉聯動改革不協調等不足。［1，3，4］一些學者甚至認為，該政策本質上是城市自利選擇的產物，［5］旨在利用積分篩選排斥流動人口，會導致地區間人力資本、城鄉公共服務、個人發展等差距加大。［6］因此，有學者建議妥善處理積分落戶與人口調控的關系，確定合理的落戶規模；［7］提高實用技能和年限指標的權重值，適當降低學歷指標的權重值［8］；減少流動人口積分落戶風險，確保政策公平；［6］加強政府部門之間、區域之間的協調，完善配套服務。［1］

在流動人口積分落戶參與及定居選擇方面，李飛等發現，定居意愿、戶籍價值會影響流動人口積分落戶需求。［9］蔡龍湖指出，傳統土地價值觀、城市生活壓力（就業、住房、子女教育等方面壓力）、政策認知不足、文化程度有限等會導致農民工積分落戶意愿不足。［10］謝建社等發現，社會資本和人力資本均低時，流動人口既無長期居留意愿也無落戶意愿；二者皆高時，流動人口既有長期居留意愿也有落戶意愿；相對非農流動人口，農業戶口的流動人口雖更渴望落戶城市卻并無長期居留城市意愿；屬地社會參與較多的流動人口長期居留城市卻不落戶的意愿更濃。［11］王春蘭等發現，年齡和性別差異既直接影響流動人口定居意愿，又通過學歷、職業等因素間接影響其定居意愿；經濟收入對流動人口定居意愿影響顯著。［12］陳文哲等發現，流動人口教育程度越高，越能在城市獲得更好的工作，收入越多，定居意愿越強。［13］趙艷枝發現，相對非家庭式流動，家庭式流動成本大，再遷移可能性低，更易就地定居。［14］黃乾發現，與城市社會融合越好，農民工定居城市愿望越強。［15］王玉君發現，與本地人互動等因素既直接對城市定居意愿產生正向影響，又積極影響城市歸屬感，間接提升定居意愿。［16］

總體看來，學界對積分落戶的考察多止于政策方案及實施的評述，相對缺乏政策適用對象視角的考察，對流動人口積分落戶意愿關注很少；對流動人口定居意愿雖有所關注，但缺乏對京、穗、深流動人口的專門考察。鑒此，本文擬以京、穗、深實地調研數據為依據，從總體而非三地比較的角度，①三地比較將另文考察。考察超大城市流動人口積分落戶意愿、定居意愿及其差別，找尋影響意愿的關鍵因素，為相關政策分析提供必要的理據，以期從一個側面檢視現行積分落戶政策的成效與不足，進而提出完善超大城市積分落戶政策、促進流動人口就地市民化的思路與建議。

二、研究設計

（一）數據來源

本文所用數據源于本課題組于2017年7月至2018年6月在北京、廣州、深圳就流動人口居住證積分落戶問題所做的問卷調查。調查地點涉及北京市西城區、東城區、海淀區、朝陽區、昌平區、豐臺區、房山區，廣州市天河區、番禺區、越秀區，深圳市福田區、羅湖區、南山區等。所選調查點位均為各區流動人口云集之地。為避免批量派發問卷常有的雷同、不實之弊，課題組派員親臨現場向流動人口逐一發放問卷，解析問卷，及時回收，相對有效地保證了調查結果的真實。本調查共收回有效問卷2 573份，其中，京、穗、深分別為896份、819份、858份，三地樣本數大體均衡，進一步篩選后，最終納入本研究的樣本數為2 358個，京、穗、深各自保留樣本809個、746個、803個。

（二）變量選取

1.被解釋變量

為考察積分落戶政策效應，本文以流動人口積分落戶意愿和定居意愿作為被解釋變量。問卷以“您是否準備參加積分落戶”設問，設計“是”“否”選項揭示流動人口積分落戶意愿。定居意愿以“您未來的定居意愿”設問，設置“流入地定居”“回老家定居”“到其他地方定居”三選項，將選擇后的兩項合并為“非流入地定居”，將定居意愿定義為二分類變量。

2.解釋變量

為統計方便，基于取值分布檢查結果，本文對部分自變量進行重新編碼。個人因素中，將婚姻狀況中“未婚”“離婚或喪偶”合并為“不在婚”，博士與碩士合并為“研究生”。根據京、穗、深消費現狀，將月收入5 000元以下視為“低收入”，月收入5 000—10 000元視為“中低收入”，月收入10 001—15 000元、15 001—20 000元、20 001元以上視為“中高收入”。因居住、就業、醫療衛生和子女教育服務滿意度四變量間相關度高，為避免多重共線性問題，本文對其進行主成分處理，提取共同因素。該因素可解釋變量組68.075%的變異量，具有可靠性。①社會科學領域精確性不如自然科學高，所萃取的共同因素累積解釋變異量能達到60%以上即表示共同因素可靠。參見吳明隆：《問卷統計分析實務——SPSS操作與應用》，重慶大學出版社2010年版，第205頁。共同因素命名為“公共服務滿意度”。根據研究假設和問卷所得數據，自變量選擇如表1所示：

表1樣本變量描述

（三）研究假設

第一，個體因素假設。個體因素包含人口學特征、人力資本特征、戶籍身份等。本文以性別和婚姻表征流動人口特征。Stark和Taylor指出，性別、婚姻狀況等因素影響個體遷移行為。［17］通常情況下，女性比男性更重視生活穩定性，更渴望結束“人戶分離”的漂泊感，故假設女性積分落戶及定居意愿強于男性。在婚者出于家庭發展、子女教育等考慮更傾向于舉家遷居，更渴望市民待遇，故假設在婚者積分落戶及定居意愿強于非在婚者。人力資本彰顯個體的素質和謀生能力，城市自利行為又決定了其對流動人口年齡、學歷、技能等的偏好，故假設年輕、高學歷、高技能者積分落戶及定居意愿更強。職業類型與月收入水平表征社會地位。職業越穩定、月收入越高者生存能力越強，越具市民化潛能，故假設“中高端管理、技術、生產、銷售或服務從業者”“個體或私營老板”的積分落戶及定居意愿強于“低端管理、技術、生產、銷售或服務從業者”，中高收入者的積分落戶及定居意愿勝于低收入者。相對城—城流動人口，鄉—城流動人口處于人力資本和社會資本的劣勢地位，且落葉歸根的情懷更濃，流動的臨時性更強，故假設其積分落戶及定居意愿弱于城—城流動人口。

第二，流動方式假設。獨自居住者一般是個人流動，與家人或對象同住者常是家庭或準家庭式流動。相較于個體流動者，家庭式流動成本更高，決心更大，回鄉幾率更小，對流入地公共服務需求更大；同時，在流入地有近親屬者可憑借親緣網獲取更多發展機會。盛亦男研究發現，以家庭形式長期穩定居住于城市的流動人口具有強烈的定居意愿，對各項社會服務的剛性需求促使其產生迫切的落戶愿望。［18］遷移網絡理論指出，因血緣等關系紐結而成的人際關系組合網絡及其所隱含的社會資本與支持力量，對流動人口的遷移決策有促進作用。［19］故假設與家人或對象同住者的積分落戶及定居意愿勝于獨自居住者，在流入地有近親屬者的積分落戶及定居意愿強于無近親屬者。

第三，參與、融入假設。楊菊華研究發現，社會參與、融入程度反映流動人口被主流社會接受和適應流入地社會文化環境情況。［20］張鵬等認為，流動人口社會參與、融合程度越深，獲取戶籍、扎根城市的愿望越強。［21］本文選取社會管理或服務參與（行為適應）、在流入地“家”的感覺（歸屬感）、居住證辦理意愿（身份認同）三項指標反映流動人口在流入地參與、融入狀況，假定流動人口社會管理或服務參與頻率越高、在流入地“家”的感覺越濃、居住證辦理意愿越強，越希望積分落戶、就地定居。

第四，超大城市特殊性假設。推拉理論認為，遷入地的拉力因素對人口遷移行為作用明顯。［22］勞動力遷移理論認為，預期收入是人們做出遷移決定的關鍵因素，預期收入不僅包含顯見的物質性收入，而且包含難以量化的潛在福利性收益。［23］相較于二三線城市，京、穗、深可憑借優良的社會秩序、更多的發展機會、更好的生活質量、更高的社會地位等獨特稟賦對流動人口產生很強的拉力。但是，超快的工作節奏、高企的房價房租、擁堵的交通、糟糕的空氣等特征對流動人口也有一定的推力。因此，假設超大城市的社會秩序、發展前景、生活質量、戶口價值與流動人口積分落戶及定居意愿正相關，環境及生存壓力等與流動人口積分落戶及定居意愿負相關。“以足投票”理論認為，人們通過遷移追求符合自己偏好的公共服務水平和稅收負擔組合。［24］超大城市流動人口規模巨大，居住及隨遷子女教育服務欠賬相對較多，亟需流入地政府提供公共服務，故假設流動人口越需要屬地公共服務，流入地政府提供的公共服務質量越高，流動人口越想積分落戶，就地市民化。超大城市人口調控政策嚴苛，落戶指標十分有限，絕大多數普通流動人口即使有就地定居意愿，也不敢有積分落戶之類“非分之想”，故假設超大城市流動人口積分落戶意愿弱于定居意愿。

第五，政策認知假設。政策宣傳對受眾政策認知深具影響力。積分落戶政策是惠民之策，是流動人口的福音。政策宣傳越到位，流動人口越了解其政策內涵，積分落戶及定居意愿理應越強。

（四）方法與模型

本文主要采用描述統計和推斷統計分析流動人口積分落戶及定居意愿。描述統計借助列聯分析各變量的基本特征以及流動人口積分落戶意愿和定居意愿的內部差異。推斷統計選用二分類Logistic模型，研究影響積分落戶及定居意愿的因素。

本文所選被解釋變量均為0-1型變量，適用二分類Logistic回歸模型，設P1為愿意積分落戶的概率，1-P1為不愿意積分落戶的概率，P2為愿意就地定居的概率，1-P2為不愿意就地定居的概率，對P1和P2做Logit變換，最終構建的Logit模型如式（1）和式（2）。

其中，β0為常數項，xi為自變量，即影響落戶及定居意愿的因素；βi是自變量xi的回歸系數，表示自變量xi每改變一個單位ln（P/1-P）的改變量，μ為殘差項。

三、實證分析

（一）流動人口積分落戶及定居意愿的描述性統計

表2流動人口積分人戶意愿及定居意愿的描述性統計

統計結果顯示，愿意積分落戶、就地定居的流動人口分別為33.7%、41.1%，流動人口積分落戶意愿弱于定居意愿，積分落戶政策實施效果并不理想，對流動人口就地市民化意愿激勵作用有限。

個體因素方面，男性流動人口的積分落戶意愿強于女性，但定居意愿二者基本相當。在婚流動人口的積分落戶及定居意愿強于不在婚者。27—55歲流動人口的積分落戶及定居意愿顯勝18—26歲及56歲以上者，27—55歲群體內部差異較小。文化程度、收入水平與流動人口積分落戶及定居意愿正相關。“中高端管理、技術、生產、銷售或服務人員”“個體或私營老板”及其他類型從業者的積分落戶及定居意愿強于“低端管理、技術、生產、銷售或服務人員”。非農戶口者的積分落戶及定居意愿強于農業戶口者。流動方式方面，與家人或對象同住者（近似以家庭或準家庭方式流動者）的積分落戶及定居意愿強于獨居及其他居住方式者，在本地有直系親屬以外近親屬者的積分落戶及定居意愿強于無近親屬者。城市特殊性方面，看好超大城市發展空間、生活質量及戶口價值者的積分落戶及定居意愿強于不看好者，環境壓力并未削弱流動人口積分落戶及定居意愿，但生存壓力降低了流動人口積分落戶和定居意愿；對流入地居住、就業、醫療衛生及子女教育服務滿意者，積分落戶及定居意愿較強。社會融合方面，參與社會管理或服務活動越活躍、對流入地“家”的感覺越濃、居住證辦證意愿越強者，越愿意積分落戶及定居，但定居意愿顯勝積分落戶意愿。流動人口對相關政策越了解，積分落戶及定居意愿越強。

值得注意的是，流動人口積分落戶意愿和定居意愿之間存在明顯差異。對性別、婚姻、年齡、學歷、職業、收入、戶籍、流動方式、屬地服務、參與融入等變量進行內部差異分析，發現除個別情況外，流動人口積分落戶意愿普遍弱于定居意愿，可見現行積分落戶政策對流動人口就地市民化激勵作用有限。為進一步證實統計結論，茲用二元logistic回歸模型，探討影響流動人口積分落戶及定居意愿的因素，并對影響積分落戶意愿和定居意愿的因素進行對比。

（二）流動人口積分落戶及定居意愿的影響因素

本文根據被解釋變量分別設置5個嵌套模型，模型Ⅰ考察個體因素對流動人口積分落戶及定居意愿的影響，后續模型逐步納入流動方式、參與融入因素、城市特殊性因素、政策感知因素，所有模型均通過顯著性檢驗且解釋力度逐漸增強。相關回歸分析結果如下。

個人因素方面，性別對積分落戶意愿和定居意愿均無顯著影響，說明性別不是影響積分落戶和定居意愿的重要因素。婚姻狀態顯著影響積分落戶意愿和定居意愿。在婚者的積分落戶和定居意愿顯著強于不在婚者。前文假設成立。年齡對流動人口積分落戶意愿有顯著影響，但對定居意愿無顯著影響。相對18—26歲群體，27—45歲流動人口的積分落戶意愿最強，原因可能在于27—45歲流動人口既符合城市積分落戶年齡加分要求，又在流入地繳納社保、合法居住時間較長，離積分落戶目標相對較近，因而越想參與積分落戶。文化程度對流動人口積分落戶意愿的影響勝于定居意愿，前者在1%水平上顯著，后者在5%水平上顯著，表明人力資本是流動人口立足超大城市的基本支撐。從積分落戶意愿來看，大專以上學歷者的落戶意愿顯著強于高中（中專）以下低學歷者，且學歷越高，積分落戶意愿越強，表明積分落戶政策對低學歷群體有篩除性與排斥性。本科與研究生的定居意愿顯著強于高中（中專）以下學歷者，大專（高職）學歷者與高中（中專）以下學歷者的定居意愿無顯著差異，說明積分落戶政策對大專（高職）學歷群體的積分落戶意愿有促進作用。中高端管理、技術、生產、銷售或服務人員的積分落戶意愿發生比是低端管理、技術、生產、銷售或服務人員的1.5倍。該差異應是積分落戶政策向穩定就業及高技能型人才傾斜所致。相對低收入流動人口，中低收入以上流動人口的積分落戶及定居意愿更為強烈，表明收入水平是影響流動人口遷移決策的重要因素。高收入者可創造更多稅收，是積分落戶政策偏好的群體。高收入是流入者在超大城市安身立命之基，擁有更優的生活條件、更強的保障能力者，定居超大城市的可能性更大，與之相應，參與積分落戶意愿愈強。戶口類型影響定居意愿，但對積分落戶意愿并無作用，說明積分落戶政策對個人能力的側重削弱了先賦性因素對流動人口遷移決策的影響。

從流動方式來看，遷移模式、流入地親緣網絡對流動人口積分落戶和定居意愿均有顯著影響，遷移模式對積分落戶意愿的影響略強于定居意愿。積分落戶政策允許申請者未成年子女隨遷，便于其獲取超大城市教育資源，由是提升了流動人口積分落戶意愿。家庭或準家庭式遷居者的積分落戶意愿顯著強于個體遷居者，發生比是后者的1.5倍，定居意愿結果與之相似，說明家庭或準家庭式遷居確是影響流動人口市民化意愿的重要因素。流入地近親屬網絡對定居意愿的影響強于積分落戶意愿，可能的原因是近親屬網絡提供的支持雖有助于流動人口獲得情感寄托、發展機會，產生城市歸屬感，但積分落戶政策考察的是流動人口個體綜合能力，與親屬網并無直接關聯，因而親屬網對其參與積分落戶的影響不大。

參與融入因素顯著影響流動人口的積分落戶及定居意愿。未參加社會管理或服務工作者的積分落戶意愿顯著弱于參加者。在流入地“家”的感覺越濃，越愿意辦理居住證者，積分落戶意愿越強，表明社會融入與歸屬感是影響流動人口積分落戶意愿的重要因素。定居意愿方面，未曾參加和偶爾參加社會管理或服務工作者的定居意愿無顯著差異，經常參加者的定居意愿發生比是未參加者的2.1倍。在流入地偶爾、經常產生“家”的感覺者的定居意愿發生比分別是無此感覺者的2.6倍、14倍，有居住證辦理意愿者的定居意愿是不愿辦證者的2.1倍，說明流動人口社會參與越深、歸屬感越強，越愿意就地定居。該結果證實了社會融合對流動人口遷移決策的重要影響。

超大城市在社會秩序、生活環境等方面的特殊性對流動人口積分落戶意愿并無顯著影響，但視超大城市戶口為榮譽和地位象征者的積分落戶意愿顯著強于持相反觀點者，對流入地居住、就業、醫療衛生及子女教育服務越滿意者，積分落戶意愿越強。在不考慮積分落戶的情況下，認為超大城市生活質量更高者，定居意愿更強。

政策了解程度對流動人口積分落戶意愿有正向影響，流動人口越了解積分落戶政策，參與積分落戶意愿越強。但流動人口對積分落戶政策了解程度與其定居意愿間關系較弱（P值=0.051），表明積分落戶政策知曉度并非影響流動人口定居意愿的關鍵因素。

表3流動人口積分落戶意愿及定居意愿的回歸分析結果

注：***、**、*分別表示P＜0.01，P＜0.05，P＜0.1；資料來源：同表2。

四、討論與建議

超大城市流動人口積分落戶意愿弱于定居意愿，說明現行積分落戶政策對流動人口就地市民化意愿激勵作用有限。超大城市積分落戶指標有限，能積分落戶的畢竟是少數。我們在肯定其政策價值之余，應認真做好未落戶流動人口服務工作。

現行居住證積分落戶政策的弊端是居住證賦權太少；積分落戶賦權雖多（落戶乃徹底賦予市民權利）卻又小眾，在起點（居住證）和終點（積分落戶）之間缺乏有序賦權體系。如何充實該賦權空白？通行辦法是建立積分賦權體系——以合法穩定就業、居住為基礎積分指標，輔以文化程度、納稅、創新創業等加分指標，建立梯級積分賦權體系，積分越高，獲得服務越多。該做法雖可有效解決城市公共服務有序開放問題，但缺點也相當明顯。若流動人口事事都要積分，人人都去積分，相關審核、統計工作定會令管理部門不勝其煩。同時，任何積分制本質上都難免“掐尖”選優，與社會公正很難并行不悖。因此，建議改積分賦權為“居住證+N年限”賦權，規定持居住證是流動人口獲得公共服務和便利的依據或前提，只要申領居住證，流動人口即可享有分量較輕的公共服務和便利，諸如辦理出入境證件、換領或補領居民身份證、申領機動車駕駛證、報名參加職業資格考試、辦理生育服務登記和其他計劃生育證明材料等基本便利，以及享有基本公共衛生服務和計劃生育服務、法律援助和其他法律服務、基本公共就業服務等權利。該類便利與服務“含金量”低，流動人口不會為之而專門流動，因而沒必要為之設坡置坎；但對居住、子女教育、低保等分量較重的公共服務，應根據權利和義務相對性原理，以“居住證+合法就業、居住等年限”為標準，建立梯級賦權體系。例如，在流動人口規模超大、用公辦學校解決隨遷子女教育問題確有困難的情況下，城市政府可在堅持全面解決流動人口隨遷子女教育問題的前提下，以“居住證+合法就業、居住等年限”為依據，規定哪些隨遷子女優先入讀公辦中小學，哪些隨遷子女入讀合法民辦中小學等。事實上，廣州、深圳等地在隨遷子女義務教育上早已采取類似做法，只不過其采用的是積分入學而非“居住證+N年限”入學罷了。在居住服務方面，規定流動人口只要辦理居住證，即可承租準市場性質的流動人口公寓；但在公租房和共有產權房租售上，則以“居住證+合法就業、居住等年限”為依據，對租售對象嚴加區別。出租、出售的住房保障性越強，所需合法就業及居住等年限越長。

回歸結果表明，以家庭或準家庭方式流動、社會融合程度較深的流動人口積分落戶和定居意愿更強。調研數據也顯示，在與家人或對象同住的流動人口中，約76%的人在本地居住3年以上，68%的人在本地有近親屬網絡，需本地提供居住、就業、醫療衛生和子女教育服務的分別占74%、67%、87%、81%，可見其既與流入地聯系相對密切，又亟需屬地服務，超大城市應及時建立居住證賦權體系，重點解決好該類流動人口屬地服務和就地市民化問題。

回歸結果表明，高學歷者、“中高端管理、技術、生產、銷售或服務人員”、中高收入者積分落戶意愿更強，而低學歷、“低端管理、技術、生產、銷售或服務人員”、低收入者積分落戶意愿更弱，說明超大城市積分落戶政策的主要受益者是人才而非普通勞動者。該導向強化了城市對高端人才的拉力和對普通勞動者的推力。真實的城市應是“高端與低端產業并存”“高雅與世俗同在”［25］，一味追求高端而忽略低端，有礙城市正常發展。建議用分類積分落戶代替現行綜合性積分落戶，建立投資經營、專業人才、普通勞動者三套積分落戶體系，每套體系均視其適用對象和城市需要設定特色鮮明的積分指標，合理確定積分落戶指標數，以期在選拔經營、專業人才之余，為城市開啟一扇留住普通勞動者的窗。

超大城市流動人口積分落戶意愿弱于定居意愿，是積分落戶指標高度有限扭曲的產物。超大城市應根據中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》要求，盡力放寬落戶限制，擴大積分落戶規模；在周邊合理布局衛星城，劃定主城區邊界，確保主城區和衛星城間有足夠的“非城”地帶（也即通風廊帶）。在此基礎上，適當開放衛星城的人口限制，拿出較多戶口指標用于積分落戶，對在衛星城居住且就業者予以適度傾斜。將主城區產業疏解到衛星城，在衛星城實現職住平衡，減免都市交通潮汐。

鑒于政策知曉度與流動人口積分落戶及定居意愿之間均顯著正相關，建議搭建各種政策宣傳平臺，開展各類積分落戶宣傳活動；流動人口協管員、社區網格員等應發揮熟人熟地、點多面廣優勢，零距離向流動人口宣傳積分落戶政策，讓該政策春風化雨，深入人心。