以海洋環境保護促成南海合作

王騰飛

2020年5月1日12時起，南海進入為期三個半月的伏季休漁期。圖為海南瓊海潭門中心漁港停靠的漁船。

在當前南海海域劃界爭端和資源爭奪不斷加劇的背景下，域外大國介入、地緣博弈擴大使南海各方合作陷入困境。中國及南海周邊各國對日益緊張的南海形勢充滿擔憂。不過，各方在管控分歧、避免局勢失控方面存在一定共識，也有意在不損害任何主權及安全的情況下尋求敏感度較低及非傳統安全領域的合作。

南海合作面臨的困境

隨著經濟社會發展和人類活動不斷擴張，海洋生物生存環境遭到破壞、漁業資源過度捕撈、部分海洋資源趨于枯竭，目前南海環境狀況正不斷惡化。據相關研究顯示，受油氣資源開發以及泄漏等污染，南海地區70%的紅樹林消失，超過80%的珊瑚礁嚴重退化。大量非法捕魚活動愈演愈烈，使南海漁業資源急劇衰退，部分魚種更是面臨瀕危風險。南海海域是一個相互連通的整體，任何污染均可能會擴散到周邊海域，一些污染持續性強、擴散范圍廣、防治難、危害大，任何國家都無法單獨解決污染防治和海洋生物資源養護等問題。因此，整個南海海洋環境保護形勢面臨嚴峻挑戰，需要引起區域內國家的共同重視，共同治理。

南海是“21世紀海上絲綢之路”的起點和門戶，更是中國溝通世界的橋梁與紐帶。近年來西方國家常以所謂“環保”問題抹黑“一帶一路”項目建設，指責中國南海島礁建設破壞珊瑚礁系統并給漁業帶來負面影響。這種強大輿論攻勢使中國處境被動，面臨國際社會巨大壓力。為此，中國應以積極姿態和實際行動參與南海海洋環保，并與沿岸國和地區組織加強合作來回應西方指責。無論是科學研究，還是執法方面的合作與協調，適當、及時和有效的行動將為該地區海洋生態系統的恢復提供重要保障。

中國與東盟國家在海洋環保合作方面各有需求，海上合作也不斷擴展加深，但由于種種原因，雙方在海洋環境保護方面的合作面臨一系列限制性因素。

領土主權與海洋爭端等政治性因素阻礙各國達成海洋環保合作共識。劃界和能源爭端是困擾南海周邊國家多年的最主要難題，各方圍繞島礁主權爭奪、漁業糾紛、單邊油氣資源開發的沖突不斷擴大，客觀上對南海區域海洋環境治理造成了現實阻礙，各方難以建立在爭議區進行環保合作的政治意愿與政治互信。此外，美國等域外國家多次非法闖入中國領海及有關島礁鄰近海空域，使本已緩和的南海局勢再度緊張，嚴重分散了各方對南海海洋環保的注意力，給南海沿岸國合作解決跨界環境污染、保護海洋生態環境帶來嚴峻挑戰。

區域性法律和合作機制的缺失，客觀上影響了各國在海洋環保方面的合作效果。南海區域環境保護面臨諸多困境，部分原因在于現有合作機制較為松散，既缺乏強有力的區域性組織，也不具有約束力的區域法律和機制框架，現有合作機構冗雜且權責不明，對南海海洋環境改善并未發揮應有作用。例如，管理南海潛在沖突研討會、中國—東盟海洋合作中心和中國—東盟海洋科技合作論壇等現有平臺均較為松散，各方在該問題上往往心口不一。此外，雖然東盟各國為保護海洋環境紛紛設立海洋保護區，但由于缺乏相應法律和機制保障，海洋保護區僅有10%～20%得到有效管理。

管理模式不同導致區域國家難以協調一致。出于不同利益考量，各方對海洋保護采取不同政策，且相互之間偶有矛盾。在漁業資源養護方面，中國在南海實施伏季休漁制度，明確規定禁漁期和禁漁區，但由于相關國家反對和破壞，使漁業養護未能達到預期效果。另外，印尼在打擊非法捕魚時實行“沉船政策”，從2014年到2019年，共炸毀556艘非法捕魚船艘，其中越南321艘、菲律賓91艘、馬來西亞87艘、中國三艘，該政策實施以來爭議不斷，導致地區國家關系緊張。同時，越南漁民在周邊國家海域侵漁侵權行為也愈演愈烈，加劇了合作的難度。

開展多領域合作

當前，中國與東盟合作涉及問題領域越來越廣泛，合作議題內容也不斷具體深化。然而，需要看到的是，南海海洋環境保護面臨的挑戰不斷增加，未來在防治海洋垃圾污染、保護海洋生態方面，中國和東盟應有所作為。

首先，繼續落實《南海各方行為宣言》（DOC），加快“南海行為準則”（COC）磋商進程。目前南海合作的首要任務是落實《宣言》共識與精神，有效維護南海和平穩定，著力提升有關各方在南海海洋環境保護等低敏感領域的合作意愿，繼續夯實合作基礎，增加政治互信。同時，在全面有效落實《宣言》框架下穩步推進COC磋商，積極探討海洋環境保護、環境信息共享和科學技術的務實合作。

其次，培育具有針對性的南海環境利益共同體和有約束力的合作機制。中國與東盟缺乏涉及具體問題且具有針對性的保護機制。雙方在南海沒有專門針對漁業資源、珊瑚礁保護和海洋塑料垃圾污染的管理組織。因此，各方可努力建立具有執行力和約束力的“中國—東盟珊瑚礁保護中心”“中國—東盟海洋塑料垃圾治理中心”和“南海漁業資源管理組織”等。針對具體的海洋環境污染問題，制定具體解決方案、標準和程序，逐步建立海洋保護區網絡，并加強其管理的有效性，最終形成風險共擔、利益共享的合作伙伴關系。

再次，有效利用現有資金平臺，確保南海海洋環保長期合作資金運轉。2011年11月，在中國—東盟領導人峰會上，中國正式宣布設立中國—東盟海上合作基金，首期注入30億元人民幣，為開拓雙方海上務實合作和海洋科學研究提供了資金基礎。此外，中國還設立了絲路基金、亞投行，并向東盟國家提供100億美元的優惠貸款，這些都可以為南海海洋環境治理提供長期穩定的保障。中國與東盟應該用好這筆資金，切實改善南海海洋環境，綜合各方利益需求，推動相關海洋環境合作項目的落實。

最后，繼續加強二軌交流，拓寬中國與東盟國家間的合作渠道。智庫可以開展合作研究和學術交流，非政府組織可以通過開展對話探討解決之道。由中國南海研究院發起、印尼戰略與國際問題研究中心等知名東南亞多家智庫共同參與的“中國—東南亞南海研究中心”，一直致力于推進南海二軌交流與合作，成效顯著。2019年11月在印尼舉辦的“南海海洋環境保護區域合作”研討會，引起了各方對南海海洋環保合作的興趣和重視。未來，新冠疫情之后可繼續利用這一平臺與東南亞各國保持溝通，加強與東亞海環境管理伙伴關系組織（PEMSEA）等有影響力的環保組織合作。

總體來看，當前南海合作還處于初始階段，各方對合作存在一定顧慮。不過海洋環保領域的合作具有緊迫性，也容易被各方所接受，中國可以在這一領域有所作為，積極發揮作用，共同推動南海周邊各國海洋環境治理合作。