“多規合一”理念下的城市交通規劃探討

文/譚山

1 前言

隨著我國社會經濟的迅速發展，城鎮化進程也逐漸加快。目前信息技術發展日新月異，因此在城市交通規劃的精確度及負責城市交通規劃的各部門間的協調度等方面有了更高的要求。在此背景下，我國許多地區都試行“多規合一”，在“多規合一”理念下城市交通規劃布局既要與城市經濟發展相結合，又要提升中心城市帶動周邊城市群的能力，推動城鎮化進程。本文以昆明為例，探討“多規合一”的內涵及特點，研究城市交通規劃理念轉變的必要性，再探討“多規合一”下城市交通規劃的細節，以此更好地實現昆明城鎮化建設。

2 城市交通規劃理念轉變的必要性

黨的十九大明確提出“必須形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式”，而城市作為人們工作、生活、居住的地區，其自身的發展需要與自然生態環境相和諧，因此就需要從城市規劃入手，保證城市規劃與城市生態系統之間相和諧，確保城市交通規劃目標與城市自然生態系統、節能減排、節約用地、氣象條件、物資流動、城市保護和修復和諧統一[1]。同時，城市交通領域面臨著數字化出行的轉變，加之城市通勤所帶來的特大城市交通圈的形成以及《城市綜合交通規劃編制辦法》等城市交通規劃政策法規的出臺，使得城市交通規劃理念亟須轉變。

3 “多規合一”的由來及工作特點

目前負責我國城市規劃的部門非常多，其中主要包括國土部門、規劃部門、環保部門、林業部門、水利部門、交通部門及發改委等。各個不同部門分別從不同的角度來制定不同的行政規劃，如發改委制定國民經濟和社會發展規劃、建設部門制定土地利用總體規劃、城市發展部門制定城鄉發展規劃等。由于參與城市規劃的部門在制定城市規劃及相關技術標準上存在差異性，因而導致城市不同部門對城市現有資源的定位及配置存在一定的認知差異，致使許多城市的城鄉規劃用地與建設用地存在過多的差異，進而給城市規劃帶來了相應的執行難度，從長遠意義上看影響了我國城鎮化開展的水平。

國家相關部門逐漸認識到多個部門參與城市規劃的弊端，因此從2014年開始陸續出臺了“多規合一”相關政策法規。比如2014年由發改委、環境保護部等聯合推出《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》；2015年9月由中共中央國務院制定的《生態為民體制改革總體方案》，特別指出“多規合一”是現階段建立完善空間規劃體系的重要措施；2017年初，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳推出的《省級空間規劃試點方案》，其中提出了“三區三線”的概念，要求各地積極推進“多規合一”，制定省級試點方案等。同時，許多城市也出臺了相應方案，如在2015年，昆明市通過了《昆明市“多規合一”工作方案》，該方案中指出昆明將全面啟動“多規合一”的工作，并通過統一的空間規劃體系、統一的信息管理平臺、統一的規劃機制，實現發改委、國土部門、規劃部門、環保部門、綠化部門等多個部門城市規劃的統一及融合，進而全面推動昆明城鎮化進程。雖然昆明市響應了重要“多規合一”的號召，但在實際工作中還是面臨著一些問題，比如在實現“多規合一”的城市交通規劃協調組織、協調技術及運行方略上還存在一些障礙[2]。

4 “多規合一”理念下的城市交通規劃協調組織

在“多規合一”理念下，昆明城市交通規劃協調組織應包括以下方面：

在縱向生活組織方面，昆明市“多規合一”工作內容縱向涉及昆明市各個市縣，橫向涉及發改委、國土部門及規劃部門等國家機構。昆明城市交通規劃協調內容主要包括城市交通規劃建設空間及非建設工作。由于現階段昆明市與其他城市一樣，城市交通規劃空間極不均衡，且城市地塊數量規模十分龐大，由此需要重新進行空間配置的工作量也十分龐大，因而在此背景下建立完善的城市交通規劃協調組織是非常有必要的。具體而言，“多規合一”城市交通規劃協調組織機構主要包括多部門聯合辦公機構、多部門專門議事機構、多部門臨時議事機構，昆明市應聯合各部門成立“多規合一”工作領導小組、工作辦公室及專項小組，其中工作小組應負責制定“多規合一”總體工作計劃，工作辦公室應負責相關政策文件的起草以及信息聯動平臺的建立，專項小組應負責相關統籌工作及技術研究工作等[3]。

在橫向工作分工方面，由于負責城市交通規劃的各個部門存在著主導權之爭，比如城市規劃部需要利用城市空間布局的優勢來促進城市自身發展，擴大城市影響力，提升城鎮化水平；國土部門需要利用城市交通規劃，進一步增強土地資源保護與利用，實現建設用地的節約利用；國民經濟部需要其他各部門的規劃，并以其制定的規劃為基準，更好地實現宏觀調控。因此，為了有效促進“多規合一”工作的展開，需要明確指出各個部門在城市交通規劃中所承擔的角色及所起的作用，如發改委制定城市交通規劃總目標、規劃部門制定城市交通規劃布局要求等，使部門各司其職，有效促進“多規合一”的實現。

5 “多規合一”理念下的城市交通規劃協調技術

昆明市開展“多規合一”，除了要建立各部門間信息聯動平臺外，由于參與城市交通規劃的各個部門的技術標準并不統一，還應建立統一的城市交通規劃技術標準，其中包括用地分類標準、空間坐標體系、控制線體系。

對于城市交通用地分類標準而言，應將現行的城鄉規劃標準進行對接，具體而言就是將《城市用地分類與規劃建設用地標準》與《縣級土地利用總體規劃編制規程》相銜接，并將城市交通規劃建設用地與非建設用地區分開來，從而避免用地糾紛，順利展開“多規合一”工作。

對于空間坐標體系而言，由于現階段常用WGS-84坐標系、國家大地2000 坐標系及一些用于地方發展的地方空間坐標系（如應用于昆明城建的昆明87 坐標系）等，而在開展“多規合一”工作中，參與城市交通規劃的各部門所使用的空間坐標系不同，導致昆明城市交通規劃的規劃數據、行政審批證據等都難以進行精確對比，因此在開展“多規合一”工作中應設置不同空間坐標系的轉換參數，并建立空間坐標轉化平臺，以實現空間坐標的順轉化。

對于控制線體系設置而言，不同地區有其不同的控制線體系設置，比如廣州市“多規合一”建立了生態、產業區塊、建設用地、建設用地增長邊界控制線為一體的控制線體系；而對于昆明而言，應結合昆明當地政府推出的新政策以及昆明所面臨的新形勢來設置符合其城市交通規劃的控制線體系，其中應包括城市開發邊界、建設用地及建設用地增長邊界、基本農田邊界、產業開發邊界、生態保護紅線為一體的控制線體系[4]。

6 “多規合一”理念下的城市交通規劃運行方略

6.1 建立“多規合一”理念下的昆明城市交通規劃修改聯動機制

在昆明“多規合一”城市交通規劃展開的過程中，建立修改聯動機制能夠提升“多規合一”的成效。比如在“多規合一”城市交通規劃協調組織的指導下，確定了昆明交通建設用地與非建設用地的邊界，再結合“多規合一”控制線方案，對現行的城鄉規劃及交通規劃進行綜合分析，明確了其中的差異情況，就此提出相應的修改意見，并啟動聯動修改機制，以此提升昆明“多規合一”的成效。

6.2 建立“多規合一”理念下的昆明城市交通規劃動態維護機制

建立“多規合一”理念下城市交通規劃動態維護機制，是保障“多規合一”成果的有效措施?！岸嘁幒弦弧崩砟钕吕ッ鞒鞘薪煌ㄒ巹?，是依據昆明社會發展規劃、國民經濟發展狀況、土地利用總規劃、交通整體規劃、生態環境保護規劃而制定的，因此在“多規合一”開展過程中，難免會出現交通規劃建設用地與“多規合一”不一致的地方，這就需要建立“多規合一”修改機制及修改程序，保障法定規劃與“多規合一”的一致性；同時，在修改后還需要建立動態維護機制，以保障相應的修改成果，為昆明城市交通規劃的順利開展創造有利條件[5]。

7 結語

當前，城鎮化進程日漸加快，昆明也在積極響應國家號召啟動“多規合一”。本文從“多規合一”及城市交通規劃理念出發，分析昆明城市交通規劃“多規合一”的工作組織及相關技術，研究昆明城市交通規劃多規合一的具體實現方略，從而建立起完善的城市交通規劃協調組織機制，實現“多規”之間的互通統一，使昆明城市交通規劃符合當前經濟發展需求及城市空間管控需求，這對于強化昆明城市交通規劃、構建現代交通系統、推動昆明城鎮化建設都有著重要的意義。