在城市應急管理中用好大數據服務體系

李 娜

（作者單位：內蒙古社會科學院）

目前，國內疫情防控形勢持續向好，生產生活秩序加快恢復。這次應對疫情，彰顯了我國國家制度和體制的優越性，也暴露出城市在突發性公共事件應急管理能力方面的諸多不足之處。問題的原因，在于長期以來對城市治理問題認識不足，忽視城市軟環境建設，面對突發性公共事件時決策不夠科學，綜合協調能力較低，公共服務資源的供給不足，等等。

可喜的是，一些城市在疫情追蹤溯源、防控救治、遠程會診等方面，充分利用大數據等互聯網技術，取得了較好的效果。習近平總書記曾多次強調，要充分運用大數據、人工智能等新技術支撐疫情防控工作。可見，用數據說話、用數據分析、用數據決策、用數據管理，更加符合現代城市應急管理的要求。大數據服務體系為城市應對突發性公共事件提供新理念、新方法、新模式和新契機，推動城市應急管理能力向預測性、精準性、科學性、協同性邁進。利用大數據提升城市治理智慧化水平，提高城市應急管理能力，是數字時代城市發展思路和管理理念轉變的必然選擇。

一、大數據服務體系與城市應急管理的基本內涵

大數據服務體系的基本內涵。當前，大數據正以“無孔不入”“無所不能”的態勢融入人們生活的方方面面。隨著新科技革命和產業革命的蓬勃開展，全社會對大數據服務的需求愈加旺盛。大數據服務體系以互聯網和信息技術為中心、以用戶數據源為基礎，可以從技術層面和實踐層面進行理解。技術層面包括物聯網、移動互聯、云計算、大數據平臺應用等互聯網技術，實踐層面包括數據感知、數據傳輸、數據存儲、數據分析、數據應用這五個環節。在實際操作中，技術層面和實踐層面是按照一定的秩序及內部聯系組合而成的整體。完善的大數據服務體系，應是以新一代信息網絡技術為基礎，以滿足經濟社會高質量運行和人民生活多元化需求為目標，在多方主體共同參與下，提高社會治理智能化水平，為人民群眾的生產生活和政府部門的預測決策提供便捷化、智能化、科學化、精細化、長效化服務的系統。

城市應急管理的基本內涵。截至2019年底，中國的城鎮化水平已達60.6%，約有8.48億城鎮常住人口。不斷推進的城鎮化進程，對城市在面對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發性公共事件時的應急管理能力提出了更高的要求。高效的城市應急管理，能夠在發生突發性公共事件時做到快速響應、科學決策，有效調動各類社會資源，最大限度降低經濟成本和社會成本，減小社會影響。這次疫情讓我們深刻認識到，傳統的城市應急管理模式越來越難以適應時代的要求，必須創新治理理念，改變治理方式，實現現代科技手段與城市應急管理的深度融合。大數據時代下的城市應急管理，是應用大數據、物聯網、云計算等新一代互聯網技術，對公共事件的相關要素進行全面的數據采集，通過智能化模塊進行數據整理與分析，準確掌握事件的發展動向，進而做好對突發性公共事件的預防、分析、處置、善后等，加強信息統籌和各地協同作戰，實現對突發性公共事件科學治理和精準施策的綜合管理。

二、大數據在城市突發性公共事件應急管理體制中的應用

大數據系統可為城市應急管理提供強大的數據支持。大數據最主要的特征就是海量的數據，這些數據不僅來源于傳統的人工信息采集，更多的是每個終端用戶在使用服務時形成的。視頻、音頻、圖片、文字、位置、設備使用記錄等信息，都可以通過大數據系統轉化為可用的數據。這次新冠肺炎疫情，首先發生在武漢這樣一個人口超千萬的特大城市，人口的大規模流動使疫情以極快的速度從一個城市擴散到全國，給疫情防控帶來嚴峻的考驗。不同于“非典”疫情爆發的2003年，如今，人們可以通過大數據系統，對人口的空間和位置信息進行全方位的追蹤，對每個潛在風險人員的行動軌跡實施監控，這為政府部門和社會公眾采取相應措施提供了強有力的數據支撐。大數據系統極大地拓寬了政府應急數據的收集渠道，每個社會成員都是數據的采集者、使用者和受益者，在面對突發性公共事件時，城市應急管理體系能更加快速、高效、準確、全面地獲取各類公眾信息，為后續數據分析和科學決策奠定堅實的基礎。

大數據服務體系有利于促進城市應急管理科學化、精準化。大數據服務體系能夠利用搜索比對、圖像識別、視頻濃縮檢索等技術快速排查和鑒別各類風險隱患信息，再通過構建相應模型，發現海量數據中內在的聯系與規律，分析可能出現的各種危機和風險，實現對突發事件的提前預判和實時監控，幫助城市管理者更好地制定應急決策，加快城市應急管理的反應速度，最大限度地降低事件帶來的不良影響。此外，各類應急保障資源在防災、減災和應急管理工作中具有舉足輕重的作用。物聯網、空間定位、移動互聯等技術，可以使醫療設施調配、交通路線調節、物資需求保障等更加精準高效，做到人盡其用、物暢其流、按需分配，實現城市應急管理的精準施策。

大數據技術有助于增強互聯互信，推動城市協同治理。長期以來，各政府部門之間、各城市政府之間存在難以打破的行政壁壘，銜接配合和信息共享不暢，大量有效信息不能得到充分利用，這是城市應急管理中最突出的短板。發生突發性公共事件時，更需要發揮城市和地區之間的協調作用，增強互信互認，加強多部門、多行業、多主體、跨區域的協同治理，減少不必要的經濟和社會成本。大數據技術的普遍應用，對政府治理能力和治理理念提出了更高的要求。政府管理部門要實現數據決策和數據治理，就必須轉變治理理念，通過各部門的數據共享作出科學決策，避免因信息接收不完整造成管理盲區與片面決策。跨部門的協同治理，將為未來開啟城市間跨區域協調發展奠定良好的合作基礎。

三、完善大數據服務體系，提高城市應急管理能力

轉變應急管理思維，進一步推動數據資源開放共享。如果城市管理者對大數據的認識不夠深刻，不善于運用大數據思維進行決策，很可能導致現有大數據平臺只有“硬件”建設而沒有“軟件”支持，數據陳舊缺失、有效管理缺乏，使許多大數據系統、智慧城市項目在突發性公共事件面前失靈。在信息網絡技術高速發展的時代，城市管理者應更加重視發揮數據在城市應急管理中的基礎性作用，通過對手機信令和互聯網用戶數據的深度挖掘，擴大和完善城市應急管理的相關數據，在此基礎上提高數據分析處理能力，最終建立面向全社會的大數據服務體系，將大數據治理思維貫穿城市應急管理體系全過程。推動城市應急管理大數據與人口、地理空間等基礎大數據融合，統籌政務數據和社會數據資源，保障應急管理數據資源的完整性與及時性，推動建設統一開放的應急管理大數據平臺，增強應急管理相關部門之間的互聯互通，推進城市級的數據共享和業務協同，提高城市應急管理和綜合治理能力。

擴大城市應急管理參與主體，加大政府購買服務力度。此次新冠肺炎疫情讓我們看到，一些市場化平臺依托自身的資源優勢和大數據服務系統，在疫情監測、人員追蹤、資源調配等方面發揮了重要的作用。還有一些企業和機構為公眾提供了網絡辦公平臺、在線教育平臺、外賣訂餐平臺等各種市場化的服務，滿足居民足不出戶居家隔離的各類生活需求。目前政府主導的各類大數據中心、云計算平臺以及各類智慧城市服務平臺，大多是靠各級政府投資建成的，項目耗費巨大且維護運營的成本很高。面對日益市場化、社會化的大數據服務需求，建設完善的大數據服務體系，單靠政府部門是遠遠不夠的，一是需要政府在應用服務方面加強與大數據產業鏈上的市場主體的合作，并制定相應的稅收、土地等優惠政策，激勵互聯網企業在城市應急管理中發揮更大的作用，減少政府投資的壓力，彌補政府在應急管理體系上的不足；二是需要政府加大購買互聯網服務的力度，可以選擇資金技術、市場規模較好的互聯網企業，由政府和企業共同投資開發新的公共服務和市場化服務系統，擴展大數據服務的市場空間，為城市應急管理提供更全面、更便捷、更個性化的服務。

加強大數據基礎設施支撐作用，全方位培養大數據應用人才。在疫情之后，互聯網和大數據的市場化應用將迎來繁榮期和紅利期。健全大數據服務網絡，需要繼續加大對互聯網新型基礎設施建設的投入，以免硬件更新落后于市場需求。數據是大數據服務的基礎，面對日益龐大的數據規模，政府需整合現有數據庫資源，最大限度地保護數據資源，為今后處理突發性公共事件積累經驗。要繼續推動5G網絡基礎設施建設，擴大其商用規模，增加移動基站覆蓋范圍，穩步提升移動網絡帶寬速率，加快數據傳輸速度。此外，城市應急管理能力的提升還需大量既懂技術又懂管理的大數據人才。要制定系統的大數據培訓計劃，定期為政府管理者開展相關培訓。對現有人才結構進行戰略性調整，加大物聯網、云計算及移動通信等專業人才的引入力度，通過與高校、職業院校、培訓機構聯合辦學，定向培養所需的專業人才，將教育與實踐相結合，提升人才培養質量。有條件的地方還可以在相關領域廣納海外人才，組建一支由海內外精英組成的一流科技隊伍。建立有效的人才激勵機制，合理控制人才流動。只有同步推進人才建設與大數據建設，才能保障大數據系統對城市應急管理服務持續、有序的支持。