地方政府性債務風險控制管理研究

李瑞

【摘? 要】隨著經濟新常態發展，尤其是受新冠病毒肺炎疫情影響，導致經濟下行壓力不斷增大，因此，發行地方政府性債券成為財政政策提升有效需求的重要手段。然而由于地方政府性債務率的不斷提高，政府債務風險日益凸顯，因此，如何有效防范政府債務風險成為確保政府性債務不發生系統性風險的基礎。論文立足于地方性債務現狀，闡述地方政府性債務所存在的風險，最后提出加強政府性債務風險控制管理的具體對策。

【Abstract】With the development of the new normal economy， especially affected by the COVID-19 epidemic， the downward pressure on the economy is increasing. Therefore， issuing local government bonds has become an important means for fiscal policy to enhance effective demand. However， due to the continuous improvement of the local government debt rate， the government debt risk has become increasingly prominent， so how to effectively prevent the government debt risk has become the basis to ensure that the government debt does not have systemic risks. Based on the present situation of local debt， this paper expounds the risks existing in local government debt， and finally puts forward specific countermeasures to strengthen the control and management of government debt risks.

【關鍵詞】政府性債務;風險控制;財務管理

【Keywords】government debt; risk control; financial management

【中圖分類號】F812.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2020）08-0026-02

1 引言

我國已經進入經濟新常態，面對國內外經濟環境不斷惡化、經濟下行壓力不斷增加以及新冠病毒疫情影響，發行地方政府債券成為財政政策提升有效需求的重要手段。然而基于各種因素的制約影響，地方性債券發行呈現規模增加、期限延長以及利率下行的特點，地方性債務風險不斷增加。黨的十九大報告明確提出要將防范和化解重大風險作為三大攻堅戰的首要位置，可見在新常態環境下，防范地方性債務風險已經成為財政風險管理的重要內容。

2 地方政府性債務現狀分析

地方政府性債務是地方政府專門成立的基礎設施性企業為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方機關提供擔保形成的債務。地方政府性債務具有積極的作用，例如，地方政府債務有效地促進了我國基礎設施的建設，拉動國內消費需求，促進了經濟的發展。但是如果不能有效控制地方政府性債務則會產生系列的風險，例如，會導致財政收支矛盾突出，影響政府形象等。面對國內外經濟環境的不斷惡化、經濟下行壓力增加，尤其是中美關系的持續惡化等因素，導致我國地方政府償債壓力比較大，隱形債務風險依然存在。根據國家統計局數據披露，截至2020年5月末，全國地方政府債務余額242075億元，地方債券存量占比不斷升高，意味著地方政府債務負擔亦在不斷增長。一季度各級政府杠桿率均在上升，中央政府杠桿率小幅增至17.2%，地方政府杠桿率上升2.4個百分點至32.7%。

通過調查地方政府性債務現狀，其呈現以下特點：一是地方政府債券整體發行速度加快，發行明顯前置。例如，2020年3月地方債債券余額22.6億元，同比增長17.68%。二是專項債券的發行比例大幅上漲。三是債券發行期限明顯延長，中長期地方政府債券發行比例大幅增加。

3 地方政府性債務風險控制管理所存在的問題

地方政府性債務風險依然存在，因此，采取有效的舉措防范政府性債務風險具有重要的現實意義。為了有效防范政府性債務風險，2014年中央出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，2018年度，財政部下發了《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號）等。雖然國家加大了政府債務風險管理力度，但必須要清晰地認識到地方政府性債務風險管理工作仍然還存在不少的問題。

3.1 政府債務風險管理意識有待提升

地方政府性債務雖然能夠促進地方經濟發展，尤其是地方債券在新冠病毒肺炎疫情防控中發揮了重要作用，使得地方政府熱衷于通過發行債券投資基礎設施建設。在地方政府不斷加大債券發行比例的背后暴露出地方政府債務風險管理意識的淡薄：一是地方政府存在重視業績的現象，忽視對債務風險的重視。地方政府為了追求所謂的“大城市”目標，往往采取超規模債券發行的方式，擴大基礎設施建設，以此換取政府領導的業績，結果忽視了政府債券發行的風險，導致地方政府債務負擔比較大。二是地方政府對于債務風險的認知能力不足，存在重視顯性債務而輕視隱性債務的現象。

3.2 政府性債務風險內控體系不合理，預警機制不完善

目前政府性債務風險內部體系建設存在以下問題：一是缺乏有效的信息公開披露機制，導致公眾對政府性債券情況不了解。目前對于政府債務信息的公開披露還沒有明確的法律規定，導致公眾難以對政府性債務進行有效的監督，雖然部分地方政府對債務公開情況做出了明確的規定，但是在具體的實施中存在信息披露不及時、信息不全面的問題。二是內部控制制度不合理，尤其是缺乏完善的風險評估流程，導致政府性債務風險診斷不及時。例如，在PPP過程中，項目論證、財政承受能力論證等流于形式，存在重建設、輕運營的現象，無形中增加政府隱性風險。三是預警機制不完善，政府性債務風險評估指標存在人為設置的缺陷，導致難以及時有效地預測政府債務風險。

3.3 政府性債務風險管理手段單一，缺乏全過程監管機制

政府性債務風險管控是化解重大風險的重要內容，因此需要采取有效的手段強化政府性債務風險。但是目前我國地方政府性債務風險管理的手段主要是采取傳統的人工核算或者利用計算機平臺對資金使用方面進行核算，而沒有利用大數據平臺對政府債券資金情況進行動態化的監管，導致政府性債務風險管理存在滯后性。另外，政府債務風險管理存在重視事后監管而忽視事前、事中的監管。在政府債務監管中存在主體單一的問題，例如，在我國地方政府債務管理中，由于政府內部以及中介機構、社會公眾等各方監督力量缺失，進一步誘發地方政府舉債融資行為有失規范。

4 控制地方政府性債務風險的具體對策

黨的十九大將防范化解重大風險置于三大攻堅戰之首，體現了“把防控風險放在更加突出的位置”的憂患意識和底線思維。

4.1 提升政府債務風險管理意識，強化經濟責任審計

針對政府性債務風險管理中所存在的風險意識淡薄的問題，一方面，我國要加大對政府性債務風險的宣傳，提升相關工作人員的風險管理意識。雖然政府性債券推動地方經濟發展，但是如果不能有效控制債券比例將會產生系列反應，因此，基于經濟新常態發展，我國要利用各種新媒體載體開展宣傳教育活動，提升政府工作人員的風險控制意識。另一方面要強化經濟責任審計，突出對政府性債務的績效考核，解決地方政府所存在的重政績，而輕資金效益的問題。例如，要將政府性債務比例、債券使用效率等作為地方領導經濟責任審計的重要內容。

4.2 健全內部控制體系建設，完善風險預警機制

一是要建立完善的信息披露制度，充分發揮社會公眾的參與監督作用。政府性債務風險管控的關鍵就是要提高信息披露制度，因此，政府部門必須要建立完善的債務信息系統，強化對債務信息的披露質量。例如，政府部門要及時將債務資金使用方向、債務的余額、債務利率等社會進行公布，以此讓社會民眾參與到監督中，提升風險防控能力。二是健全內部控制制度建設，強化內控執行力度。雖然我國建立了相對完善的政府性債務風險控制制度，但是其在具體的實施中存在執行不嚴的問題，因此，我國必須要強化制度的執行力。例如，針對風險評估流程不嚴謹的問題，一方面要加強對風險的識別，準確把控風險種類;另一方面則要根據風險種類建立明確的風險評估流程，明確各部門的職責。三是要構建完善的風險預警機制，及時發現風險點。政府性債務風險預警的關鍵就是設置明確的風險預警指標，對債務風險超過警戒線的地區及時給予風險預警或風險提示，并根據監測結果劃分風險等級，并且采取相應的防范舉措。

4.3 豐富政府性債務風險管控手段，強化全過程風險監督

基于大數據技術的發展，政府部門要充分利用大數據技術的優勢，構建網絡監管平臺，實現對政府性債務的在線監測，防范出現較大規模的風險：一方面政府部門要利用大數據技術構建共享平臺，整合資源，實現政府性債務的統一管理。例如，政府部門通過大數據平臺可以及時將企業、融資擔保、政府以及銀行等連接起來，實現對債券資金使用情況的實時在線監測。另一方面要突出全程監督，尤其是要重視事前、事中的監督工作，將政府性債務風險控制在最低范疇中。

5 結語

總之，地方政府性債務的存在很大程度上促進當地經濟的高質量發展，但是政府性債務風險也對當地的經濟和金融體系帶來巨大的潛在威脅，因此，我國各級政府要采取切實有效的舉措提升我國地方政府債務風險管理水平。

【參考文獻】

【1】呂海東.地方政府性債務風險防控體系[J].中國農業會計，2019（03）：32-34.

【2】熊運蓮，何怡.我國地方政府隱性債務風險管理研究——基于內部控制視角[J].西南科技大學學報（哲學社會科學版），2019，36（03）：65-70.