“放管服”改革下環境影響登記表備案制度研究

馮婧 鄧娟 陳召滬 張洪川 饒君

摘要：環境影響登記表備案制度是響應國家關于“簡政放權、放管結合、優化服務”改革要求的一項探索，在新形勢下，環境影響登記表備案制度的實施面臨著諸多問題，通過分析存在問題，從登記程序、填報技術、事中事后監管、自主責任意識等方面提出優化對策建議。

關鍵詞：環境影響登記表;備案;改革要求;事中事后監管

Abstract：The filing system of environmental impact registration form is an exploration to response the reforms requirements to streamline administration， delegate powers， and improve regulation and services. Under the new situation， the filing system of environmental impact registration form is facing many problems. This paper puts forward countermeasures and suggestions from many aspects by analyzing the existing problems， such as registration procedures，reporting technology， regulation in process and afterwards， self-responsibility consciousness and so on.

Key words：Environmental impact registration form;The filing system;The reforms requirements;Regulation in process and afterwards

2013年以來黨中央、國務院印發了一系列有關“放管服”改革文件，要求轉變政府職能，簡政放權，強化事中事后監管[1]。2016年7月，全國人大常委會審議通過了修改后的《環境影響評價法》，將環評審批與企業投資項目審批脫鉤，取消行業預審，并將環境影響登記表由審批制改為備案制，實現由政府絕對主導向企業相對自由、由企業“要我守法”向“我要守法”、由事前審批向事中事后監管的轉變。這一轉變切實降低了企業準入門檻，壓縮了手續辦理時限，有效刺激了市場經濟活力，但隨著環評登記表備案工作的開展，也出現了建設單位不備案、降等、關鍵信息缺失或錯誤等問題。

1 登記表備案工作現狀

1.1 登記表備案工作全面開展，時效性大幅度提高

環境影響登記表備案制度主要針對“對環境影響較小”的建設項目，多為小型企業，企業在登記表備案系統中根據建設項目的實際情況，自行填報并在線提交后自動生成備案編號和回執，該過程無須管理部門審批，時效性大幅提高，管理部門主要通過“自主備案+事后監管”模型進行管理[2]。以重慶市為例，截至2019年11月8日，在建設項目環境影響登記表備案系統中完成備案登記的項目共77 041個，覆蓋全市26個區及兩江新區、萬盛經開區、雙橋經開區、12個縣（自治縣），登記表備案工作全面開展。

1.2 企業責任主體明確，責任意識逐步提高

《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》中明確規定建設單位對其填報的建設項目環境影響登記表內容的真實性、準確性和完整性負責，可以看出，建設單位在登記表備案當中的地位和責任，以法律的形式得以確定。2016年修改后的《環境影響評價法》實施以前，環境影響登記表是審批制，修改后的《環境影響評價法》實施后，改審批制為備案制，由企業根據建設項目的實際情況，自行填報環境影響登記表，在線提交后網上備案系統自動生成備案編號和回執，并完成登記表備案程序。這樣倒逼了企業，讓企業意識到登記表備案程序是自己的事情，環保責任意識更為強烈。

1.3 信息公開基本落實，公眾知曉度提高

為了進一步便于公眾知曉，強化公眾監督的作用，規定了建設項目環境影響登記表信息公開平臺，公眾可以通過該公開平臺，瀏覽建設項目的相關信息，包括建設單位的基本信息、環境保護設施情況等，公眾對建設項目的知曉率得到大幅度提高。

2 環評登記表備案存在的問題

2.1 部分項目登記不符合備案程序

環境影響登記表備案系統網上備案時為避免填報人員擅自降低環評類別，設定超出系統指定范圍的項目無法填報，但由于登記表備案企業填報人員普遍缺少專業知識，對評價類型和登記程序難以把握，導致出現環評降等現象[3]。有些跨行業、復合型建設項目，根據規定其環境影響評價類別應按其中單項等級最高的確定[4，5]，例如某印務有限公司實際生產中既有紙制品切割，又有紙制品印刷，其中紙制品切割屬于可做備案登記程序的造紙和紙制品業，紙制品印刷屬于應做環評報告表的印刷和記錄媒介復制業，故應履行環評報告表程序。另外，一些建設單位或法定負責人在項目建成并投入生產運營前發生變更，未按照要求進行再次辦理備案手續。一些家庭作坊式場所本身也較難按照建設項目進行環評管理，例如，季節性利用山中腐殖物粉碎自然發酵出售的家庭作坊式肥料制造場所。

2.2 登記表填寫技術問題突出

企業登記表填報通常由企業人員自己填報，企業人員由于對環保政策要求理解不到位，普遍存在填報內容不完整、不準確、漏填等問題，填報內容不當可能導致公眾無法及時全面地了解建設項目的真實情況，難以起到公眾監督的作用，部分建設項目甚至存在關鍵信息錯誤，誤導公眾。主要表現在：一是選址問題不合適。一些備案項目選址存在排氣筒在居民樓下，與敏感區距離不夠等情況。企業在類似地址設立除非搬遷很難整改，一方面企業損失較大，另一方面也帶來監管壓力，易引發污染糾紛和社會矛盾[6]。二是企業備案填寫缺乏約束。由于監管部門權限較小，只能指導企業進行網站登錄填報，告知其備案流程等，企業填寫隨意性比較大，例如，實際生產木托盤，備案建設內容卻寫建設圍墻，實際存在廢油等危廢產生，備案中卻未填寫該項內容等，甚至出現企業未建設在登記的地點且企業聯系人無法找到的情況。另外，有些企業同一地址、同一法人、同一單位多次重復備案，不利于統計和監管工作開展。

2.3 登記表執行過程中缺乏事中事后監管體系

建設項目環境影響登記表備案制全面推開實施以來，其登記內容的完整性以及信息的真實性尚無核查機制，對無自主誠信意識或環保管理不專業的企業，存在很大的不符合管理要求排污的風險。同時，環境影響登記表事后監管體系尚未建立完善，部分排污企業不能穩定達標，企業也未進行排污監測，環境管理臺賬不完善，企業環保主體責任沒有完全落實。

2.4 建設單位主體責任意識不強，對具體責任認識不清

建設單位是建設項目環境影響登記表內容的責任主體，但目前存在部分建設單位的主體責任意識不強，有的企業甚至不知道自己應當履行和遵守的環保責任，主要表現在：一是建設單位對登記表備案不重視，存在內容填寫不完善、填寫有誤、甚至不清楚環保要求的現象。二是對企業登記表備案工作認識不清，自以為完成了登記表備案工作就完成了整個環保手續，環保設施缺乏運行維護和管理，環保工作流于形式。

3 加強環評登記表備案管理的對策建議

3.1 完善備案登記程序

建議出臺技術指南，支撐《管理辦法》的實施，進一步規范建設單位登記表備案行為。梳理全市登記表情況，針對不宜按照建設項目進行環評管理的項目類型出臺《豁免名單》，明確該類型項目的定義、范圍和要求。加強登記備案系統的日常管理，定時查驗，發現問題，及時糾正，除認定登記備案無效、向社會公告外，還應嚴格按照有關規定給予處罰。

3.2 規范登記表內容填寫

進一步完善全國建設項目環境影響登記表備案系統，明確填報原則和填報內容，做好填報提示，對操作手冊進一步細化，明晰區域環境敏感區保護范圍、工業企業衛生防護距離標準要求、企業大氣環境防護距離限值等內容，并附上相關案例供建設單位參考，全面提高平臺信息填報的全面性、準確性。

3.3 完善登記表備案監管制度，建立長效管理機制

為強化監管效果，建議出臺登記表備案監管制度以及支撐監管的技術評估制度。明確登記表備案監管制度在事中事后監管中的定位，建立各部門聯動執法工作機制，對登記表備案工作中發現的違法違規行為，可做到依法依規實施處罰。如：充分發揮各級生態環境部門和公安部門職能優勢，聯動執法;委托技術支撐單位全面開展登記表備案評估工作。根據建設項目污染排放情況的不同，加大污染物排放相對較大的工業類建設項目抽查比例，檢查結果應定期向社會公開。建立長效機制，為地方管理部門提供了有力的制度保障，同時確保了企業登記表備案工作開展的自覺性、有效性和可持續性。

3.4 加強政策宣貫，提高企業自主責任意識

進一步加強相關政策法規和技術要求的宣貫，定期對建設單位開展培訓，對環保相關的法律法規進行解讀，增強企業的法律意識，同時加大宣傳力度，拓展宣傳渠道，采用文件宣講、企業座談、政府網站公示、微信號推送信息等多種方式，強化企業的責任意識。建立建設單位誠信評價體系，將失信企業信息公布于眾，并與個人征信系統、企業征信系統聯網。涉及重大問題的，依法依規追究責任，對重復發生的故意性違法違規行為，取消其終身經營權。對違法行為嚴懲不貸，降低守法成本，提高違法成本，對建設單位起到震懾作用，使建設單位真正意識到自己的主體責任，真正做到不敢，也不愿在建設項目登記表填報備案上違法違規。

參考文獻

[1]魯振環.我國基層政府“放管服”政策執行的策略空間研究[D].濟南：山東大學，2018.

[2]李楠，侯可斌，邱大慶.我國環境影響評價備案制度初探[J].中國環保產業，2016（06）：42-45.

[3]王穎，顏海波，張琪，等.登記表項目環評網上備案在實踐應用中的問題及解決方案[J].環境與發展，2018，30（05）：204-205.

[4]陳文端.環評的基本概念及在實踐中的應用[J].中國資源綜合利用，2013，31（04）：44-46.

[5]劉星辰.環境影響評價分類中不確定法律概念的司法適用——基于56個環境影響評價案例的實證考察[J].環境污染與防治，2016，38（11）：106-110.

[6]呂倩茹，尚順民，和寶軍，等.環境影響登記表備案制度存在的問題與對策——以西安市蓮湖區為例[J].新西部，2017（25）：26-27.

收稿日期：2020-06-20

作者簡介：馮婧（1989-），女，碩士，工程師，研究方向為環境監測與環境管理。