基層創新為何成形式主義重災區

呂德文

最近幾年筆者到一些地方調研，經常聽說當地在搞這樣那樣的創新。有些創新是上級確定的試點，有些則是基層自己主動搞的“特色工作”。

在基層治理實踐中，不同地方、不同時期情況往往不太一樣，而制度和政策又講究穩定性和統一性，因此基層在執行政策過程中常會遇到一些體制或機制上的問題。這就意味著基層治理確有創新需求，基層干部也有創新的動力和經驗。較之相關創新能否切實解決實際問題，基層往往不太注意將這些創新成果進行制度化。過去，不少地方的基層治理創新都以一些行之有效的“土政策”“土辦法”存在。其中一些被上級部門注意到并加以總結后，才成為可供推廣的創新經驗。

但近年來，基層治理創新成果總結卻成了一股“風潮”。一些地方不管實際工作中有沒有必要，形式上總要弄出一兩個“制度創新”。這樣做不僅能在年終考核時增添亮點，也能為本地爭取更多資源?？陀^上，基層只要在做事，大都會有可資總結的一些經驗做法。于是，總結這些經驗做法就成了基層的重要工作之一。

在一些地區，由于基層治理創新的競爭激烈，除了基層單位內部的“筆桿子”忙于總結各種經驗材料，其他服務于基層治理創新的做法也多了起來。最常見的情況是，基層政府或部門要找專業機構把自己的經驗總結“可視化”，使之美觀、有場面感。一些地方的打印店、廣告設計公司等承接相關業務，小到村、社區的“制度上墻”、工作簡介的展板設計，大到整個村、社區的“氛圍營造”，都離不開這種業務支持。

另外，一些基層政府還通過購買服務的方式請學者、社會組織、咨詢公司等第三方機構，對該地政策創新進行“研究”“總結”。一些第三方機構確實是著眼于當地基層治理需要，進行嚴肅的調研和制度化研究。但也有第三方機構就是照著上級給定的政策要求依葫蘆畫瓢，總結一套所謂“經驗”出來。

有些基層政府甚至只要結果，其他一概不管，請第三方機構來“搞創新”，享受從試點到經驗總結再到宣傳的“一條龍”服務。比如，一些根植于地方的傳媒機構進行所謂的市場化轉型，為基層政府提供文化傳播和咨詢服務就成為主要業務之一。這些傳媒機構熟悉地方的政策需求，自己也有宣傳平臺，一些有“迫切創新需要”的地方基層也就樂于找它們，以求短期見效。

破解“為創新而創新”的現象，已經成為基層治理領域不得不面對的問題。而要解決這個問題，首先得讓創新回歸原來的位置。從治理邏輯上講，基層主要是政策執行者，執行過程中遇到困難要想辦法克服；如果克服不了，要向上反映現實情況。治理創新的職能應主要在上級部門尤其是政策研究部門。它們負責政策制定，也負責政策調整，通過創新使政策更完善、更適合實際。

其次，調整基層考評體系中的“特色工作”這一項?？陀^而言，基層治理是一個相對透明、信息對稱的領域。上級部門通常比較熟悉各地的政策執行情況。而且每個地方的考評體系里本來就留有主觀項，上級部門可以根據掌握的情況對基層工作表現打分，沒必要再用“特色工作”來衡量基層的工作成績。而且實際上，基層工作大都是常規型工作，雖然也需創新，但不能把這個作為一個主要工作方向，否則一些“創新”雖然可能解決了某些問題，也會制造出更多問題。

再次，基層治理創新領域之所以成為形式主義重災區，還與一些上級部門的工作作風有關。如今，看點、看項目、看展板、開座談會的走馬觀花式調研比過去多了。有些調研過于依賴基層提供的材料，材料和實景的呈現是否有吸引力往往會對調研效果產生很大影響，有些調研干脆現場只是走過場，關鍵在于基層事后提供的材料和總結。于是，某種程度上，上級部門的調研評估本身也成了基層治理創新體系中的一個“道具”——一個“創新”只要得到肯定就行了。至于實際效果如何，意義已經不大。

說到底，基層工作的主業是做好群眾工作和把政策落實好，沒必要搞那么多花里胡哨的形式主義工作。正因如此，基層還是少點“為了創新而創新”，少折騰為好?！?/p>

（作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員）