如何應對第四次工業革命帶來的新興治理挑戰

劉笑 胡雯

第四次工業革命具有前所未有的影響規模、發展速度和復雜性。其特點是融合了人工智能、基因編輯和先進機器人技術，模糊了物理世界、數字世界和生物世界間的邊界，廣泛影響全球范圍內的各行各業。不僅對生產模式、生產管理與組織方式的變革提出了新要求，而且對人們的行為方式、生活模式等也產生了深刻影響。

為了應對第四次工業革命帶來的新興治理挑戰，英國于2019年6月出臺了《第四次工業革命的監管政策白皮書》（Regulation for the Fourth Industrial Revolution），旨在通過創新監管法規，確保英國保持技術創新優勢、發揮第四次工業革命潛力。

監管對創新具有強大的影響力，可以激發創新活力，也可以阻礙創新成果實現。第四次工業革命帶來的變革性影響，使現有的監管方法不再適應新興創新方式的需求，根據英國商務能源與產業戰略部（BEIS）的調研結果，僅有29%的企業認為政府的監管方法有助于將創新產品和服務有效地推向市場。為此，重塑監管方式是支持未來創新的重要途徑，英國在該領域內的改革思路和舉措值得借鑒。

理念先行：聚焦結果的靈活監管體系

規范性立法雖然可以為企業明確行為邊界，但從長遠來看，也阻礙了創新前進的步伐，尤其是顛覆式創新的步伐。因此，為了更好地適應第四次工業革命所具有的復雜環境，英國構建了聚焦結果（outcomefocused）的“技術中立”立法規則。

一是鼓勵政策制定者將重點放在現實世界成果上，僅在必要時通過規范性法規提供重要保護，同時借助監管指南、業務守則和行業標準來補充以結果為焦點的法規，并提供清晰的說明。

二是試行創新測試，以便在政策制定以及法案引入、實施與評估時，重點考慮立法對創新的影響。

三是監管政策委員會（Regulatory Policy Committee）對即將推行的法案進行審查，確保法案不會“鎖定”過時技術或方法。

聚焦結果的監管體系不僅可以鼓勵企業更仔細地思考如何最好地實現戰略目標，而不是機械地遵循監管機構制定的規則，而且還可以為監管機構提供更大的靈活性，使其更好地根據技術的發展變化快速響應。

組織先行：成立專門的監管咨詢機構

為了迅速改革其監管環境以支持未來創新，英國專門建立了一個監管地平線委員會（Regulatory Horizons Council），確定技術創新的影響，以及就支持其快速、安全引入所需的監管改革向政府提出建議。主要職責包括：

（1）委員會就整個經濟體的創新向政府定期編寫前瞻性報告，并就監管改革的優先事項提出建議，以幫助決策者確定對未來產業的取舍，并把握這一領域中的關鍵機遇。例如，為鼓勵新的運輸方式和新的商業模式，委員會建議運輸部審查零排放車輛、自動駕駛車輛、無人機和未來飛機以及海上自主權四個相關領域的法規，同時也應審查微型交通工具、共享運輸數據、現代公共交通工具等領域的立法，以確保英國蓬勃發展的交通運輸業擁有其所需的創新和靈活的框架。

（2）與專業機構合作，共同提出改革意見。例如，委員會與英國數據和人工智能治理方面的權威性機構“數據理論與創新中心”（the Centre for Data Ethics and Innovation）進行共同合作，就加強和改善數據與人工智能監管、總結最佳監管實踐，以及解決當前監管的潛在缺陷等議題提出詳細的專家建議。

資金先行：設立監管先鋒基金

監管者先鋒基金于2018年至2020年試行，使用政府財政資金幫助監管機構跟上技術創新的步伐，并推動新產品、新服務與新模式的出現。

一是支持技術前沿領域走向市場。監管者先鋒基金在15項監管者主導的計劃中投資1000萬英鎊，支持自動駕駛、AI主導的醫療診斷等新興技術快速進入市場。

二是支持監管服務咨詢項目。除了支持前沿技術領域外，監管者先鋒基金也支持專業的監管咨詢服務項目。例如，監管者先鋒基金正在支持由律師監管局主導的法律研究項目，旨在探討如何以數據驅動的方式，為欠發達的法律服務市場內的中小型企業和消費者提供支持。

治理先行：形成社會治理的全新局面

治理主體多元化是技術治理的應有之意，必須要形成社會治理的全新局面。

創新具有高度不確定性，監管系統應該將這種風險控制在公眾可以接受的水平上。

一是在起草法律時兼顧利益相關者，并清楚闡明如何在立法中考慮公眾意見。針對具有深遠影響的技術領域以及存在復雜倫理或者道德的情況，監管委員會需要充分提高公眾對創新監管的參與度，邀請更多的公眾參與塑造政府對監管框架的思考。例如，在線粒體替代治療公眾對話中，邀請值得信賴的公眾通過研討會、公眾調查、公開會議等多種方式發表觀點，最終形成了社會普遍支持的方案，得以在監管框架下開展線粒體替代療法。

二是邀請公眾共同監管技術創新。由決策者、監管機構以及公眾共同組建技術監管團體，構建平等的對話體系，形成超越技術領域、面向公眾的咨詢方式。例如，英國工業戰略挑戰基金對五個城市的無人機公共用途分析進行了資助，其目的是實現火災、交通事故的快速響應等社會目標。然而，無人機在監管方面存在噪音、隱私、安全等公共問題，因此，由政府、民航局以及地方利益相關者共同組成監管團體共同評估社會需求，確定無人機部署的影響因素，并探討應對未來交通挑戰的監管框架。

合作先行：構建全球協同監管機制

技術的發展與應用是跨國界的，技術的監管需要在全球范圍內達成一致才能形成更有效的監督。因此，不僅要在國家層面形成對話機制，而且要在國際層面形成全球監管合作體系。

一是構建全球合作機制。英國與第四次工業革命世界經濟論壇中心建立了合作伙伴關系，共同探索未來對新技術的監管方法。在英國開發產品和服務的創新者希望能夠在全世界實現銷售目標，如果各國家主管部門之間的監管方法不同，則可能給英國出口商增加負擔。因此，英國致力于與志同道合的國際伙伴一起合作，通過采用統一的國際標準，相認協議和自由貿易協議等機制降低創新產品和服務貿易的監管壁壘。

二是設定國際監管標準。英國與國際合作伙伴和多邊論壇合作，開發和推廣新興標準，提升英國在全球的領導地位。例如，英國的商業、能源和工業戰略部與經濟合作與發展組織（OECD）合作，共同探討塑造新興數字監管的國際規范；英國標準協會（British Standards Institution）與未來城市彈射器（Future Cities Catapult）合作，共同開發了具有創新意義的智慧城市全球標準，國際認可的智慧城市標準不僅提高了英國在先進城市服務方面的聲譽，而且幫助英國打開了全球市場。

胡雯，上海市產業創新生態系統研究中心研究員，上海社科院信息研究所助理研究員