地方高校科研經費“負面清單”管理模式探討

摘要：目前我國對科研經費的管理日趨規范，但也存在統得過死、管得過寬、實施細則過于刻板等一系列問題，國家對科研經費管理提出了“放管服”的要求，提出“能放則放，該簡則簡”原則。本文主要研究在科研經費的申報、審批、使用、監管等配套制度中制訂科學合理的“負面清單”，將“負面清單”管理模式引入地方高校科研經費的管理中，通過加強對科研經費使用“事中”和“事后”監管，消除科研經費使用的諸多隱性壁壘，提升地方高校科研經費管理水平。

關鍵詞：地方高校;經費管理;放管服;監管;簡政放權

引言

黨的十八大提出創新驅動發展戰略，高等學校是科學研究和激發科技創新活力的重要基地。2016年7月國務院發布《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》拉開了科研經費管理“放管服”改革的序幕。2018年7月國務院發布《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》明確提出建立完善以信任為前提的科研管理機制[1]。2019年12月國家自然科學基金委員會發布《關于在國家杰出青年科學基金中試點項目經費使用“包干制”的通知》，在通知中國家基金委提出了“充分放權、放管結合、協同推進”的原則[2]。地方高校現行的科研經費管理模式呈現出實施不夠靈活、用途比較單一、“管”有余而“放、服”不足等諸多的弊端，不符合國家對科研經費管理“放、管、服”的要求亟待改革。怎樣改革才能避免科研經費管理出現“一管就死，一放就亂”的局面，“負面清單”的管理模式是一種值得借鑒的思路。

“負面清單”（Negative list manage-ment），又可稱為“否定清單”或“否定列表”，其理念主要體現是法律上沒有明文規定禁止則可以允許[3]。這種管理模式現在主要應用于外商投資領域，政府對經濟領域開出禁區清單，其他沒被禁止的經濟活動則可以允許。隨著上海自貿區在外商投資管理領域試點“負面清單”管理模式取得成功，高校科研經費的管理也可以將負面清單作為一種全新的管理模式予以借鑒。其實早在2015年，馮俊、雷后興等專家就提出在科研經費管理領域借用“負面清單”的管理方式，用“算大賬”而“不拘小節”的管理方式賦予科研人員更加充分的自主權，讓他們在使用科研經費時更加得心應手，從而優化科研經費的管理[4]。

一、負面清單用于高校科研經費管理可行性研究

負面清單的管理模式作為科研經費的管理的新模式，應遵循“以人為本、去行政化、效益優先、分類管理”的原則，處理好科研項目委托方、高校、高校行政管理部門及科研項目負責人等多個治理主體之間的關系[5]。要理順科研經費的“負面清單”管理模式的多個治理主體關系，必須要有政策、制度、人員及技術層面的可行性支持。

（一）國家政策層面的可行性

2015年5月教育部發布《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》鼓勵地方高校開展負面清單模式改革試點[6]。2019年7月30日科技部等6部門出臺文件《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》提倡科研單位擴大經費管理自主權[7]。國家政策體現出了國家對高校和科研經費管理上的“簡政放權、去行政化”的整體思路，這給科研經費的“負面清單”管理提供了國家政策層面的支持。

（二）高校制度和技術層面的可行性

近年來大學章程在管理制度層面上均體現了“簡政放權”的思想，從某種程度上與“負面清單”管理思路具有一致性。對科研經費的具體管理上需要弱化過度干預，增強職能部門的服務意識和服務能力。職能部門在制定科研經費的管理制度時本著“法不禁止皆自由”的原則對于明確違法違規使用科研經費的行為和領域列出清單，明令禁止，清單之外科研經費的使用者能夠有更多的自主權。同時高校可以在校園信息化建設的基礎上，逐步完善科學的科研經費信息管理體系和科研績效評價體系，為高校科研經費“負面清單”管理的模式在信息技術層面提供一定的技術保障。

（三）高校科研管理人員和課題負責人素質的可行性

用“負面清單”的方式管理高校科研經費是一個全新的管理模式，新的科研經費管理辦法亦會相繼出臺，因此要配合新的政策制度開展相應培訓。高校的科研經費管理人員以及課題負責人一般都具有良好的綜合素質和工作能力，在政策文件的指導下，通過相關培訓高校科研經費管理人員和課題負責人將進一步明確各自職責，科研經費的管理人員在管理過程中有法可依，有法必依，確保政策不走樣，課題負責人員會對經費使用中“負面清單”中列示的“紅線”“底線”內化于心，確保管理模式的執行和落實。

二、高校科研經費“負面清單”模式的優勢

“負面清單”模式改革更強調經費使用的“事中事后監管”，在清單中明確列示科研經費不能使用的領域，清單以外給予課題負責人經費使用的充分自主權。其優勢具體體現在如下三點。

（一）激發高校科研人員的創新活力，賦予科研人員更大自主權

地方高校科研經費“負面清單”的管理模式在制定時就以信任為原則，按照“能放則放、能簡則簡”的要求，細致列明經費使用的“紅線”與“底線”，使科研人員擁有更多時間潛心學術研究和科研創新、有更多的精力來建設優秀的科研學術團隊，更好地推動我國科研事業的長遠發展。

（二）規范高校科研經費管理，遏制腐敗

近年來，高校違規報銷套用科研經費的問題比較嚴重，極大危害了我國科研事業長遠健康地發展。為了規范科研經費管理，國家提出以“放管服”為原則的科研經費管理制度。在國家政策的指引下，地方高校可以在此基礎上引入“負面清單”科研經費管理辦法，從制度的源頭上規范科研經費管理和使用行為，約束了職能部門權力的尋租空間，從根本上遏制科研經費不合法使用行為的發生，以及科研經費的貪污腐敗現象的發生。

（三）簡化科研經費業務流程，提高管理效率

采用“負面清單”模式進行管理高校科研經費，在清單中將明令禁止的高風險、易腐敗經費使用行為和事項詳細列示，這樣既能精簡審批事項和程序，縮短科研人員報賬審批時間，又有利于提高高校職能部門的服務屬性及管理效率。科研經費“負面清單”在事前為科研人員的違規行為劃上“紅線、底線”，同時明確科研經費的違規成本，有利于減少科研經費的違規使用和人為浪費現象，降低科研經費運行的經濟成本，提高高校職能部門工作效率，在對科研經費有效控制的同時真正實現的“簡政放權”[8]。

三、科研經費“負面清單”管理模式的具體操作方式

（一）建立切實有效的大學章程

按照教育部提出的在有條件的地方和學校開展負面清單管理試點的要求，高校在制定大學章程時可以將負面清單的管理理念嵌入到高等院校綜合改革的頂層設計中，在章程中以負面清單的形式明確學校和二級單位在學校治理中各自的權利及義務，限制學校行政部門對二級單位的行政干預權力，促進行政管理和民主辦學相分離，弱化高校的行政化色彩，實現簡政放權[9]。

（二）擬定科學合理的科研經費管理的“負面清單”

負面清單管理模式提倡的是“法無禁止皆可為”，這將給高校科研經費管理體系帶來全面的調整變化，所以必須認真研讀國家制定的法律法規，預先做好科研經費使用的風險分析，在此基礎上科學合理地擬定科研經費管理的“負面清單”[10]。首先，清單條目的編制依據要明確，做到有法可依。其次，設立專家參與機制。制定“負面清單”時要向財稅、審計等相關專家廣泛征求意見，組織多方面專家進行論證，充分考慮專家的意見。

（三）優化科研成果評價與激勵機制，加大科研經費績效補償機制

科研經費負面清單管理模式是一種“結果導向型”的制度模式，它注重科研經費使用后產生的最終結果，以結果促進學校的科技研發、科研創新和成果轉化，并實行“最終成果獎勵制”[11]。同時應牢牢把握“人”是科學生產中的第一生產力，優化科研成果評價與激勵機制，在科研經費的投入和獎勵中真正做到“以人為本”。引導高校科研工作者明確自身的科研目標，以期更好地為社會服務[12]。

（四）加強對科研經費的事中事后監管力度，強化科研誠信建設

“負面清單”的管理模式并非簡單的簡政放權，為防止科研經費的濫用，必須加強事中事后的監督管理，更好地建立和完善內控體系。首先，強化科研經費的全過程信息化管理。科研經費的預算編制、使用直至項目的結題驗收的所有情況在信息平臺上實行全公開。其次，建立專業的第三方評價機構。學校可以聘請第三方中介機構對高校科研經費使用情況開展全程跟蹤、評價、調整和監管，并進行科學的評估。最后，加快推進科研誠信信息化建設，構建完善的科研人員信用體系，增強科研人員的信用意識和規范意識。建立科研經費違規使用黑名單。對嚴重違反科研誠信要求的科研人員列入科研誠信黑名單，對黑名單中的項目負責人從制度和措施上加以處罰，如停止申報課題，削減課題經費等，對嚴重違背科研誠信要求行為追究科研人員的刑事責任。

結語

建立地方高校科研經費清單式管理模式，通過設置科研經費“負面清單”，強化制度執行力，這是推進高校治理體系和治理能力現代化的內在要求。實行負面清單管理是深化高校科研經費管理體制改革的重要創新，對于提高科研經費的管理水平、激發科研人員的創新活力和促進高校內涵式特色發展具有積極的推動作用。當然，地方高校科研經費清單式管理模式改革不可能一蹴而就，需要不斷探索，及時總結經驗，有待在實踐中不斷完善。

參考文獻

[1]國務院.國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知[EB/0L].[2020-07-22].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/24/content_5308787.htm.

[2]國家自然科學基金委員會 科學技術部 財政部 關于在國家杰出青年科學基金中試點項目經費使用“包干制”的通知[EB/0L].[2020-07-22].http：//nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab434/info76718.htm.

[3]易軍.“法不禁止皆自由”的私法精義[J].中國社會科學，2014（4）：121–142.

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[6]中華人民共和國教育部.教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見[EB/0L].[2020-07-22].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049/201505/t20150506_189460.html.

[7]科技部等6部門印發《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》的通知[EB/0L].[2020-07-22].http：//www.gov.cn/xinwen/ 2019-08/22/content_5423254.htm.

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