挖掘、占用及穿跨越高速公路工程行政許可辦理及問題解析

任紅衛

隨著我國經濟的發展，城市規模的不斷擴大，市政管線及道路工程建設不斷增多，挖掘、占用及穿跨越高速公路的工程不斷增多，高速公路作為重要的交通基礎設施，車流量大，車速快等特點，安全性尤為重要，對于涉及高速公路的工程項目，需要高度重視，近年對一些高速公路涉路安全問題也出臺了一些相關法律法規，但是對于涉及高速公路工程的相關行政許可的辦理和資料的整理收集，還是會出現很多問題，這里對行政許可的辦理和存在的問題進行詳細的解析，能夠對工程項目的開展和行政許可的辦理提供相應的指導。

隨著我國經濟社會的高速發展，高速公路建設與發展成為國家基礎設施建設不可或缺的重要組成部分，帶動并拉動各地方經濟的發展，鞏固且推動我國經濟的不斷繁榮。時代的發展、科技的進步以及高新技術運用，高速公路給廣大司乘人員提供了快捷、高效且舒適的出行服務。

隨著我國高速公路網建設不斷完善，各種挖掘、占用高速公路建設管理控制區，以及穿（跨）越高速公路建設工程如市政道路、鐵路、輸電線路、水利（務）工程、油氣管道等涉路工程逐漸增多。按照我國相關法律法規的規定，涉路工程應當在事先征得道路產權單位及道路主管部門的同意，影響交通安全的，還應征得公安機關交通管理部門的同意，項目建設單位只有在取得道路主管部門的涉路施工行政許可后，才能進行工程施工，并接受道路產權單位和道路主管部門的監督管理。在實踐中，由于涉路工程的不斷增多以及管理等方面的原因，在行政許可程序辦理過程中，出現了種種問題，影響著涉路工程項目建設行政許可的質量，一些問題甚至有可能對高速公路的正常運營產生不利影響，如何順利快捷高效高質量的辦理行政許可，減少并消除對高速公路運營的不利影響，分析并解決這些疑難雜癥迫在眉睫。

挖掘、占用、穿（跨）越高速公路建設工程行政許可的相關法律法規

《中華人民共和國公路法》第四十五條明確規定：跨越、穿越公路修建橋梁、渡槽或者架設、埋設管線等設施的，以及在公路用地范圍內架設、埋設管線、電纜等設施的，應當事先經有關交通主管部門同意，影響交通安全的，還須征得有關公安機關的同意;所修建、架設或者埋設的設施應當符合公路工程技術標準的要求。對公路造成損壞的，應按照損壞程度給予補償。《中華人民共和國道路交通安全法》第三十二條也明確規定：因工程建設需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架設、增設管線設施，應當事先征得道路主管部門的同意;影響交通安全的，還應征得公安機關交通管理部門的同意。施工作業單位應當在經批準的路段和時間內施工作業，并在距離施工作業地點來車方向安全距離處設置明顯的安全警示標志，采取防護措施;施工作業完畢，應當迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經道路主管部門和公安機關交通管理部門驗收合格，符合通行要求后，方可恢復通行。對未中斷交通的施工作業道路，公安機關交通管理部門應當加強安全監督檢查，維護道路交通秩序。《公路安全保護條例》第二十七條與二十八條，分別對涉路施工活動以及需要向公路管理機構提交的材料進行了規定，其中需要提交的材料包括：（1）符合有關技術標準、規范要求的設計和施工方案;（2）保障公路、公路附屬設施質量和安全的技術評價報告;（3）處置施工險情和意外事故的應急方案。第二十九條則規定公路管理機構應當在涉路施工完畢，對公路、公路附屬設施是否達到規定的技術標準以及施工是否符合保障公路、公路附屬設施質量和安全的要求進行驗收;影響交通安全的，還應當經公安機關交通管理部門驗收。

辦理行政許可的程序

根據法律法規要求，所有涉路工程項目，必須經地區或省級以上發展和改革委員會以及地區或省級以上規劃和國土資源管理委員會核準批復，取得建設工程規劃許可證，且涉路工程項目建設單位必須具有相應工程建設管理資質。項目建設單位持相關資料向涉路產權單位提交涉路工程施工申請。

需要具備的相關資料包括：（1）具備相應資質的設計單位完成的建設項目涉路工程專項設計文件;（2）地下穿越工程需要具有相應資質的檢測單位按照工前檢測結果撰寫《地下工程穿越公路設施工前檢測報告》;（3）具有相應資質的設計咨詢單位根據穿越工程的設計文件、工前檢測報告對高速公路技術狀況和運營安全影響進行評估分析，編制設計咨詢評估報告（含安全評估、跨越工程設計及施工方案咨詢）;（4）具有相應資質的施工企業編制的施工組織專項方案，安全保障專項方案，應急預案和后期維護方案;（5）具有相應資質的監測單位編制的第三方監測方案;（6）組織專家評審，對涉路工程各類方案、預案、措施的安全性、可行性進行分析研判，通過專家評審并獲取專家意見書。經涉路產權單位同意，持以上合格、合規資料，并按照交通運輸主管部門規定的程序申請辦理行政許可。

辦理高速公路工程建設行政許可中存在的問題

辦理行政許可的資料存在的主要問題

設計文件中存在的問題

（1）工程設計單位在設計過程中，注重施工建設而忽視挖掘、占用、穿（跨）越位置明確標注的重要性，在圖紙中不能明確顯示詳細位置、范圍、形式、位置關系，不利于前期現場勘查以及后期的追溯。

（2）設計過程中，盲目注重減投資，忽視了現場勘查的重要性，設計中盲目占用高速公路管理控制區，對高速公路排水設施、邊坡等設施造成不必要的破壞;穿越工程，施工工藝選擇、管線埋設深度不符合要求等;以及跨越工程，跨越高度輕視施工過程對高度的影響。

（3）設計過程中，施工工藝的選擇過于簡單，只重視方便工程施工，盲目采取占路或斷路的施工措施。

（4）設計中缺少高速公路重要設施損壞的恢復，以及施工中安全防護的重要內容。

工前檢測和第三方監測中存在的問題

社會中的檢測和第三方監測單位較多，為了拿到工程，存在惡意競爭的趨勢，對于同類項目，不同的檢測和第三方監測單位出具的檢測和第三方監測項目不同，檢測質量也良莠不齊。

咨詢評估中存在的問題

（1）由工程建設單位或施工單位出資請具有相應資格資質的專業評估單位實施，從而造成評估單位錯誤的選擇服務對象，應付專家評審，甚至利益各方相互勾結，破壞審批評審秩序，給涉路產權單位造成重大隱患。

（2）輕視現場調研，以及對原設計的參考。盲目信任現建設工程的設計，形成對高速公路的影響因素考慮不全面，從而造成評估報告不嚴謹、不全面、甚至不真實。

施工方案中存在的問題

（1）施工單位編制的施工方案不嚴謹，套用以前工程格式時，只修改名稱，對施工方案把關不嚴。

（2）施工對施工工藝和施工方案沒有針對性，對于不同的土層和水文情況調查不明。

（3）缺少具有針對高速公路編制的公路設施安全保護方案及公路設施安全保障應急預案。

（4）缺少針對性影響高速公路的涉路導行方案和專項機械站位方案。

各類方案、預案、措施編制中存在的主要問題

（1）工程建設單位、施工單位編制提交的各類評審資料漏洞百出，數據不一致，真實性、可靠性存在嚴重問題，盲目的復制粘貼不切實際，把評審資料編制工作當成一種形式、走過場。

（2）為了順利通過評審，取得行政許可，編制假的合格資料，與現場施工的方案、措施嚴重不符。

專家評審過程存在的主要問題

（1）專家評審工作存在不嚴謹、走過場，甚至存在私下交易等問題，一些施工單位為了順利通過專家評審，采取私下接洽、交易的方式，使專家在評審過程中網開一面。一些專家礙于人情或利益關系，在評審過程中喪失立場，對不符合技術標準、規范要求的設計與方案睜一只眼、閉一只眼，對不嚴謹、不全面、不真實的評估報告也是走走形式、走走過場。使得公路主管機構在決策依據上無法得到真實的信息資料。

（2）由于對評審專家了解不夠深入，且評審專家從事職業多數是行業內或系統內的工作，容易發生被審單位與評審專家工作單位一致的情況，從而形成利益關系，造成評審專家開綠燈的現象。

施工過程監管存在的主要問題

高速公路產權單位，重評審審批過程和結果輕批后監管，錯誤的認為行政審批許可通過，簽訂安全、質保及賠補償協議，撇清責任就萬事大吉了，輕視了對施工過程的管控，特別是地下穿越類的隱蔽工程，缺乏實地檢查、監管而造成安全和質量隱患。

工后存在的主要問題

施工單位施工完成后，對工程質量和高速路基情況沒有直觀的了解，只是由第三方監測單位進行監測，由于管線埋深較深，施工中出現的空洞不會及時的反映到路面，經過日積月累，反映到路面就會對路面造成破壞，第三方監測雖然能夠觀測到變化，但是對行車安全也有一定的隱患。

問題分析解決

工程設計中問題的分析解決

設計文件內容編制問題分析解決

（1）明確要求具有資質的工程設計單位，進行專項設計，在設計圖紙中重點標明涉路工程施工位置（對應高速公路里程）、坐標、長度及范圍，占用地的性質、屬性，以及挖掘、穿越、跨越的形式，另外配以現場調查的影像資料等。不符合上述要求不予受理。

（2）要求設計單位加強現場勘查，探明工程需占用公路的用地、需破壞的公路設施，以及工程施工區域內的地下隱蔽設施;采用具有資質的勘察單位進行專項勘察，出具專項勘察報告，參考原設計資料，實地探明施工區域內的實際地質狀況;加強實地測量，以實際數據為依據，結合相關跨越高度控制標準，并充分考慮施工過程中，施工機具設備對高度的硬性要求。設計單位應依據上述情況，優化設計、合理選擇最優施工工藝，指導工程施工，最大限度的減少對高速公路的影響，確保高速公路安全暢通。

（3）提高設計質量，提高設計標準，以不斷路不占路、不占用或少占用高速公路控制區、不破壞或少破壞高速公路設施為目標進行設計，優化施工工藝。凡破壞高速公路設施的工程，設計單位必須增加破壞位置的加強設計、保護和防護設計以及工后的恢復設計，并符合高速公路原設計標準。

設計中技術參數問題的分析解決

這里對幾種涉及高速公路施工的情況需要注意的問題進行一下簡要說明。

（1）管線下穿高速公路工程深度的確定

1.路基段地下穿越工程，穿越深度的確定

對于路基段地下工程穿越工程，沒有規范和規程對深度進行明確的要求，需要根據穿越管線的大小和施工工藝進行確定。

在《穿越既有交通基礎設施工程技術要求》DB11/T716-2010中明確了路基的工作區域（工作區深度Za）：

按行車荷載在土基中產生的附加應力為土基自重應力的1/10范圍，計算確定路基的工作區深度，或者根據道路路基工程設計確定。缺少數據和設計資料的情況下，建設參考采用表4.1.2數值

在《穿越既有道路設施工程技術要求》DB11/T716-2019中規定了穿越工程與道路設施接近關系分級：

結合管線穿越公路工程經驗，穿越位置避開道路路基的工作區深度為宜，管線穿越公路埋深按最小覆土厚度為6m考慮，根據管徑不同，地勘情況不同，覆土深度適當調整。

2.橋梁段地下穿越工程，穿越深度的確定

橋梁是公路工程的重要組成部分，地下穿越工程在穿越公路橋梁段時，要重點考慮管線對橋梁基礎的影響。

施工前需要對橋梁原設計和現場實際情況進行調查，同時對橋梁現狀進行檢測，判斷橋梁的工作狀態。地下管線穿越橋一般考慮從橋跨的中心、正交穿越為宜，這樣管線距離橋墩（臺）基礎最遠，影響最小;埋深越淺對橋墩（臺）基礎的擾動越小。

對于頂管和暗挖工程施工，覆土厚度考慮按結構外緣線外側以45°+Φ/2（Φ為土體的平均內摩擦角）向上至地面的交會線范圍不影響橋墩（臺）基礎為宜（見圖4-1），條件限制時采取措施對橋墩（臺）基礎進行防護。

3.穿越工程需同時穿越地下隱蔽工程時，穿越深度的確定

在穿越地下隱蔽工程時，需對工程主體進行調查，明確隱蔽工程的結構形式及埋深情況，穿越方式分兩種：一種垂直穿越隱蔽工程，與隱蔽工程的距離盡量保持在3m-5m距離，距離太近容易造成穿越偏差破壞隱蔽管線，或者出現緊急問題無法進行處理。距離太遠容易造成對隱蔽管線影響范圍太大，雖然沉降數值減小，但發生局部塌方會對管線造成更大影響。二種為地下穿越工程與既有管線并行，并行對既有管線的影響較大，整個穿越過程都可能產生影響，所以風險較高，穿越工程盡量遠離既有管線，無法避免時要與既有管線保持6-8m的安全距離。

4.河道及道路改造深度影響

隨著城市的發展，匯水面積增大，既有河道淤堵，原有河道不能滿足現有河道流量要求，今年很多河道需要進行拓寬和清淤挖深，對于河道下穿既有公路橋梁的改造，只能進行下挖清淤，下挖深度嚴禁影響橋梁墩臺基礎（以不超過原設計的一般沖刷線為準），對于影響橋梁基礎的工程，需要進行基礎防護和加固處理。根據實際情況對河道底部進行護砌處理，護砌部分要設置在橋梁設計洪水一般沖刷線下，滿足橋梁的行洪要求。

道路改造同樣嚴禁影響橋梁墩臺基礎，并根據實際情況看是否需要設置防撞設施。

（2）跨越高速公路工程高度的確定

1.橋梁工程跨越施工高度的確定

《公路路線設計規范》第6.6.1條規定：“公路建筑限界范圍內不得有任何障礙物侵入。公路標志、護欄、照明燈柱、電桿、管線、綠化、行道樹以及跨線橋的梁底、橋臺、橋墩等的任何部分也不得侵入公路建筑限界”。《公路路線設計規范》對公路的建筑限界有明確要求，高速公路建筑限界的凈高要求為5m，對于公路路內設施和上跨公路的橋梁，要考慮不能進入建筑限界內，見圖4-2。

2.電力工程跨越高速公路設施的高度的確定要求

《公路路線設計規范》第12.5.1條規定：“公路與架空輸電線路相交，以正交為宜。必須斜交時，其交叉的銳角應大于45°。”第12.5.2條規定：“公

路從架空輸電線路下穿過時，應從導線最大弧垂點與桿塔間通過，并使輸電線路導線與公路交叉處的距路面的垂直距離不小于下表的規定值”。《110KV—750KV架空輸電線路設計規范》也有規定。

《電力建設安全工作規程第2部分：架空電力線路》和《跨越電力線路架線施工規程》規定跨越架高速公路的最小垂直安全距離為8m，水平距離為2.5m。

電力工程跨越高速公路工程，跨越架的搭設高度除應考慮路面高度外，還要考慮路基高度，跨越架位置，承力索的弧垂高度等，規范給定的8m垂直距離完全滿足公路限界5m的要求，見圖4-3。

工前檢測和第三方監測中問題的分析解決

嚴格按照規定進行工前檢測和第三方監測單位進行監管，選擇具有資質的檢測和第三方監測單位，對不同工程的檢測和第三方監測項目進行控制。

工前和工后檢測項目

結合《穿越既有道路設施工程技術要求》這里對檢測項目進行說明。

（1）路基段工前工后檢測項目

外觀檢測、平整度檢測、下方疏松空洞檢測、附屬設施外觀檢測等。

（2）橋梁段工前工后檢測項目

外觀檢測、連續梁橋線形檢測、混凝土強度檢測、混凝土碳化深度檢測、橋梁引堤下方疏松空洞檢測、墩柱雙向垂直度檢測等。

第三方監測項目和布點

根據高速公路的重要性，結合《穿越既有道路設施工程技術要求》規定，對高速公路監測項目和布點情況進行說明如下：

（1）地下工程穿越橋梁段

1.監測項目：現場巡視、墩柱（或橋臺）沉降、相鄰墩柱（或橋臺）沉降差、同一蓋梁下相鄰墩柱的沉降差、墩柱傾斜、結構裂縫。

2.布點應符合下列規定（見圖4-4）：

a）橋梁下部結構豎向位移測點應布設在墩柱或承臺上，每個墩柱或承臺的監測點數量不少于1個;

b）橋墩傾斜監測點布設應考慮雙向傾斜監測的技術要求;

c）其它監測點應按專項設計要求或在下述位置布置：

1）變形量較大、撓度較大的部位;

2）應力較大的部位;

3）變形曲線可能出現最大曲率或反彎部位;

4）對變形敏感及應力集中的部位。

d）橋梁監測點宜采用粘貼等對橋梁結構不產生損傷的方式布設。

（2）地下工程穿越路基段

1.監測項目：現場巡視、路面沉降、路面差異沉降、路面隆起、道路下方土體的深層沉降。

2.高速路基監測點布置應符合下列規定（見圖4-5）：

a）在固定且不受車輛荷載影響位置設置沉降測點，布置在路肩、邊坡和排水溝位置，位于主要影響區時，測點間距宜為5m～10m;位于次要影響區時，測點間距宜為10m～15m;

b）監測斷面應垂直于穿越工程軸線方向，監測斷面間距宜為5m～10m，高速路基根據情況增加監測斷面;

c）為穿越高速公路設施而安排的暗挖、盾構及頂管等工程試驗段應布設深層沉降測點，在安全風險評估報告指出的變形較大或其它關鍵部位應適當增加深層監測點的數量;

當穿越工程覆土深度不大于10m時，土體深層沉降測點底部距穿越工程結構頂部豎向凈距應為0.5m～1.5m;當穿越工程覆土深度大于10m時，土體深層沉降測點布設深度不應少于穿越工程覆土深度的50%。

d）監測點宜采用鉆孔方式埋設，鉆孔深度應到原狀土層，底部標志點用混凝土與周邊原狀土固定，具體埋設方式按GB50911執行。

3.地下管線監測點布置應符合下列規定：

a）當穿越工程主要影響區或次要影響區存在污水、供水、燃氣、熱力等風險較高的帶水帶壓地下管線時，應根據管線特點和工程需要對上述地下管線變形進行監測;

b）管線豎向位移監測點應布設在地下管線的節點、轉折點、位移變化敏感或預測變形較大的部位。當地下管線位于主要影響區時，測點間距宜為5～15 m;位于次要影響區時，測點間距宜為15～30 m;

c）地下管線監測點宜采用測桿形式埋設，測桿底端用混凝土與管周原狀土固定，測桿外加保護管，具體埋設方式按GB 50911執行。

咨詢評估中問題的分析解決

（1）為避免咨詢評估問題的發生，高速公路產權單位，在市場中尋找具備合格資質、有評估經驗、負責任且市場信譽度高

的單位，建立合格服務商名錄，推薦或指定涉路工程建設單位或施工單位，在合格服務商名錄中選擇評估單位，明確服務對象，杜絕串通勾結的發生。

（2）要求評估單位加強現場調查研究，依據現場實際情況、調研結果和數據，結合原設計和現設計，開展安全評估工作，出具評估報告，為專家評審工作提供真實可靠的參考依據。

施工中問題的分析解決

針對工程建設出現的問題，一是高速公路產權單位組織涉路工程建設、設計、監理、施工單位對施工現場進行實際勘查，要求必須據實編制資料;二是特別要求安全方案、應急預案及保通方案，必須從高速公路保安全、保暢通、保質量、保壽命的實際出發;三是各類方案、預案及措施的編制，必須與施工相符合，具備指導性、實操性、針對性，怎么做就怎么寫或怎么寫就怎么做;四是專家評審過程中，重點審查涉路工施工單位的相關資質和業績，著重對施工方案的評審，以及施工單位和施工人員的審核，實操人員必須熟練掌握或了解施工工藝及流程，必須熟知如何保工程安全和質量、保道路安全和質量，以及如何保自身安全。

專家評審問題的分析解決

為避免形成“各方互相串通勾結、私下交易創造了有利條件，專家評審工作走形式、走過場，甚至為了利益弄虛作假”情況的發生，由高速公路產權單位組織召開專家評審會，從各地區的專家庫中隨機聘請相關專業的專家，并充分了解專家的基本情況，避免聘請的專家工作單位與建設或施工單位撞車。專家評審會開始前，宣讀相關法律法規及紀律要求以警示警醒，推動專家評審合法合規進行。專家評審全過程公路主管機構全程監督。

施工中監管問題的分析解決

首先加強施工過程監管，高速公路產權單位組織路產部門每日巡查檢查，要求養護監理單位實施全過程監管，要求監測單位加強每日的監控、過程監測，聯合屬地公路管理機構定期檢查。

工后存在的主要問題分析解決

加強工程施工結束后的監管，工后監管主要由監測檢測單位實施。根據《北京市地下工程穿越公路設施安全監管實施細則（試行）》第十八條第三方監測工作應滿足以下要求：“監測時間應在開工前一周開始，結束時間應在施工結束后經認定土體、結構變形穩定或不少于12個月。如情況特殊，可適當延長監控時間。監測頻率在地下工程穿越公路設施期間，不低于2次/天;地下工程穿越公路完成后，根據監測數據變化情況調整監測頻率，一般不少于2次/月”，根據高速公路重要性要求，監測時間為確定工后兩年，關鍵期監測頻率不低于3次/天。

各項規定里缺少雷達探測土體的內容，監測只是能夠反映一部分地下土體信息，不能反映地下工程穿越期間，是否出現了空洞情況，對行車道位置的監測也很薄弱，為保證施工安全，應增加工后檢測中的雷達探測內容，且為工程竣工時進行探測，而不是等到一年后工后檢測來進行。

高速公路是交通運輸的重要組成部分，高速安全尤為重要，工程項目的建設實施要嚴格保證高速公路的安全，高速公路產權單位要對行政審批流程嚴格把關，嚴格審核設計、施工、檢測、評估、第三方監測等資料文件，所有文件資料只要能夠認真的把所述問題落實到位，才能保證高速公路的安全，才能有效保障建設工程的順利實施。

（作者單位：中國鐵建投資集團北京通達京承高速公路有限公司）