新形勢下加強基層公共文化服務(wù)機構(gòu)內(nèi)控管理的思考

張濤

本文闡明了加強內(nèi)部控制對于保障公共文化服務(wù)機構(gòu)規(guī)范高效運轉(zhuǎn)的重要性，立足于現(xiàn)階段我國基層公共文化服務(wù)機構(gòu)的現(xiàn)狀和特點，對我國《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）實施以來，基層公共文化服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部控制存在的問題進行深入分析和梳理，提出了建立完善公共文化服務(wù)單位內(nèi)控體系的對策和建議。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指一個單位為了實現(xiàn)其控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防控，而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通內(nèi)部監(jiān)督等要素。內(nèi)部控制在國外發(fā)達國家政府機構(gòu)已經(jīng)被廣泛地成熟運用。我國內(nèi)部控制制度建立形成較晚，是引入西方理論后逐步發(fā)展起來的。

2009年7月1日，我國企業(yè)首先開始實施內(nèi)部控制建設(shè)。隨后財政部2012年發(fā)布，并于2014年1月1日起實施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，將單位內(nèi)部控制的客體確定為單位經(jīng)濟活動的風(fēng)險，我國的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制正式拉開帷幕。2015年，財政部《關(guān)于全面推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確要求，行政事業(yè)單位要全面建立并有效實施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。2016年，財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》指出，要以量化評價為導(dǎo)向開展事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。2017年，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》出臺，標(biāo)志著的內(nèi)部控制制度已逐步經(jīng)步入我國行政事業(yè)單位風(fēng)險管理的中心舞臺，也為進一步推進基層公共文化服務(wù)機構(gòu)的內(nèi)控管理體系建設(shè)提出了新的課題。

內(nèi)部控制對于公共文化服務(wù)規(guī)范、高效運轉(zhuǎn)具有重要作用

公共文化服務(wù)機構(gòu)指在文化領(lǐng)域從事研究創(chuàng)作、精神產(chǎn)品生產(chǎn)和文化公共服務(wù)的組織機構(gòu)。其主要職能是為社會提供精神產(chǎn)品，滿足人民對文化生活的多種需求。主要包括：演出事業(yè)單位，包括各類藝術(shù)表演團體等;藝術(shù)創(chuàng)作事業(yè)單位，包括藝術(shù)創(chuàng)作院所、藝術(shù)中心、音像影視中心等;圖書文獻事業(yè)單位，包括圖書館、檔案館、文獻信息中心等;文物事業(yè)單位，包括文物保護站、文物考古隊（所）、博物館、紀(jì)念館等;群眾文化事業(yè)單位，包括群眾藝術(shù)館、文化館（站、宮）、青少年宮、俱樂部等;廣播電視事業(yè)單位，包括廣播電臺（站）、電視臺、轉(zhuǎn)播臺（站）等;報紙雜志事業(yè)單位，包括各類報社、雜志社等;編輯事業(yè)單位，包括各類編輯部、黨史編纂室、地方志編纂室等;新聞出版單位，包括各類出版社等。

基層公共文化服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部控制是保障公共文化服務(wù)規(guī)范高效運轉(zhuǎn)的重要手段。公共文化服務(wù)單位承擔(dān)著社會公益文化服務(wù)的職能。公共文化服務(wù)的目標(biāo)是滿足人民群眾的基本文化需求，最終是實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一;主要形式由政府主導(dǎo)提供公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動以及其他相關(guān)服務(wù);主要資金來源于國家和地方財政撥款。這就要求公共文化服務(wù)單位充分發(fā)揮內(nèi)部控制在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的作用，嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)法律法規(guī)和政策，不斷加大內(nèi)部控制力度，自覺接受廣大群眾的監(jiān)督，通過內(nèi)部控制的建立和實施，合理保證公共文化事業(yè)單位的五個控制目標(biāo)，即經(jīng)濟活動合法合規(guī)、單位資產(chǎn)安全和使用有效、單位財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，切實提高公共資金的使用效率和公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。

公共文化服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部控制存在問題和成因分析

近年來，隨著國家各項內(nèi)控政策文件的出臺和基層公共文化服務(wù)單位內(nèi)部控制建設(shè)的不斷加強，公共文化事業(yè)單位內(nèi)控制度日益健全，基層公共文化服務(wù)化水平和效能得到顯著提升，有力促進了文化事業(yè)的發(fā)展繁榮。但是，在實際工作中仍然存在很多問題。主要表現(xiàn)在：

內(nèi)控意識薄弱

內(nèi)部控制建設(shè)和實施牽涉到單位的各個部門，需要單位全員參與。但由于對內(nèi)部控制理解的偏差，很多單位在內(nèi)部控制管理工作中，簡單地認(rèn)為財務(wù)制度就是內(nèi)部控制制度，沒有認(rèn)識到內(nèi)部控制的重要性，認(rèn)為內(nèi)部控制只是財務(wù)部門的一項業(yè)務(wù)工作，往往直接由財務(wù)部門實施，以至工作難以開展。有的單位權(quán)責(zé)界定不清，出現(xiàn)問題后相互推諉現(xiàn)象時有發(fā)生。有的單位重制度制定，輕制度執(zhí)行等等。由于缺乏正確的內(nèi)部控制意識，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)控難以取得實效。

內(nèi)控制度不健全

近年來，財政部相繼頒布了《內(nèi)控規(guī)范》以及《關(guān)于全面推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等相關(guān)措施，為基層公共文化服務(wù)單位的內(nèi)控制度建設(shè)提供了指導(dǎo)。但很多基層公共文化服務(wù)單位缺乏對自身特性的全面認(rèn)識，在制定內(nèi)控制度的過程中并沒有根據(jù)自身業(yè)務(wù)的特點對工作中的各項細(xì)節(jié)作出明確的規(guī)定，缺乏針對性和可操作性，或者內(nèi)控制度沒有覆蓋內(nèi)部各個環(huán)節(jié)的控制工作，對于單位風(fēng)險防控起不到相應(yīng)的作用，導(dǎo)致整個內(nèi)控體系的建設(shè)和實施流于形式。

內(nèi)控監(jiān)督不力

內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督是確保單位內(nèi)部控制建設(shè)有效實施的重要環(huán)節(jié)。但很多單位監(jiān)督部門缺乏獨立性，在進行內(nèi)部控制時，沒有根據(jù)相應(yīng)的規(guī)定進行有效監(jiān)督，導(dǎo)致內(nèi)部控制無法得到有效落實。有的單位監(jiān)督部門監(jiān)控意識不強，人浮于事，內(nèi)部控制難以起到應(yīng)有作用。

基礎(chǔ)建設(shè)滯后

基層公共文化服務(wù)單位普遍存在規(guī)模小，人員少的狀況，大部分人員編制小于20人有些單位人員編制不足10人。由于單位人員較少、往往是一人多崗，難以保證決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有效崗位分離，關(guān)鍵崗位不相容職務(wù)相分離和關(guān)鍵崗位輪崗制度，無法形成有效的制約機制。造成內(nèi)控體系的建立和實施困難重重，普遍存在著內(nèi)控建設(shè)和實施滯后問題。

加強和改進公共文化服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部控制的對策措施

增強全員意識，加強公共文化服務(wù)機構(gòu)內(nèi)控組織建設(shè)

首先，要牢固樹立現(xiàn)代內(nèi)控管理觀念，強化風(fēng)險意識和法制觀念。要建立完善內(nèi)部控制責(zé)任制，強化領(lǐng)導(dǎo)班子和一把手主體責(zé)任。單位領(lǐng)導(dǎo)率先垂范、身體力行，積極推進內(nèi)控建設(shè)，帶頭遵守各項制度，通過大力宣傳、培訓(xùn)，營造良好的內(nèi)控氛圍，引導(dǎo)干部職工將內(nèi)控意識貫穿于日常工作中，層層傳導(dǎo)壓力、層層分解責(zé)任、層層抓好落實。其次，要建立公開透明、設(shè)置合理、運行高效的組織管理結(jié)構(gòu)，科學(xué)劃分職責(zé)權(quán)限，牽頭部門要抓好日常組織協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)管理部門要根據(jù)職責(zé)范圍，做好相應(yīng)的內(nèi)部控制工作，做到全員參與、各司其職、各負(fù)其責(zé)。同時，還要強化內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，及時解決遇到的矛盾和問題，確保內(nèi)控工作有序推進。第三，要加強對內(nèi)部控制知識的培訓(xùn)，提升公共文化服務(wù)單位員工的全員內(nèi)控意識，為公共文化服務(wù)單位內(nèi)控體系的構(gòu)建和實施營造良好的氛圍。

強化制度落實，加強公共文化事業(yè)機構(gòu)內(nèi)控體系建設(shè)

公共文化服務(wù)單位業(yè)務(wù)專業(yè)性強，涉及領(lǐng)域廣，制定內(nèi)控管理制度要根據(jù)自身工作實際，認(rèn)真梳理各類活動業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風(fēng)險、確定風(fēng)險點和應(yīng)對策略，進而建立健全內(nèi)部管理制度和控制措施。要根據(jù)“三定”方案，明確各項業(yè)務(wù)的目標(biāo)范圍和內(nèi)容，將各項業(yè)務(wù)中的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制融進業(yè)務(wù)流程中的各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，細(xì)化各個環(huán)節(jié)的部門、崗位設(shè)置、職責(zé)范圍和分工。系統(tǒng)分析單位經(jīng)濟活動中面臨的種種風(fēng)險進行分析，運用多手段進行風(fēng)險的定性定量評估。制定應(yīng)對措施和策略。

加強風(fēng)險管控，提升公共文化服務(wù)機構(gòu)內(nèi)控管理水平

公共文化服務(wù)單位要根據(jù)自身實際情況，加強內(nèi)部監(jiān)督，切實提升內(nèi)控管理水平。一是要強化風(fēng)險評估和應(yīng)對，對內(nèi)部和外部風(fēng)險進行充分評估，確定風(fēng)險點、風(fēng)險類別、風(fēng)險分級及責(zé)任主體。綜合運用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等內(nèi)部控制方法，將風(fēng)險控制在單位可承受范圍內(nèi)。對于暴露出的風(fēng)險隱患立即整改，對風(fēng)險事件建立及時有序的應(yīng)對機制，切實提高內(nèi)控執(zhí)行力。二是建立完善監(jiān)督機制。建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督程序和要求，由專門機構(gòu)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建立與實施情況的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控工作存在的問題并提出改進建議。三是建立有效的考核評價體系。建立公平有效的內(nèi)部控制考評機制，以內(nèi)控強管理、以內(nèi)控促發(fā)展，使內(nèi)控工作的效益最大化。建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機制，有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，有效發(fā)揮內(nèi)控的警示作用。

加強指導(dǎo)監(jiān)督，推進公共文化機構(gòu)內(nèi)控制建設(shè)和實施

文化主管部門要針對公共文化服務(wù)單位規(guī)模小、人員少，專業(yè)性強，內(nèi)控難度大等特點，積極破解公共文化服務(wù)單位內(nèi)控建設(shè)和實施中存在的難題，積極探索建立制定公共文化服務(wù)單位內(nèi)部控制規(guī)范，針對一人多職、一人多崗不能保證決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有效崗位分離等問題，主管部門可以承擔(dān)對下屬單位的監(jiān)督職責(zé)，以有效保證單位在組織架構(gòu)時達到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督的有效崗位分離。對于公共文化服務(wù)單位重要關(guān)鍵崗位和不具備輪崗條件崗位，要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，同時，定期進行專項審計以防止舞弊的發(fā)生。

（作者單位：河南省安陽市藝木研究所，會計師。）