治理視角下海口市政府信息公開建設評述

虞超越 藺小平

摘 要：面對現代社會越來越復雜的社會問題，政府開始從傳統的管理型向現代的治理型轉變。在轉變的過程中，政府需要公眾的參與，通過與公眾互動共同解決復雜的問題，那么雙方的信息互動自然就至關重要。通過對?？谑姓T戶網公開的部分信息進行分析，可以看到，雖然?？谑姓柚娮诱掌脚_，在為人民服務的宗旨下，主動公開政府信息，但其過程中仍存在不足，需進一步監督與規范，以此助力于現代化治理體系的建設。

關鍵詞：信息公開;治理;電子政務

中圖分類號：D630 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）03-0032-04

自黨的十八屆三中全會提出要推動國家治理體系與治理能力現代化以來，電子政務作為政府與公眾溝通的重要途徑就越來越得到重視。與傳統信息公開的方式相比，電子政務平臺突破了時間和空間要素上的限制，加速了政府信息的流通，拓寬了公眾政治參與的方式。在信息公開的過程中，信息本身的質量、信息發布的及時性、信息與公眾需求的匹配程度等都影響著政府信息公開的建設。良好及時的信息公開對于公眾正確認識的形成和政府權威與公信力的建構至關重要。

一、研究的緣起

近代以來，民主政治不斷發展，公眾的民主意識開始在世界范圍內覺醒，公眾對于政治參與的需求不斷提升，要求參與到政府政策的制定與執行當中去?，F代社會所面對的問題越來越復雜，各類風險的不確定性增加，單單依靠政府傳統的施政方式已無力完全解決，需要公眾與社會組織參與進來，合力解決當前的問題。因此，與傳統的管理型政府不同，現代政府自身的定位已經發生了變化，政府與公眾一樣已經逐漸成為社會治理參與主體之一，其不再是各種規則的唯一制定者。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到的“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。表明我國的治理模式是以政府為主導，公眾和社會組織共同參與的治理模式。

治理不僅僅是政府的事情，公民也不應該站在一邊看熱鬧[1]。而公眾參與社會治理還需要一個前提，就是對相關信息的了解。數學家香農于1948年在《通訊的數學理論》中指出：“信息是用來消除隨機不定性的東西”。當前，信息的生產逐漸大眾化，且傳播的途徑越來越便利，公眾的一生中接觸到的信息量呈現指數級別的增長。但是與龐大的信息數量相對應的卻是信息質量的下降，大量低質量的、負能量的，甚至是虛假的信息充斥著我們的生活。公眾在辨別提取有效信息的過程中消耗了大量的時間，而且受制于人的有限理性，公眾提取到的信息難免會存在偏差，這樣就會影響公眾正確認識的形成，進而影響政府的權威與公信力。在信息的收集方面，公眾個人的能力和效率遠遠無法與政府相提并論，政府和公眾之間存在著明顯的信息不對稱，政府掌握著絕對的信息優勢。故而，為了保障公眾對有效信息的提取，保障公眾的知情權，以滿足公眾對政治參與的需求，也是為了維護政府權威與公信力，政府需要運用包括電子政務在內的各類平臺，主動公開政府信息。

如此看來，政府信息公開應該是現代政府參與社會治理的應有之義，學者們對此的探討也頗多。多數學者從憲法學與行政法學的角度就政府信息公開的法理依據和具體公開的方式進行了研究，①也有學者將政府信息公開作為一項評價指標來評價公眾政治參與情況以及服務型政府的建設情況。②總的來看，從憲法學和行政法學等法理學角度入手的研究，公眾的知情權和政府的行政控制權是政府信息公開的重要理論基礎，但就法理學對于制度的構建，其淵源可追溯到政治學的相關理論，即對于政府信息公開，其實質可以追溯至政治學對于行政公開原則的認可[2]。對于政府信息公開的研究，某種程度上也是對于政府行為的研究，如通過博弈論來研究政府發展電子政務公開政府信息帶來的影響。有學者認為電子政務應該在政府的主導下，控制建設成本，讓更多的公眾參與進來，形成政府與公眾信息服務的良性互動[3]。通過研究政府公開信息的內容、方法等，了解政府本身參與社會治理的程度以及政府對公眾參與社會治理需求的回應。因此，政府信息公開不僅僅涉及政府治理的理念價值和法理依據，更是在整個政府治理過程中政府帶動社會參與的重要一環。

二、研究的設計

從理論上來看，傳統的政治學研究重點關注規范性領域，更多的是對政治目標和價值等“應然”問題的探討。20世紀以來，隨著行為主義（Behavioralism）的興起與發展，政治學研究開始聚焦于對客觀政治事實的描述性研究，研究的焦點從“應然”轉向“實然”。但行為主義過于強調對于“經驗”的研究而忽視了“價值”的意義，因此，后行為主義開始回歸政治的價值和目標，開始關注事實的政治和社會問題。后行為主義的代表人物戴維·伊斯頓在反思和批判美國政治學研究的基礎上提出了“事實與價值的統一”論斷，在其政治系統論（Systems Approach）中得到了充分的體現和應用[4]。政治系統（政府）可以看成是為社會做出價值的權威性分配并予以實施的行動或行動組合。任何政治系統（政府）都進行著輸入和輸出的過程，來自系統外部環境和政治系統本身的需要與支持輸入政治系統，促成權威性的決策形成，再傳達給社會，而后社會成員根據政策實施的結果做出反饋，提出新的需要和支持，再重新開始新一輪的輸入與輸出，執政者和社會成員之間形成一個相互溝通信息和相互關聯的連續不斷的政治過程?？梢钥吹?，信息是政治系統（政府）持續運作和流通的重要要素。

信息化時代的來臨，互聯網的廣泛應用，其便利高效的特性，極大地提高了信息在政治系統運作和流通中的效率。這既影響了社會的組織形式，也影響政府的運作方式。早在2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就具體到要“探索推進國有企業財務預算等重大信息公開”“利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面”“及時公布環境信息”等推動政務信息公開的要求[5]。在之后的黨的十九大報告中進一步提到要“增強改革創新本領，保持銳意進取的精神風貌，善于結合實際創造性推動工作，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”[6]。黨和政府越來越認識到政府信息的公開，對于保障公眾和社會的知情權、調動公眾政治參與的積極性、推進黨和政府執政理念的社會化、推動全面深化改革發揮著重要的作用。同時，通過一系列的頂層設計，加強政府門戶網站、政務微博微信等電子政務平臺的建設，拓寬公眾參與社會治理的途徑，以此來加強整個政府系統的運作效率，加強政府與公眾之間的交流，便于政府迅速了解新的社會需求，及時行動以獲取社會的支持。

政府信息公開最直觀的體現便是政府門戶網站上實時發布的各類信息。2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年的講話中宣布黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，在政府建設方面要大力度轉變政府職能，全面提升政府治理能力。全島在此大背景下，分析政府信息公開的邏輯與側重點，理解政府和公眾在社會治理中的參與程度，對調動公眾參與自由貿易試驗區建設的積極性至關重要。因此本文選取了?？谑姓T戶網站中信息公開鏈接下公示公告一欄中在2019年7月31日12時整所有可查詢到的共計1 000條信息，運用爬蟲程序分別對所有公開信息的標題、發布時間和發布單位進行爬取，共得到1 000份標題和發布時間，979條信息的發布單位（4條由于網頁無法打開，4條信息發布的格式不統一無法打開，另13條無正文只有附件）。

三、對于信息的描述分析

（一）標題

隨著信息社會的到來，信息與媒體的“富余化”導致了“信息超載”的現象，新聞標題逐漸成為讀者選擇與處理信息的依據，甚至是獲取信息的主要來源，這也就意味著新聞標題在實現新聞信息的有效傳播過程中具有更為重要的作用，新聞標題成為影響社會輿論的一支重要力量[7]。同樣，在政府信息公開中的標題作為公示公告正文的眼睛，它是一則公示公告不可或缺的重要組成部分，它具有概括性，在政府信息公開時需要在第一時間向公眾傳達最重要的信息，反映著社會現狀，影響著社會對未來的預期。

筆者先借助于Voyant Tools軟件對所有標題進行詞頻分析，統計其中出現的高頻詞，取前30位（表1）?？梢钥吹皆? 000個標題信息中，“?？谑小边@個詞一共出現了703次，占到了70%，排在第二、三位的分別是“公告”（312次）和“公開”（221次）。與新聞等大眾傳媒的標題不同，政府信息公開的標題需以提示正文內容的職能為主，表現形式雖單一，但突出主題，一目了然。將排名前30位的詞進行簡單的歸類，可以得到五類結果：一是表示信息公開的地域范圍（“海口市”“?？凇薄昂Ｄ鲜　薄昂Ｄ稀保?二是表示公開信息的類別（“公告”“公開”“公示”“通知”“審批”“通告”）;三是公開信息涉及的主體（“事業單位”“工作人員”“下屬”“人民政府”“國家”“委員會”“局”）;四是公開信息涉及的內容（“招聘”“工作”“項目”“生產”“海洋”“新”“發展”“行政”）;五是公開信息中的時間（“年”“月”“年度”“日”）。從分類結果中看出，?？谑姓陂T戶網站上的信息公開標題更多的是承擔提示正文內容的功能，直截了當地交代了所要公開信息的要素，易于理解，便于公眾查詢自己需要的信息。同時也方便了信息的擴散，讓公眾和社會組織及時了解相關信息，提出反饋，參與社會治理。

（二）時間與發布單位

從1 000條信息的發布時間來看，在2019年7月31日12時可查詢到的第一條信息發布于2015年6月26日，2016年至2018年信息發布的數量總體來看呈現上升趨勢（圖1）。隨著改革的深入和社會信息化的快速發展，中央在加強頂層設計的同時，各級政府對信息公開越來越重視，正在不斷地實踐和探索更優的信息公開路徑，積極回應公眾對于信息公開的要求，保障公眾依法獲取政府信息，促進政府職能轉變、建設法治政府。

在可抓取的979條信息中，可見的發布單位共計有80個，其中發布信息數量超過10條的單位有23個（圖2）。排在前四位的四個部門的信息發布總量達到了414條，占了總量的四成。這四個單位分別為“市人社局”“市海洋漁業局”“市地稅局”和“市應急管理局”，其中“市人社局”發布的信息最多，達到了221條，約占到了總體信息的20%。從“市人社局”的職能來看，其直面當前廣受關注的人才、就業和社保問題，加之當前海南自由貿易試驗區的建設，使這些問題的解決更為迫切。因此，市人社局擁有獨立運營的網站，而排在之后的“市海洋漁業局”所運營的網站已依照2017年6月8日國務院辦公廳印發的《政府網站發展指引》于2017年6月25日關停，相關功能已經整合入?？谑虚T戶網站中?！笆械囟惥帧钡拿Q已成為過去式，2018年7月5日，原?？谑袊叶悇站?、?？谑械胤蕉悇站终胶喜?，組建國家稅務總局海口市稅務局，之后相關的信息整合入國家稅務總局海口市稅務局官網之中?！笆袘惫芾砭帧眲t是新設機構，成立于2019年3月25日，其信息直接整合在?？谑虚T戶網站上。

無論是舊網站的集約整合，還是新組建部門登錄門戶網站，均依照國務院辦公廳印發的《政府網站發展指引》，對政府網站進行集約化平臺建設。在保證原有部門網站服務不受影響的基礎上，將原先分散于各個部門獨立的信息整合進同一個平臺，使各部門之間能互通有無，打破信息孤立，避免信息重復發布，更是便于集中有限的人力物力打造精品門戶網站。所以相關部門網站的“消失”并不會導致該部門信息發布的減少，它們借助于功能日益完備的門戶網站，在信息公開方面將更加規范和高效。

四、主要結論

一是?？谑姓T戶網站信息的發布體現了為人民服務的宗旨。從對政府信息公示公告一欄的分析來看，無論是標題的功能定位，還是信息的及時更新，涉及的范圍較為全面，信息的完整性和準確性有保證，且網站提供檢索查詢功能，滿足了公眾對特定信息的需求。政府在門戶網站公開信息，將相關的信息對公眾與社會廣而告之，為社會提供公共服務，其目的還是為了提高行政效能，提升治理能力，推動政府轉型，以適應日益復雜的現代社會。治理也需要公眾的參與，因此政府信息公開不應該只是將信息公之于眾，之后公眾被動接受，而是必須要有相應的公眾參與機制，借助信息公開的平臺，通過信息的雙向流通將政府和公眾聯系起來，助力于現代治理體系的構建。可見，公眾參與的程度也是衡量政府信息公開的指標之一。而目前，信息公開主要還是以政府的主動公布為主，在政府門戶網站上，政府和公眾的互動主要是政府解讀相關政策、解答公眾的提問以及回應公眾要求信息公開的申請。一般公眾對于更多社會問題的討論主要集中在微博等第三方平臺上。故而政府一方面要繼續加強政府信息平臺建設，一方面也應主動參與第三方平臺的討論。及時了解當前社會關注的焦點，以保證信息公開的指向性、及時性及準確性。這樣利用多渠道的反饋機制實現優勢互補，既能降低平臺建設成本，又能使公眾及時了解政府門戶網站的信息公開情況，提高政府信息公開的質量和效力。

二是?？谑姓T戶網站信息發布的規范程度總的來說合乎規定。雖然，縱觀?？谑姓T戶網站信息公開欄目，其欄目設置基本上依照《政府網站發展指引》的要求設計，整體布局合理，但是仍然有少部分存在不規范的現象。首先，部分網頁無法打開的原因不明，而且也未提供文本備份鏈接，已發布的信息無法查詢。在2017年國務院辦公廳印發的《政府網站發展指引》中明確規定：“政府網站遇整合遷移、改版等情況，要對有價值的原網頁進行歸檔處理。歸檔后的頁面要能正常訪問，并在顯著位置清晰注明‘已歸檔和歸檔時間?！毙畔l布格式的不統一和只有附件無正文，主要是在網頁設計上的問題，此情況在《政府網站發展指引》中均有明確規定。其次，從發布單位的情況來看，有部分公開的信息提供者是信息錄入平臺的個人姓名甚至還有英文字母，只能依靠閱讀信息正文來了解推測發布單位。政府公開的信息應當對發布者有嚴格的要求，這樣才能保證信息來源的真實可靠，使信息具有政府發布的權威性，而發布單位標注的疏忽則會影響公布信息的效力和權威性。

三是?？谑姓T戶網站在信息發布時不規范現象的出現，反映出在對電子政務的監督管理上需要加強。首先，加強監督要依照《政府信息公開條例》以及參照當地政府部門實際的工作情況，對每一種信息的分類欄目做出清晰的邊界界定。其次，監督不單是政府內部的監督，也需要外部公眾的參與，讓信息的受眾能夠對信息的公開產生影響。最后，監督的結果也需要進行公開，其最終的結果一定要得到公眾的認可。通過監督可以及時發現政府信息公開中存在的問題，使政府門戶網站能更好地發揮信息公開的作用。此外，監督也是政府與公眾互動的途徑之一，網上監督和公眾反饋與政府信息公開密不可分，良好的監督提升了政府公開的信息的權威性和可信度，使政府與公眾的互動更加高效。

五、結語

黨的十八大以來，中央加強了對政府信息公開的頂層設計。網絡的飛速發展，政府作為社會治理的主導者和主要參與者，需要順應時代發展，利用網絡整合新的思維、技術和資源來驅動自身從傳統的管理型政府向現代的治理型政府轉變。而推進政府信息公開建設，整合現有的電子政務平臺，不斷規范和優化信息公開渠道，將政府信息更加主動、便捷地提供給公眾，強化政府與公眾之間的互動交流，則是形成良好治理局面的不二之選。

在海南全島建設自由貿易試驗區的背景下，海口市政府門戶網站目前在信息公開方面做到了主動及時，公開的信息整體上具備完整性和權威性。但是要做到政府與公眾之間更加完美的互動，仍然需要海口市政府不斷地從公眾的角度考慮，加強與其他第三方平臺的合作，將第三方平臺的成熟技術和龐大用戶群體與政府的權威性結合起來，利用政府的權威性公開信息。總之，?？谑姓T戶網在信息公開方面仍然需要不斷進行分析和總結，打破政府在信息公開上的“一言堂”局面，加強監督與公眾的參與度，及時彌補自身的不足，助力于現代化治理體系的建設。

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