高校科研經費“包干制”：路還有多遠

梁勇 干勝道

【摘要】近年來， 我國頒發了一系列“放管服”政策， 為科研人員營造了良好的科研經費管理環境。 科研經費“包干制”的提出， 在很大程度上增大了科研人員對科研經費的自主權。 然而， 高校在逐步貫徹落實“放管服”科研政策的同時， 也面臨著如何有效加強和規范科研經費信用管理， 促使科研人員更好地利用科研經費， 提高科研經費對科研成果的貢獻等諸多問題。 那么， 在現有的科研經費觀念有待轉變、科研經費信用體系尚未成熟的情況下， 高校科研經費“包干制”的實施和推廣， 仍然還有需要完善的地方。

【關鍵詞】高校;科研經費;包干制;信用

【中圖分類號】 G647? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）18-0102-4

一、研究背景

2019年， 李克強總理在《政府工作報告》中提出“進一步提高基礎研究項目間接經費占比， 開展項目經費使用‘包干制改革試點， 不設科目比例限制， 由科研團隊自主決定使用”。 隨后， 9月2日， 李克強總理主持召開國家杰出青年科學基金工作座談會， 強調要持續深化科技領域“放管服”改革， 進一步破除對科研人員的束縛， 推動項目經費使用“包干制”改革試點落地。 2020年， 國家自然科學基金委員會等首次提出在國家杰出青年科學基金中試點項目經費使用“包干制”， 項目經費無須編制經費預算， 取消直接費用和間接費用， 項目負責人在規定的范圍內自主使用經費， 由此拉開了科研經費實施“包干制”的序幕， 進一步擴大了科研人員對經費管理和使用的自主權， 為科研人員擺脫繁瑣復雜的科研經費管理約束、緩解科研經費矛盾、激發科研人員研究創新活力奠定了良好的基礎。

然而， 科研經費“包干制”是否為一直以來存在的科研經費“自留地”說法提供了依據， 多年來科研領域出現的高校科研經費違規違紀案件現象是否由此可以避免， 這些困惑給高校科研經費“包干制”的全面實施帶來了消極影響。 因此， 探索和思考推行高校科研經費“包干制”， 為科研經費“包干制”找到切實可行、可持續實施的措施顯得非常必要。

二、文獻概述

一直以來， 理論界非常關注科研經費“包干制”的研究， 對國外科研經費的“包干制”經驗也有所借鑒。 王仕濤[1] 認為， 科研經費“包干制”有利于解決科學研究的不確定性和預算要求具體化之間的矛盾， 有助于推進科研經費管理的創新治理。 李艷[2] 認為， “包干制”是對科研規律的尊重， 同時提出科研經費的管理在于科研人員對經費的投入與產出意識， 以及如何合理使用經費的方法。 嚴純華[3] 提出“包干制”可為科研人員松綁解困， 但也強調了科研項目負責人要對科研經費承擔責任。 “包干制”的實施有待構建一個科學、高效、誠實、節約的經費申請和支出體系， 這樣才能確保科研經費為科研項目研究提供有力的保障。 王青、滿鳳[4] 探討了高校科研經費“包干制”的優點和缺點， 進一步明確了科研經費的各方職責。 綜上， 科研經費“包干制”的實施在理論研究和政策支持方面都有了較好的基礎， 對于如何實施科研經費“包干制”也有了基本的思路和措施。 總的來說， 科研經費“包干制”的實施應與科研項目的運行規律相結合， 發揮科研經費為科研項目研究服務的作用。 同時， 科研經費的制度體系、績效考核體系和信用體系均有待進一步完善， 從而為科研經費“包干制”的實施創造良好環境。

三、實施高校科研經費“包干制”的認識誤區

韓鳳芹、史衛[5] 指出， 科研經費實行 “包干制”試點， 要注重四個“不能”， 即不能“以包代管”“以包代改”“一包就靈” “一包了之”。 結合高校科研經費管理實踐， 本文認為逐步實施科研經費“包干制”需要清晰認識以下幾個方面的誤區。

1. 科研經費“包干制”是職能行政權力的弱化。 科研經費“包干制”的“包干”是經費的有限放寬要求， 科研人員在放寬的范圍內自由安排科研經費并執行其管理和使用權。 對于相關科研主管部門、管理部門、高校相關職能部門來說， 并不是“一包了之”， 將職責和職權全部下放給科研人員。 事實上， 科研經費“包干制”實施后， 科研相關職能行政權力沒有被弱化， 而是更加強化。 要弱化的是將對經費的直接管理轉為間接性管理， 不直接參與經費的預算、報銷管理; 要強化的是協調科研項目經費的及時到位， 督促科研人員進行科研經費預算， 提醒科研人員加快科研經費預算執行進度并及時報銷科研經費， 協助科研人員對課題的中期和驗收結題的經費檢查。 各相關職能部門為科研人員經費“包干制”的實施提供必要的條件保障和政策支持， 同時也對“包干制”科研經費進行科研誠信方面的全面考核。

2. 科研經費“自留地”管理有了制度的“保護傘”。 科研經費“自留地”的說法是過去科研人員對科研項目經費的一種誤導性認識。 科研經費“自留地”是指科研人員對所申報和承擔的科研項目經費具有自我支配和使用權， 但不是隨意支配和使用。 科研經費“包干制”是“自留地”說法的一種衍生， 不是“保護傘”。 科研經費“包干制”的前提在于科研經費具有財政性質， 有科研項目目標和任務的考核。 凡是與科研項目相關的經費支出， 就可以“包干”使用。 但如果是與項目無關的經費支出， 那么就脫離了“包干”的范圍， 需要受到監督和約束。

3. 科研經費“包干制”擺脫了監管的約束。 科研經費“包干制”的實施是有前提條件的。 科技部部長王志剛在2019年科技界別聯組會上強調， 要依據科研人員的經費管理、科研成果、科學操守、素養及科研團隊的穩定性等條件來決定某科研人員在某個項目上是否可以實行經費“包干制”。 全國人大代表李家俊也談到， 包干并不意味著科研活動不需要監管。 有“放”， 就必然有與之相配套的“管”， 要設立相應的“負面清單”或“紅線”。 而且， 科研經費的“包干制”顯然是建立在誠實守信、科研信用水平較高的基礎上， 這樣才能有效避免科研經費違規違紀現象的再次發生。

四、推行高校科研經費“包干制”的建議

2019年， 部分省市積極貫徹落實科研經費“包干制”試點政策， 山東、重慶、上海、廣州等省市紛紛出臺相關科研經費辦法或意見， 探索建立科研項目經費“包干制”， 擴大高校、科研院所自主權， 不設科目比例限制， 取消科研經費績效支出、勞務費等科目比例限制， 強化項目成果產出評價， 突出科研人員智力補償， 讓科研人員安心、放心地開展科研項目研究， 激發科研活力， 為科研經費“包干制”試點提供了參考思路。 基于此， 參照國外的經驗做法， 高校科研經費“包干制”的試行仍然需要良好的制度基礎環境、科學的分類實施方案、完善的科研監管平臺和科研經費績效考評體系。

1. 建立健全規范的科研經費制度， 為科研經費“包干制”提供使用依據。 科研經費“包干制”試點， 就是要給予科研人員更多的經費自主權， 由科研人員自行分配經費， 但是也不等于隨意使用經費。 因此， “包干制”需要一定的基礎環境， 才能保證 “包干制”有成效， 實現科研經費的績效目標。

根據國家各部委和項目管理辦法， 高校擬定了相關的科研經費制度。 但是， 相對來說， 科研經費規范的內容仍然有待完善， 對部分內容標準不明確， 與市場環境脫節， 執行力度不足， 隨意性較強， 不利于科研經費管理。 科研經費“包干制”只有依據規范健全的科研制度， 在實施過程中才能做到有理有據、合法合規、裁量有度。

（1）科研經費預算制度。 預算是科研經費管理和使用的根本依據， 預算結構合理， 經費分配有效， 有利于保障科研項目研究的經費使用。 要充分尊重科研項目規律， 結合科研項目特點， 實施預算管理辦法。 根據人文科學和自然科學的特點， 對科研經費預算結構比例進行科學分配， 不設經費績效、勞務費限制比例， 由科研項目負責人和科研團隊自行決定， 充分信任科研人員以科研項目研究目標為基點， 科學合理分配科研經費。 在預算執行中期， 科研項目負責人可以根據科研項目研究進度適當提出預算調整， 不支持調增設備費、差旅費、培訓費、人員績效和勞務費， 允許增大科研成果產出經費支出， 比如出版或發表科研成果， 申報科研專利、召開成果研討會議等經費。 在預算結題期間， 科研項目負責人可按科研成果貢獻程度， 給科研團隊人員發放科研績效， 不支持預算調整， 整個項目期間給予科研項目負責人一次預算調整， 預算調整金額不得超過原預算金額的25%。 通過預算明細來指導和規范科研經費“包干制”的實施， 也可以在一定程度上支持科研成果目標考核機制的執行。

（2）科研經費報銷制度。 從現有的科研經費制度來看， 大多數都是依托于科研項目管理辦法或制度， 或是參考了其他相關高校經費管理辦法。 科研經費報銷制度是科研經費制度的一個重要部分， 也是科研經費管理和使用的關鍵制度。 科研經費報銷制度以科研項目為基礎， 充分尊重科研項目研究規律， 進一步明確科研經費預算要求， 嚴格按照經費預算的分配來執行。 科研經費報銷與科研經費預算是密切相關聯的， 經費預算是用途和金額的分配， 經費報銷是按照用途和金額來核實相應的報銷憑據和審簽程序。 因此， 經費報銷制度要更加細化報銷要求和規則， 明確經費支出報銷需要的發票。 如公務卡刷卡pos單， 交通行程單， 辦公用品明細單， 購書清單， 設備購置的申請單及驗收單， 會議費的會議議程單， 差旅費中住宿費、交通、伙食補助、公雜費補助標準等。 針對科研經費“包干制”的科研經費報銷制度， 可以根據實際情況， 在堅持事項相關的前提下適當放寬相關費用的報銷標準， 減少瑣細的事實證明材料， 讓科研項目負責人享有一定的自主處理空間。

（3）科研經費信用考核制度。 科研經費信用考核制度是試行科研經費“包干制”的基礎。 科研經費“包干制”的試行， 就是本著對科研高校和科研院所的充分信任， 這種信任來源于多年來高校和科研院所承接國家各部委和地方政府部門、企事業單位的科研項目圓滿完成任務目標的積累。 科研經費信用考核制度是針對科研人員科研經費的考核， 通過經費審查來記錄科研人員的科研經費信用， 比如以完成科研經費金額多少、科研經費預算編報與執行規范、科研經費結題驗收規范、科研經費預算調整、科研經費預算結構以科研目標為主等考察內容。 科研經費信用考核制度的形成有助于在科研經費報銷中適當給予科研人員一定的信用通道， 比如發票真偽免檢、經費審批手續從簡等。 科研經費信用的評價， 可以為項目主管部門在評審項目時提供誠信參考， 也有利于科研人員獲得更多的科研項目和經費支持。

2. 建立科研經費“包干制”分類實施方案。 科研經費“包干制”的本意不在于“全包”“隨意包”， 應分類實施科研經費“包干制”。 一方面， 與科研項目本身的特殊性有關， 比如有些國家的基礎性研究項目， 是預期確定性較差的項目， 又是關系到國計民生的研究項目， 科研經費“包干制”尤為必要， 有利于鼓勵和支持科研人員全身心地投入項目研究中， 激發他們的科研動力。 另一方面， 可以根據經費來源和經費用途特點進行分項“包干制”， 在某種程度上也有利于擴大科研人員項目經費自主權， 提高他們的科研積極性。

（1）經費來源不同的經費“包干制”。 根據科研經費來源， 主要分為縱向科研經費和橫向科研經費。 前者一般為國家各部委、地方政府和事業單位的委托科研經費， 后者為企業經費支持的橫向科研經費。 縱向科研經費大多屬于財政性資金， 對資金管控較多， 資金的規范性和績效性要求相對嚴格， 縱向科研經費“包干制”可以適當“包干”， 對較為敏感的“勞務費”“專家咨詢費”“設備費”進行比例控制， 而其他用途經費可以進行“包干制”使用。 橫向科研經費在管理和使用上則相對寬松， 這與經費來源的性質有關。 橫向科研經費大多來自于企業投入， 委托方與受托方屬于經濟合同關系， 合同中明確約定了項目承接人應完成的項目任務、周期、完成標準， 通過協商等方式確定了承接人提出的薪酬及支付方式。 2016年， 《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發[2016]50號）中也明確提出： “自主規范管理橫向經費。 橫向科研經費納入單位財務管理， 由項目承擔單位按照合同約定或委托方要求管理使用。 ”因此， 橫向科研經費實施“包干制”有助于發揮科研人員的積極性， 為企業獲取研發成果創造有利的條件。

（2）科研經費分項實行“包干制”。

一是有明晰費用支出標準的科研經費。 在科研經費中， 差旅費是一項相對獨立、支出相對集中的經費內容。 差旅費必然涉及交通費、住宿費、伙食補助費、公雜費補助費、會務費等， 是日常高校科研經費報銷中較為頻繁的一項費用支出。 差旅費中有較為清晰的交通費標準、各省市的住宿費標準、伙食補助標準和公雜費補助標準。 對于野外作業的住宿費發票缺失的情況， 也能夠在事實真實的情況下， 在標準內據實報銷城市間交通費， 按標準發放伙食補助費和市內交通費補貼。 因此， 差旅費實行“包干制”是可行和必要的， 且有系列標準規范， 不會出現差旅費違規、違紀現象。 對于科研人員來說， 自行確定和選擇差旅費標準的消費支出， 可節約留用。

二是有使用范圍的科研經費。 比如會議費、培訓費、科研人員績效。 會議費是科研承辦單位或科研項目負責人組織召開的與項目相關的會議費， 科研人員視會議成本費決定會議的規模、天數和會議費支出標準和范圍等。 培訓費是根據科研項目的研究需要， 派出科研人員參加相關的專業技術培訓， 包括培訓期間的基本生活學習費用， 如注冊費、學術活動費、醫療保險費、書籍資料費、交通費等， 科研項目負責人一般情況下都會實行“包干制”， 對總額的上限進行控制。 科研人員績效是針對科研項目中參與科研項目研究的程度和對科研成果的貢獻程度來進行目標核定的科研獎勵費。 考慮到科研智力報酬的無定量性， 對參與的科研人員一般會按照科研分工進行目標預定， 給予一定額度的科研獎勵， 促進科研人員參與的積極性和創新性發揮。

3. 依托信息技術， 構建科研經費“包干制”下的監管平臺。 隨著“互聯網+”的深入影響， 科研經費監督體系平臺化已成為當前科研經費信息化建設的客觀要求。 科研管理信息系統、科研經費預算系統、科研經費報銷系統、科研經費審計系統、科研經費驗收系統等本就是相互銜接、相互依托的信息系統。 但是， 由于各相關職能部門之間業務不協同， 導致各系統成為“信息孤島”。 而科研經費“包干制”下的監管平臺是全過程、全方位的監督， 高校應加快科研監管信息共享平臺建設， 實現上述系統的連接， 讓科研項目從申報、項目立項、項目經費預算、經費報銷、中期檢查和驗收結題， 全流程融入信息共享平臺， 高校各相關參與主體都能夠跟蹤監管， 實現網上審批、預算、報銷、審計和結題全流程科研辦公， 有利于提高科研項目管理的工作效率。 同時， 借助信息化平臺將高校科研經費信用情況納入承擔單位和科研人員的社會信用體系， 為科研經費“包干制”實施的經費信用評價奠定了基礎。

4. 轉變觀念， 重視和完善科研經費績效評價體系。 多年來， 我國重視科研項目經費的立項申報而忽視了對經費的科研成果產出， 重視經費過程監督而忽視了經費結題成果考核， 沒有考慮到科研成果的經費保障效應和獎勵效應。 完善科研經費績效評價體系， 就是要把科研經費劃分為科研項目保障經費和科研成果獎勵經費， 前者是支持和保障科研項目研究所需要的經費支持， 后者則是根據科研成果完成的數量和質量， 以及產生的社會效益和經濟效益進行科研成果獎勵， 對科研項目團隊付出的勞動給予一種智力補償和精神鼓勵。 因此， 在科研經費績效評價體系健全的情況下， 可以對科研經費預算進行結構性調整， 增加科研人員績效獎勵費、后續補助費， 從而增加科研人員的創新信心和科研主動性。

5. 明確“包干”清單， 照單處理。 為進一步推進科研經費“包干制”的實施， 可實行“包干”清單式管理。 結合科研項目研究特點， 對科研經費的用途進行清單梳理， 對照清單依次進行判斷， 勾畫出哪些清單用途可以進行經費“包干”， 哪些清單用途的經費實施比例控制。 經費清單的設計要符合科研項目研究實際， 由科研項目負責人與科研團隊進行商議， 提出科研項目經費支出內容清單， 并分配適當的預算金額， 標明有關“包干”經費的訴求， 提交科研項目主管部門審批核實， 根據審批的科研任務合同書， 嚴格執行科研經費的“包干”清單。 由此可以進一步明確科研項目的經費“包干”清單， 有利于科研項目負責人更加清晰地了解經費的使用用途， 從而減少經費報銷程序， 增強科研人員對經費使用的責任意識。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ]? ?王仕濤.科研包干制應包資包管包產[N].科技日報，2019-03-15.

[ 2 ]? ?李艷.包干制是對科研規律的尊重[N].科技日報，2019-03-07.

[ 3 ]? ?嚴純華.包干制為科研人員松綁解困[N].中國教育報，2019-03-07.

[ 4 ]? ?王青，滿鳳.新時代背景下科研經費“包干制”探討[ J].科技經濟導刊，2019（30）：117 ～ 118.

[ 5 ]? ?韓鳳芹，史衛.推進科研經費“包干制”試點的幾點建議[N].中國財政科學研究院研究簡報，2019-07-15.