西藏特色小城鎮發展產業支撐模式選擇

胡 潔

(西藏大學經濟與管理學院，西藏拉薩850000)

特色小城鎮是以傳統行政區單元劃分，具有一定人口和經濟規模的建制鎮[1]。特色小城鎮一般具有地理位置優越、交通便利、文化歷史底蘊較濃厚，且具有一定經濟規模，但經濟發展水平相對不突出，適宜農業、文旅、房地產等各類行業發展的特點[2]。對于特色小城鎮而言，其特色主要體現在產業等多方面，產業、文化與城鎮建設相互交融，并帶動旅游、服務、消費等特色產業的快速發展。因此，特色小城鎮不僅是一個鎮，它更是一個以產業為依托，利用區位優勢發展的平臺，合理有效的產業支撐模式對特色小城鎮的可持續發展具有重要意義。

一、西藏特色小城鎮發展現狀

截至2017年，西藏自治區列入特色小城鎮示范建設的城鎮已達26個，分布于西藏各地市。西藏自治區在特色小城鎮規劃和項目實施中全面融合綠色生態發展理念，注重生態生產生活一體，進一步提升基礎設施建設，促進城鎮居民發展特色小城鎮的同時也能享受到優質化的公共服務。

自特色小城鎮投入建設以來，西藏自治區堅持認真貫徹落實中央有關特色小城鎮建設精神的部署，積極開展特色小城鎮開發工作，鼓勵各地因地制宜培育一批產業鮮明、要素集聚、宜居宜業、富有活力的特色小城鎮[3]。為達到以點帶面，以面及片的效果，劃撥專項資金9.4億元用于帶動特色小城鎮建設。

(一)西藏特色小城鎮產業發展現狀

自投入建設特色小城鎮以來，西藏自治區著重開發當地特色旅游業，使各特色小城鎮的支柱產業由農業轉移至旅游業以及相關派生的各類服務業，實現以一產帶動二三產，以二三產反哺一產。

以目前較成功的林芝市魯朗特色小城鎮為例,魯朗鎮隸屬林芝市巴宜區，當地旅游資源和農牧業資源非常豐富。因此，在魯朗特色小城鎮建設過程中，林芝市政府采取扶持政策，依托當地豐富的旅游資源，積極開發區域特色旅游業，同時帶動青稞、小麥等特色農業共同發展。魯朗特色小鎮自建設以來，先后榮獲“自治區雙創基地”“國家級旅游度假區”“中國鄉村旅游創客示范基地”等榮譽稱號。魯朗特色小城鎮知名度的與日俱增，為當地帶來良好經濟效益的同時，在推動西藏自治區旅游宣傳推廣方面、林芝市旅游產業發展方面也極具意義。

(二)西藏特色小城鎮產業發展模式

目前，西藏自治區特色小城鎮產業創建類型主要有三種模式。

一是企業自主開發，政府提供基礎設施建設和引資審批服務并完成產業定位與總體規劃。

以山南市貢嘎縣杰德秀鎮為例，杰德秀特色小城鎮產業以高原特色生態農業、特色手工業、文化旅游業、商貿服務業為主導。按照“優一、聚二、強三”的產業發展思路，大力發展現代化生態畜牧業的同時，借助高原現代農業科技示范園區，發展現代農業，做強優質青稞、無公害蔬菜和觀光農業；充分發揮杰德秀邦典、工藝品制作的傳統優勢，加快手工制造業向園區集聚發展；依托雅礱河國家級風景名勝區、雅魯藏布江、杰德秀國家森林公園、古鎮傳統街巷、寺廟等資源，積極發展高原藏區生態旅游業。當地鎮政府按照自治區及山南市特鎮辦的相關要求及批準的項目建設計劃，申請貸款2.95億元建設資金推進特色小城鎮社會管理精細化，不斷完善社會基礎事務管理機制，促進當地教育、醫療等社會事業的快速發展。

二是PPP模式，即利用PPP模式合作投資項目建設，政府做好規劃工作，通過聯手大企業培育大產業。

以林芝市魯朗鎮為例，魯朗特色小城鎮在林芝市“旅游興縣”戰略發展規劃與廣東省重點援藏項目和旅游扶貧項目共同促進下，打造出一個行政機構統籌、財政資金牽頭融資建設的獨特發展模式。魯朗特色小城鎮的核心發展模式摒棄傳統小城鎮結構單一的規劃方向，將房地產與特色旅游相結合。從融資方面來看，魯朗小鎮著力PPP融資方式，充分發揮援藏資金的引領作用，積極引進企業與社會組織建設資金。魯朗特色小城鎮規劃總投資約35億元，其中廣東省重點援藏項目資金10億元帶動了25億元的社會企業投資，許多大型企業也投入援藏建設之中，如保利地產投資2.4億元，建成108畝藏式林芝雅途別墅酒店，恒大集團建設集旅游、消費、餐飲、服務為一體的產業鏈，囊括酒店、商圈、酒吧街等，珠江地產、廣東旅控等集團也積極參與魯朗特色小城鎮建設。魯朗特色小城鎮的成功離不開PPP模式的招商融資，用援藏資金的優勢充分吸引各大型集團企業來藏投資建設。

三是市場招商形式，即政府成立國有投資公司，精準定位產業發展方向并面向全國招商，以招商引資的方式將外部企業吸引到特色小城鎮建設之中。

以日喀則市吉隆縣吉隆鎮為例，當地鎮政府在推進震后恢復重建過程中，結合邊貿發展，引資2.4億元打造特色小城鎮。其中，國際外貿市場投資達3890萬元，占地面積1300平方米，可容納100余戶商戶；政府主持建設的吉隆鎮污水廠、國際邊貿市場等主體結構已投入使用。

二、西藏特色小城鎮產業發展問題探究

從調研的整體情況來看，西藏特色小城鎮目前仍處于初步建設階段，其產業發展仍存在一些值得關注的問題。

(一)經濟效益阻礙資金引入

產業是特色小城鎮能否持續發展的基礎和條件，是其保持永續動力的前提。同時，產業能否實現可持續發展也是企業投資的基本條件，是特色小城鎮競爭力的主要體現。自特色小城鎮建設以來，西藏自治區各縣鎮政府積極推動特色小城鎮產業開發與招商引資。但西藏地區因其所處區域及小城鎮開發比東部沿海地區相對較晚等原因，對企業吸引力不足。西藏自治區缺乏吸引力的特色小城鎮建設出現了“政府熱、企業冷，政府做、農民看”的局面。

隨著金融嚴監管與去杠桿的推進，特色小城鎮的融資環境已發生變化。尤其在投融資收緊的背景下，特色小城鎮項目的優劣分化也越發明顯。對于特色小城鎮來說，項目的核心競爭力、用戶體驗和投資回報測算依據，都是投資公司投資的重要參考維度。在這樣的融資環境下，產業驅動力不足的特色小城鎮機會減少。因此，發展較晚、地域偏遠、人口稀少、資源匱乏的西藏自治區無法占據投資優勢，政府在積極推動特色小城鎮建設過程中缺少來自社會資金的支持。

(二)政策傾向與落實難題

西藏在實施特色小城鎮建設以來，在政策上存在有待于進一步完善的問題，即不同區域的特色小城鎮面臨的政策環境有差異，資源區位配置不均衡。當前，西藏享受政策傾向，發展良好的特色小城鎮產業鏈穩定、發展模式成熟、經濟效益穩步提升，甚至能夠與東部沿海地區開發較早、知名度高的特色小城鎮媲美；不受政策傾向的小城鎮產業發展滯后、吸引力不足、資金匱乏，城鎮建設停滯不前。

西藏各地特色小城鎮鎮政府部門，在積極落實西藏有關特色小城鎮建設指示精神的同時，也出現定位不準及與當地住戶溝通不暢等問題。目前，西藏大部分特色小城鎮基本以“旅游業”作為其主打產業，但特色小城鎮并不是單純旅游驅動型城鎮，其產業開發路徑需因地制宜，依靠城鎮優勢資源。如果一味發展旅游產業，容易導致小城鎮缺乏競爭力，經濟效益差，后續政策落實也無法完成。同時，一部分特色小城鎮建設過程中，因項目用地等問題，當地政府未能與居民達成一致，造成后續政策難以落實。

(三)西藏自然環境阻礙產業發展

首先，嚴峻的生態環境嚴重阻礙西藏特色小城鎮產業開發。西藏自治區海拔高、植被稀少，作物生長難，自然生態脆弱，惡劣的自然條件大大增加了特色小城鎮產業發展難度。其次，西藏自治區是少數民族聚居區，產業發展必須是在保護民族特色文化的前提之下的發展。在小城鎮產業培育的過程中，可能會與文化保護之間產生矛盾，可能會無形中對西藏特色小城鎮產業發展產生制約，也因此可能會降低外來企業對西藏特色小城鎮的投資熱情。最后，不便的交通對特色小城鎮產業發展的制約。西藏山高路險，交通不便，使特色小城鎮各類產業培育、發展過程中成本大幅增加，這也可能會使投資人望而卻步。

三、現有產業支撐模式與機制分析

改革開放40多年以來，我國村鎮開發工作不斷深入，取得了舉世矚目的偉大成就，部分發達地區城鎮高速發展，已經形成較為科學的產業支撐模式，這些模式為西藏自治區特色小城鎮產業支撐提供了可資借鑒的經驗。

(一)旅游服務型特色小城鎮

旅游服務型產業模式是傳統的特色小城鎮發展模式，這種模式的特色小城鎮主要有兩種空間關系類型：一類是旅游景區臨近小城鎮，甚至小城鎮與景區相互重疊；另一類是小城鎮處于交通樞紐處。這兩類空間關系的特色小城鎮擁有的豐富旅游資源是其旅游產業發展的主要依托。該類型小城鎮依靠豐富的旅游資源，依靠提供配套服務，以此取得良好的經濟效益。

如圖1所示，豐富的游客來源依靠優質的旅游資源，以此刺激區域旅游等各類消費的持續增長，進而帶動企業與政府的能動性，增加對地方旅游的投入。加快旅游產品優化，提高配套服務質量，不斷提高旅游產業吸引力。旅游服務型特色小城鎮主要依靠周邊優質的旅游資源，通過游客在小城鎮長時間停留，帶動地區旅游知名度提升。隨著特色旅游產業不斷優化升級，地區知名度也越來越高，兩者形成良性循環。

圖1：旅游服務型動力模式(1)圖片來源:圖1、圖2、圖3皆作者自繪。

(二)需求拉動型特色小城鎮

該類型特色小城鎮具有良好的區位條件和客源市場，消費者以城市居民為主，其消費訴求在于對原始、自然、回歸田園的追求。該類特色小城鎮因其便利的交通與優越的地理位置，通過對消費者市場研究調查，根據消費者需求決定其產品服務定位，提高回頭率并促進二次消費。

如圖2所示,該類型特色小城鎮一般是因其優越的區位條件使其承接了巨大的旅游需求，以旅游業帶動農產品與手工藝品銷售。在資金的驅動下，旅游設施與宣傳媒介進一步優化升級，進而帶動更加豐富的旅游服務，在不斷提升文旅產品服務質量過程中，特色小城鎮產業業態進一步完善。

創建需求拉動型特色小城鎮的第一條件是小城鎮較近距離范圍主要城市數量較多且與對接的城市之間交通便利。處于交通樞紐地帶的小城鎮在發展工業與物流服務業方面具有得天獨厚的地理位置優勢。在當今大城市產業下沉，逐漸布局二三線城市現狀下，交通便利的小城鎮能夠為這些產業的轉移提供重要平臺。核心產業在交通樞紐型小城鎮聚集，并吸納產業鏈上的其他相關行業，在小城鎮形成集上游、中游、下游一體的產業鏈聚集區。

圖2：需求拉動型動力模式

(三)政策驅動型特色小城鎮

該類型特色小城鎮的產業發展以政府意愿為主。如典型的工礦型小城鎮在現代經濟發展條件下，嚴重缺乏產業動力，在自然資源過度開發的情況下，只能通過產業轉移，開發小城鎮新興產業。政府如何完成小城鎮轉型，成為該類型小城鎮產業發展的核心問題。

如圖3所示，政府在統籌決策后，進行產業規劃與財政項目撥款，全面開展產業開發項目，完善相關配套設施，改善小城鎮發展模式。通過政府引導投資，帶動小城鎮產業全面開發。一旦政府成功驅動各方面資金投入，加強項目建設力度，實現全小城鎮產業網絡優化升級。

圖3：政策驅動型動力模式

四、西藏特色小城鎮產業支撐模式選擇建議

(一)產業支撐模式選擇基本思路

針對西藏自治區在特色小城鎮產業開發上的困境，必須創新產業發展機制，形成新的產業支撐模式，彌補區位因素短板。通過政府引導，促進企業與社會組織積極參與，依靠科學的產業支撐模式，深入了解特色小城鎮的發展歷程，根據各地區特色小城鎮獨特條件，全面構建一條完善特色小城鎮產業支撐路徑。

1.充分發揮本地產業特色優勢，優化升級產業布局

特色小城鎮是否具有核心競爭力，關鍵是要在“特色”上下功夫。小城鎮根據自身條件與獨特優勢，把目光聚集在特色優勢產業、特色文化底蘊上等，精準定位產業發展。西藏特色小城鎮產業需挖掘區域特色，立足實際資源條件，不能盲目套用其他地區特色小城鎮發展模式。應在原有產業的基礎上尋找優化轉型之路，結合區位情況，引進新興產業，不可急功近利隨意開發。憑借特色小城鎮優勢資源，提高小城鎮知名度，打造適宜現代化發展的產業體系，進而形成成熟產業鏈，構建產業集群，提高西藏特色小城鎮的影響力。

2.創新三產融合體系

隨著中等收入人群的不斷增加，消費者的消費觀念從滿足基本需求已過渡到要求提供高質量、高標準產品服務，越來越多的消費者把消費看作為享受生活的過程。因此，必須加快產業供給側結構性改革，以消費為導向生產新產品，創新特色生產模式。

規?；?、專業化的新型經營主體逐漸成為我國社會經濟發展的新載體，有文化、懂技術、會經營的職業農民更能夠融入現代經濟發展中。創新型經營主體能夠加快產業發展，促進三產融合，他們在西藏特色小城鎮產業建設上起關鍵性作用。在產業融合過程中，龍頭企業通過制定生產與服務的標準，帶動適度規?；洜I，它們起著以點帶面，以面帶片，激發特色小城鎮產業建設活力，帶動中小民營企業積極參與小城鎮產業開發的作用。因此，在西藏各地特色小城鎮建設中，應鼓勵龍頭企業創建區域特色品牌，引導創建產業協會聯盟，規范行業標準。

3.發揚區域文化特色，融入產業創新發展

經濟新常態下，我國經濟增長正不斷聚焦在文化消費上。文化創新融入產業后，有利于增加小城鎮特色產業新元素，打造西藏特色小城鎮名片。文化特色不僅要融入到旅游產業，更要融入到手工藝品生產與農業生產當中，實現文化旅游產業全方位互融，以此作為西藏特色小城鎮現代化創新發展的新著力點。例如，依托農業發展的特色小城鎮可以以特色農耕文化為基點，打造傳統藏族農產品品牌效應，配套農耕文化、歷史發展前沿等旅游產品開發。特色小城鎮在疊加了文化創意后，不再僅是單純的農產品銷售或是單一的旅游服務，而是運用科學的管理制度，借助現代媒體手段，打造獨特的文化服務產業鏈，以高質量的服務滿足游客的個性化需求，提升旅游業態的層次。

(二)產業支撐模式選擇

1.文旅產業結合模式

農旅餐飲模式。農旅餐飲模式是我國大部分地區鄉村旅游的慣用模式，尤其是地處城郊、方便城市人口出行的城鎮。該模式主要依托小城鎮的地理位置優勢，吸引城市居民來此短途旅行，體驗田園風光。在農旅餐飲模式下，特色小城鎮借助其濃厚的鄉土氣息，提供餐飲住宿等服務，把旅客留在小城鎮，刺激小城鎮商品發展。城鎮作為中轉中心，為游客提供便利的交通服務，使鄉村與城鎮連成一片，形成優勢配套服務產業。農旅餐飲模式在我國發展已較成熟，西藏地區采用該模式開發特色小城鎮產業需要融合民族特色，打造出不一樣的藏族農旅餐飲模式，發揮產業特色，充分利用區域優勢，實現差異化發展。

古鎮模式。古鎮模式是借助古城鎮悠久文化、歷史、遺跡、建筑等，以其獨特的文化魅力、歷史氣息及傳統的生活生產方式等來發展文旅產業的一種模式。當前一般古鎮旅游服務項目主要包括：傳統技藝展示、民俗風情體驗、古代遺跡參觀、古鎮特產商品銷售以及重大節日特色活動等。西藏具有悠久的藏族傳統文化，一些古鎮現還保存著許多具有藏族傳統的特色建筑、生產生活方式等，這些傳統的人文景觀和自然景觀是支撐古鎮開發模式的基礎，在此基礎上，進一步深入挖掘開發，將特色小城鎮打造成濃厚民族特色的文化產業與發達旅游產業的特色古鎮。

傳統工藝商品模式。傳統工藝商品模式配套服務特色小城鎮旅游產業。西藏藏族文化底蘊深厚、地域特色明顯，許多民族手工藝術品受消費者歡迎。如拉薩和江孜地毯、杰德秀邦典、扎囊氆氌、浪卡子藏被、加查木碗、昌都銅雕、拉薩金銀銅器等。唐卡、藏族造紙技藝、藏族邦典與卡墊織造技藝、藏族金屬鍛造技藝、藏香制作技藝、拉薩甲米水磨坊糌粑加工技藝等民族手工技藝均選入第一、第二批國家級非物質文化遺產名錄[4]。西藏手工藝商品是幾千年藏族文明的產物，是提升西藏特色小城鎮旅游吸引力的獨特優勢。西藏在采用傳統工藝商品模式開發特色小城鎮時，應注重現代化發展與傳統技藝保護，用新的生產方式、宣傳媒介、銷售渠道使這些傳統手工藝品煥發生機，升華出獨特的競爭力。

2.邊境貿易驅動模式

“一帶一路”倡議的提出為西藏的邊境貿易發展帶來空前的發展機遇。西藏是中國南亞大通道建設的重要門戶，同時具有獨特的區位優勢[5]。如西藏專業藏香制作之鄉——拉薩市尼木縣吞巴鄉，藏南與藏北的交界處的當雄縣羊八井鎮，具有500多年邊境貿易歷史的阿里普蘭縣巴嘎鄉等，它們不僅是西藏自治區知名的邊境貿易口岸，也被列入西藏特色小城鎮示范建設鎮中。邊貿的繁榮能帶動旅游業的蓬勃發展，被帶動的旅游產業能夠吸引來自世界各地的游客。例如，日喀則市吉隆鎮自古依賴西藏與尼泊爾交往通商要道發展經濟，早在1961年已設立海關口岸，1978年被國務院確定為國家一級陸路通商口岸，邊境貿易較為活躍。鎮內既有藏藥、食用菌等豐富的自然資源，也有尼泊爾建筑風格的千年古寺——帕巴寺，吸引眾多國內外游客。

西藏自治區與尼泊爾、印度、緬甸、不丹、克什米爾(印控區)等5個國家或地區接壤。據悉，2019年上半年，西藏自治區邊境貿易穩步發展，邊境小額貿易出口額高達10.7億元，占進出口額的70.8%，增長18.3%[6]。地處邊境的小城鎮因其獨特的地理優勢，邊境貿易發展迅速。在邊境貿易的帶動下，配套服務業、特色旅游業等蓬勃發展，為特色小城鎮提供可依賴的產業支撐模式。

3.特色農業產業化型城鎮

農業產業化主要以市場為導向、以效益為中心、以企業為龍頭、以基地為依托，在區域內，實行專業化生產、企業化管理、社會化服務、產銷工農為一體的社會化生產組織，通過經營方式、運行機制和生產方式有機結合，達到產業區域化、組織集團化、經營市場化、管理企業化、服務社會化、效益最大化的目標[7]。西藏自治區是農業發達地區，特色農業產業化能夠幫助特色小城鎮實現農業產業與城鎮發展兼顧。

西藏在高寒自然壞境條件下發展起來一種獨具特色的農業——高寒農業,藏青稞、牦牛(肉)等特色農產品，深受廣大消費者喜愛。因此，一些農業基礎較好的西藏特色小城鎮在發展特色農業產業的基礎上，依托地區優勢農牧資源，形成青稞、牦牛、牧草、奶制品、藏豬、綿羊等六大農產品支柱產業協同發展格局，進而形成特色農業產業支撐模式。

同時，在特色生態和民族文化支撐下，“特色農業+生態旅游”產業添注新動能的高原特色產業動力十足，發展潛力巨大。以特色農業為載體的特色小城鎮產業模式帶動城鄉一體化發展，文化旅游與特色農業相結合，不斷優化產品與服務質量，形成可持續發展的產業支撐模式。

(三)政策建議

特色小城鎮在經過西藏自治區大力培育及各地市積極投入建設后，許多特色小城鎮建設已初見成效，但也有一些特色小城鎮發展建設未能達到預期效果。究其原因，主要是這些小城鎮的產業開發遇到瓶頸，難以進一步深化。立足于西藏自治區特色小城鎮特征分析與產業支撐模式選擇，提出以下建議。

1.注重頂層設計，做好全盤謀劃

要解決西藏特色小城鎮發展的一系列問題，首先要做好頂層設計，明確發展方向、模式、路徑等關鍵問題。一是定性研究與定量評估相結合。定量指標選取上應因地制宜，不能簡單套用其他省區特色小城鎮發展規模和標準，但其他省區在特色小城鎮建設中的思路、方法是值得借鑒的。二是注重對西藏特色小城鎮支撐體系的研究。需要對特色小城鎮的規劃理論、建設標準、制度建設、法律法規等方面開展進一步深入研究，形成一套完整的支撐體系。特色小城鎮規劃需要整體謀劃，包括概念策劃、空間規劃、項目計劃、資金籌劃等，以此指導特色小城鎮規劃、建設和運營管理。同時規劃、設計團隊要根據實際需求配備專業人才，形成綜合、專業的技術力量，增強規劃與設計的專業性與科學性。

2.堅持制度創新，建立激勵機制

體制機制和政策上的束縛是制約西藏特色小城鎮創新發展的重要原因之一。尤其是一些行政級別較低的鎮級政府，受到政策傾向的制約，獲得的資金、政策、人才等資源配置較少，給特色小城鎮發展帶來了各種制約。創新是特色小城鎮產業不斷發展的動力，制度創新首當其沖。因此，西藏自治區有關部門應制定相關激勵政策，適度放權地方政府，把監督權、人事任用權等交予地方。在資金劃撥、稅收、土地流轉等方面也可適度放開，鼓勵各類社會組織、企業參與投資，加速特色小城鎮產業發展。

3.把握特色小城鎮發展的關鍵要素

西藏特色小城鎮產業開發離不開“人、地、錢”。“人”既包括吸引充足的人才來小城鎮就業，參與基層建設，也包括吸引各地企業家投身特色小城鎮產業投資。“地”即是項目建設用地。產業及其發展離不開土地，必須要有土地作為支撐才能謀發展，僅靠政府劃撥土地難以滿足產業發展，需將集體建設用地盤活，靈活運用土地流轉，激發土地釋放新動能?！板X”即是資金使用，現今西藏特色小城鎮產業發展主要依靠項目資金支持，一方面，要將更多的資金向特色小城鎮傾斜，另一方面，要大力吸引社會企業投資特色小城鎮產業建設，充分發揮PPP等融資模式的優勢，保證建設資金充足。

4.挖掘本底資源，深化發展特色產業

本底資源是特色小城鎮發展的根本。應根據西藏獨一無二的歷史、人文、地理資源，杜絕照搬照抄和拿來主義。本底資源的挖掘和利用會帶動特色產業的打造與發展，這種“特色”具有稀缺性、相對性和多元性，是可持續的。產業特色，可以支撐經濟振興；文化特色，可以支撐品質提升；風貌特色，可以支撐文化復興；宜居特色，可以支撐社會發展[8]。

特色小城鎮需要產業基礎，應利用自己特色去發展產業。西藏特色小城鎮的定位應依托區域資源稟賦和區位優勢，切忌無中生有、勉而為之。相對落后的縣區，特色小城鎮應該依托鎮區，跟新型城鎮化發展結合起來；發展較好地區的特色小城鎮要量力而行，結合自身條件去發展，不能盲目追求經濟效益。

在西藏特色小城鎮的發展過程當中，應探尋適合西藏獨特的特色小城鎮產業支撐模式。構建并不斷優化本地區特色小城鎮產業化發展，以此形成成熟的產業支撐模式，從而使西藏特色小城鎮建設更加迅速，經濟更加繁榮。