云南“美麗縣城”建設探索與實踐策略*
——以安寧市為例

郭凱峰 董婕妍 張東強

導語

云南省于2019年2月印發了《關于“美麗縣城”建設的指導意見》及《云南省“美麗縣城”建設指標體系》，要求在全省范圍內全面啟動“美麗縣城”建設工作，按照“干凈、宜居、特色”的目標要求，通過3年的努力在全省打造一批特色鮮明、功能完善、生態優美、宜居宜業，具有云南特色的現代化“美麗縣城”。同時，相關部門制定了《云南省“美麗縣城”建設導則》《云南省“美麗縣城”建設流程》等配套文件及其他相關文件，為“美麗縣城”建設的精準、系統、高效推進奠定了扎實基礎。各地在查找短板的基礎上，結合“美麗縣城”建設指標體系完成了各自的“實施方案”，正有條不紊地加快推進（圖1）。

圖1 云南 “美麗縣城”建設政策層級概覽圖

表1 省級層面制定 “美麗縣城”建設的主要政策表（2019年）

在抽樣調研的基礎上發現，云南“美麗縣城”建設自2019年第一季度啟動以來，各地創建工作穩步推進、高位推動，建設工作系統實施、初見成效，城市定位聚焦新時代、關注大民生。同時也存在一些如現狀建成區范圍規模劃定口徑不統一、政策性和技術性要求范圍深度不協調、市民融入參與“美麗縣城”建設氛圍較弱等比較共性的問題。云南“美麗縣城”建設工作是一項戰略性、綜合性和操作性很強的系統工程，推進過程中既要尊重多元化的云南縣域發展基礎差異，又要統籌嵌入式的現代城市綜合服務設施，還要提升特色化的縣城區域生態價值。因此，需要系統性的梳理和審視優化云南“美麗縣城”建設的實踐路徑和創新舉措，確保如期形成一批富有云南魅力的高質量現代化“美麗縣城”。

1 建設“美麗縣城”的新時代必然和大眾民生需求

1.1 積極構建持續發展的城市空間載體

從歷史維度看，云南先后開展了村莊規劃全覆蓋、特色小鎮創示范、美麗縣城大建設等系列省級層面聚焦城鄉板塊梯度發展的主題推進工作，以美麗為重要優勢和核心資源來實現綠色發展、跨越發展和協調發展的新型發展模式，逐漸成為引領云南城鄉可持續發展的新動能，建設“美麗縣城”也成為云南城鄉發展的一次精準實踐。從近10多年云南129個縣級行政單元發展質量來看，2008年至2019年期間，全省縣級市數量從9個增長到17個、縣城（城區）建成區內常住人口由1 200萬人左右增長到1 400萬人左右，縣城（城區）建成區內從承載全省總人口的26%左右增長到29%左右，云南的縣在發展層級、發展規模和承載能力等方面都有了顯著提升，切實在城市和鄉村之間構建了“人口緩沖樞紐區”，在全省城鄉國土空間格局中地位日趨重要、集聚日趨顯著、發展日趨旺盛，也成為云南城鎮化建設進程中不可或缺的中堅力量。

1.2 科學健全長效干凈的城市管理機制

聚落是人類社會發展的空間抉擇，城市則是人類聚落形態的智慧結晶和高級形態。19世紀工業技術時期的城市弊病讓人們更清楚地看到，城市環境對生命功效的影響，干凈衛生的城市基礎是居民最為樸素的追求。我國的城建史歷久而彌新，在市場經濟條件下這只無形的手在調節著經濟生活中的資源配置，往往促使城市的城區比普通的縣城擁有更為干凈清潔的城市底色。習近平總書記指出，“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉，”[3]因此必須把改善人民群眾的生存環境作為民生工作的著力點和努力方向，力求最大限度地提供惠及全體公民的生態福利，明確界定政府是提供環境公共產品的責任主體。云南“美麗縣城”建設確定的“共建干凈家園”目標要求，就是通過政府有形的手和市場無形的手來共同發揮協同作用，用更為科學長效的城市管理機制和創新治理模式維護云南的縣城更加干凈、清潔，這是云南建設健康生活目的地、守護市民健康的重要路徑之一。

1.3 穩步增強舒適宜居的城市服務功能

宜居的城市是城市匯聚產業、增加就業、吸引人才，提升城市綜合競爭力的重要支撐。進入21世紀以來，國家和省級層面就改善農村人居環境和提升城鄉人居環境開展了許多工作，城市發展日趨重視空間系統的宜居屬性。同時，城市規劃建設發展理念也從重視規模擴張轉變為強調功能提升，在優化政府資源供轉的同時，強調為居民提供良好的公共服務、改善城市濱水和社區整體生活品質、推進城市更新以確保中心城區充滿活力。云南地域廣闊而壩區比重偏低，與沿海發達地區比較，最為顯著的特點是云南縣城與生態的關聯性極高，絕大部分縣城區域選址是屬地勞動人民長期以來與自然和諧共生、智慧抉擇棲息的歷史產物，因此在區域視角下縣城人地關系相對緩和、生態壓力相對較輕，營建縣城宜居空間既是傳承人文歷史的必然需要，也是筑牢西南邊陲經濟社會繁榮發展的重要舉措。

1.4 努力彰顯各美其美的城市人文底蘊

習近平總書記在北京考察時指出，歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產[8]。優秀歷史文化、地方特色文化是城鄉特色化發展的依托和源泉，是城鄉在經濟社會競合發展中站穩腳跟的堅實根基。在歷史演進過程中，鑒于規劃的傳遞性、建設的標準性、管理的統一性，云南大部分縣城都在工業化、現代化建設的潮流中得到穩步發展和更新。然而，云南大、中、小縣城呈現典型的正態分布特征，空間上山壩相間，兩頭小中間大，歷史文化及特色元素留存較多，約50%左右的縣城人口規模在5萬以內，折算現行標準建成區規模大致在5 km2左右，規模普遍較小，比較易于打造個性化的特色風貌區。費孝通先生指出，只有保持文化的多樣性，世界才更加豐富多彩，充滿生機和活力，總結出了“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”十六字箴言，這與“美麗縣城”的歷史文化保護和特色風貌打造，在終極目標上是高度契合的。

2 面向“干凈、宜居、特色”指標體系的地方實踐探討

2.1 云南“美麗縣城”指標體系

云南“美麗縣城”建設要求堅持新發展理念，同時按照高質量發展要求，以人民為中心，聚焦“干凈、宜居、特色”三大要素，建設具有云南特色的現代化“美麗縣城”。由此，同步制定了以“干凈、宜居、特色”為導向的建設指標體系，分為3個一級指標、21個二級指標和59項細化指標要求。力求通過3年的建設和提升，在全省打造一批特色鮮明、功能完善、生態優美、宜居宜業的“美麗縣城”（圖2）。

圖2 云南省“干凈-宜居-特色”三大導向的指標體系圖

2.2 實踐成效探討

安寧市作為滇中城市群內重要的縣級城市，是云南滇中新區西片區核心，距離省會昆明32 km，是云南省大通道網絡體系中的西部節點城市。2018年末，城鎮化率達到76.94%。安寧市已獲國家文明城市、國家衛生城市、國家園林城市、全國縣域經濟百強縣、云南省生態文明城市等多項國家、省級榮譽（圖3）。

2.2.1 建設初步成效

圖3 云南滇中新區總體規劃圖（2015-2030年）

（1）制定方案、明確目標。安寧市通過研判“干凈、宜居、特色”三大類建設指標，開展了翔實豐富的基礎調研，識別出初步達標和暫未達標的建設內容及自評達標率。通過政府團隊及技術團隊及時制定了“實施方案”，細化建設目標、工作重點、建設項目、建設時序、資金籌措、保障措施等，以此查缺補漏，明細推動“美麗縣城”建設的關鍵環節。

（2）特色定位、聚焦重點。安寧緊貼發展要求，踐行“現代、生態、文明”發展路徑，突出高點定位，著眼長遠發展，明確安寧市“美麗縣城”特色，定位為“現代智慧之城、生態宜居之城”，建設工作緊緊圍繞現代城市風貌、智慧城市與設施、綠色生態園林、文化主題街區等方面。緊扣“目標倒推、問題順推”要求，聚焦干凈主題，推進城市的高品質發展；聚焦宜居主題，增強人民群眾的幸福感；聚焦特色主題，彰顯安寧“現代風采”（圖4）。

（3）文化引領、集成建設。高度重視精神文明和城市文化建設，把安寧城市文化中心項目作為“美麗縣城”建設的一個綜合性、集成式公共文化服務設施項目。城市文化中心項目結合緩坡地形進行規劃布局，建設內容涵蓋了“五館一中心”，即青少年活動中心、科技館、規劃展覽館、文化館、圖書館和體育館。前期部分場館展廳，如新時代文明實踐中心已投入使用，極大地推動了整體項目的集成建設和分期運營效率（圖5）。

圖5 安寧城市文化中心內外節點場所圖

2.2.2 實踐經驗探討

（1）進一步找準和提煉城市發展定位。安寧立足于區域大視野，強化“美麗縣城”發展的資源稟賦和工業基礎等優勢要素，高度提煉符合新時代要求的城市發展定位，進而細化“美麗縣城”發展的特色定位和示范價值，以期有效提升中心城市綜合服務功能，為建設現代化“美麗縣城”奠定基礎。

（2）優化重點公共建筑周邊景觀品質。安寧從植物的合理配置入手，優化喬、灌木植物種類和觀色葉植物種類，科學營造豐富的季相景觀效果。同時，結合園林藝術手法，打造重點公共建筑的精品綠化景觀，完善公共建筑周邊整體綠化，提升城市重要功能區域的綠色空間檔次。

（3）提升公交服務水平和完善路網結構。堅持公共交通優先，在規劃、投資、建設、運營和服務等環節促進公共交通快速發展。在加快建設道路網、完善建成區路網結構的同時，協調交通總量與道路容量，將建成區道路網的運行狀態維持在合理水平。同時在城市管理中著力加強“隱形斷頭路”的排查和治理。

（4）統籌特色主題街區，彰顯城市魅力。規劃引領主題街區空間布局，明確不同主題街區的功能定位、特色產業、人文環境等。從尊重歷史、延續歷史、傳遞歷史的角度出發，盡可能地保護和利用好“楠園”“永安橋”等具有歷史及人文價值的建筑和景觀，為現代時尚、歷史文化等特色主題街區的建設更多地注入文化內涵，融入文化特質，彰顯文化品位，打造城市夜景旅游精品線路。加強建成區內具有歷史文化街區特質地段的梳理識別、分析研判和申報列級工作。

3 啟示及思考

3.1 賦能美的載體和范式

在“美麗縣城”建設過程中，應當精準謀劃與時代共鳴的縣城特色發展定位，依據頂層設計和省級 “干凈、宜居、特色”指標體系，有重點地加強和完善市政基礎設施和公共服務設施建設，完善社會治理的重要公共政策及長效實施監督機制，進一步增強全省絕大部分常住人口在10萬人以內縣城的資源集聚效應，提高生產要素向城鎮集聚效能，進而增強縣城綜合承載能力，推進產業結構轉型升級，顯著提升縣城居民生活質量，形成吸引匯聚農村人口穩定從業和預期轉移的主要空間載體。在爭當全國生態文明建設排頭兵和建設中國最美麗省份的時代機遇下，云南“美麗縣城”建設應將生態優先理念融入到城鎮化建設中，在縣城發展全過程更加強調與自然生境的有機結合，促進山地城鎮、組團聚落的空間形態豐富而多樣，同時積極構筑自然生態安全格局，踐行“山、水、林、田、湖、城”生命共同體理念。以人與自然的和諧共生為主要特征，培育城市特色，復興歷史文化風貌，提高生產力水平和人民生活水平，最終實現美麗發展。

3.2 守護美的基礎和底色

在“干凈”板塊建設過程中，公共廁所、生活污水和垃圾處理、農貿市場等硬件設施還比較匱乏的縣城，近期宜重點強化硬件設施的功能標準、服務半徑、布局選址和規劃建設的落實，切實加強項目的統籌和落地。對于硬件設施基礎條件較好的縣城，應著力在系統完善中提升功能，在綜合集成中發揮乘數效應，為城市“干凈”的發展提供有力保障。對于老舊小區、違法違規建筑、環境污染等，應用足用好國家和省級政策，結合城市公共利益和原住民舊改意愿，扎實推進老舊小區改造，依法依規處置違法建筑，系統推進城市空間整潔度，筑牢環保理念，加大水環境、大氣環境治理與保護。此外，設施規劃建設的技術標準和服務半徑在符合國家、地方標準的同時，還應與《建設導則》內的參數要求進行比照，部分建設標準應結合云南省情、當地縣情，在合理范圍內節約建設項目投資，避免鋪張浪費、華而不實。“硬實力”和“軟實力”一樣都不能少，健全和完善城市綜合管理機制，推進社會治理創新，充分利用“互聯網+”、大數據等信息技術手段，提升城市智慧化管理水平。加快制定和實現市容市貌、市政設施、園林綠化、街面秩序、交通秩序、城市照明、空間立面、環境保護等管理標準全覆蓋。

3.3 提升美的價值和本色

“宜居”板塊建設，涉及城市功能、空間、環境、衛生、文化、旅游、安全等多項重點內容，單項建設需要的土地供給和資金保障是樸素明了的，然而綜合性、系統性的查缺補漏和高效提升則需要更高地城市運營水平和管理機制保障，以切實發揮“1+1＞2”的系統優勢外溢效應。應始終堅持以人民為中心的發展理念，積極踐行和助推宜居城鎮發展，切實在民生熱點、難點、痛點上精準施策，對各類用地功能、強度、形態進行大數據實施監管，在城鄉道路升級改造、居住社區整治及相關配套設施建設、景觀燈光照明建設、架空線入地及整治、街區游園建設及無障礙改造、城市家具設置及翻新等要害處靶向發力。在具體實施過程中，應務實合理劃定建成區范圍，確保有效監測和優化路網線密度及道路面密度。在修復街區破損坑洼路面的同時，宜結合規劃增補、修復無障礙坡道及盲道設施。依照小型化、分散化布局的停車設施，應結合停車區域，明確政府定價和政府指導價差異化收費標準。在實現WiFi全覆蓋的公共場所，應結合用戶基數大、頻次高的實際情況，保障用戶聯網安全。統籌全齡段人口發展需求，重點關注老齡服務設施的分級配置和補充、婦女兒童活動中心的場所布局和規劃引導、學校的合理區劃布局及周邊道路安全保障措施、城市無障礙設施的優化和完善、農業轉移人口市民化進程及與之相匹配的基本公共服務均等化配置、非正規經濟和非正式空間中的城市商販包容性發展和保障等。始終把生態宜居、空間品質提升作為美麗縣城工作的重中之重，提升人民群眾幸福感、獲得感、安全感，努力交出一份城鄉居民滿意的宜居答卷。

3.4 激活美的韻味和特色

在“特色”板塊建設過程中，應建立健全新型的城鄉文化融合發展機制，發揮文化引領區域發展、城鎮高質量、高品質發展的新動能。用足用好云南各縣域內豐富的歷史文化資源，積極傳承歷史文脈，逐步建立一套覆蓋城鄉、銜接法定規劃、面向實施規劃設計的管控體系，通過縣城特色引導，全面支撐縣城特色風貌塑造。統籌主街道和標志性建筑外立面改造提升與特色街區建（構）筑物外立面整飾及翻新，對于財政壓力較大的地區宜鼓勵社會資本參與特色街區、主題街區的投資建設。以規劃引領主題街區空間布局，明確不同主題街區的功能定位、特色產業、人文環境等。從尊重歷史、延續歷史、傳遞歷史的角度出發，盡可能地保護和利用好具有歷史及人文價值的建筑和人物，為特色主題街區的建設更多地注入文化內涵、融入文化特質、彰顯文化品位，打造城市夜景旅游精品線路。同時，進一步加強建成區內具有歷史文化街區特質地段的梳理識別、分析研判和申報列級工作，切實加大保護力度，創造具有地域文化特色的城區環境，提升發展競爭力、塑造特色吸引力，使之成為建設“美麗云南”的重要組成部分。

4 結 語

云南建設“美麗縣城”是造福地方人民的大事，各地政府責無旁貸。在團隊高效和公眾的廣泛協同努力下，云南必將建成一批本地居民認同、外地旅客認可、省級政府認定、國內國際認知的“美麗縣城”。具有美麗屬性和美麗基因的云南大、中、小縣城，在“美麗縣城”建設中，必將以更加開放自信的實力、更加璀璨靚麗的品質，在美麗云南的畫卷上揮灑下濃墨重彩的一筆。